1、中國食品安全監管中國食品安全監管食品安全監管體制發展階段食品安全監管體制發展階段計劃經濟時代下的食品衛生管理體制計劃經濟時代下的食品衛生管理體制: :指令型體制指令型體制(1949-(1949-19781978）經濟轉軌時期的食品衛生管理體制經濟轉軌時期的食品衛生管理體制: :混合型體制混合型體制(1979-(1979-19921992）市場經濟條件下的食品安全管理體制市場經濟條件下的食品安全管理體制: :監管型體制監管型體制(1993(1993年年至今至今) )計劃經濟時代下的食品衛生管理體制: :指令型體制(1949-1978(1949-1978）一、衛生部門負責階段一、衛生部門負責階段建

2、國初期，由于當時的食品安全事件大部分都是發生在食建國初期，由于當時的食品安全事件大部分都是發生在食品消費環節中的中毒事故，因此食品安全在某種意義上就品消費環節中的中毒事故，因此食品安全在某種意義上就等同于食品衛生，加之受到當時蘇聯的衛生防疫體制的影等同于食品衛生，加之受到當時蘇聯的衛生防疫體制的影響，對于食品衛生的管理自然地落到了衛生部門的職權范響，對于食品衛生的管理自然地落到了衛生部門的職權范圍之內。圍之內。從從19501950年開始，我國各級地方政府開始在原防疫大隊、專業防年開始，我國各級地方政府開始在原防疫大隊、專業防治隊等基礎上自上而下地建立起了省、地（市）、縣各級衛生治隊等基礎上自上

3、而下地建立起了省、地（市）、縣各級衛生防疫站，內設食品衛生科（組）。防疫站，內設食品衛生科（組）。建立了有關的研究機構和專業機構，一方面結合愛國衛生運動建立了有關的研究機構和專業機構，一方面結合愛國衛生運動對各種主要食品和食品企業進行衛生管理工作，同時在廣泛調對各種主要食品和食品企業進行衛生管理工作，同時在廣泛調查的基礎上曾經陸續制訂許多食品衛生質量要求和衛生管理辦查的基礎上曾經陸續制訂許多食品衛生質量要求和衛生管理辦法。法。到到19521952年底，全國己建立各級各類衛生防疫站年底，全國己建立各級各類衛生防疫站147147個，衛生防疫個，衛生防疫人員人員2050420504人。人。 1953

4、 1953年年1 1月政務院月政務院167167次會議批準在全國建立各省、市、次會議批準在全國建立各省、市、自治區直到縣級的衛生防疫站，開展食品衛生監督檢驗和自治區直到縣級的衛生防疫站，開展食品衛生監督檢驗和管理工作。管理工作。19541954年，衛生部頒布了衛生防疫站暫行辦法和各級衛生年，衛生部頒布了衛生防疫站暫行辦法和各級衛生防疫站編制，該辦法對衛生防疫站的職能進行了大防疫站編制，該辦法對衛生防疫站的職能進行了大致的規定，指出衛生防疫站的任務是致的規定，指出衛生防疫站的任務是“預防性、經常性衛預防性、經常性衛生監督和傳染病管理。其業務范圍和職責包括環境衛生、生監督和傳染病管理。其業務范圍和

5、職責包括環境衛生、勞動衛生、食品衛生。勞動衛生、食品衛生。到到19651965年底，全國共有各級各類衛生防疫站年底，全國共有各級各類衛生防疫站24992499個，專業個，專業防治機構防治機構822822個，人員合計個，人員合計7717977179人，其中衛生技術人員人，其中衛生技術人員63 63 879879人人; ;與與19521952年比較，機構增長了年比較，機構增長了1616倍，人員增加倍，人員增加3 3倍多。倍多。從管理體制上看，雖然這一時期食品衛生管理工作由衛生從管理體制上看，雖然這一時期食品衛生管理工作由衛生防疫部門負責，但由于衛生防疫機構身兼衛生防疫和衛生防疫部門負責，但由于衛生

6、防疫機構身兼衛生防疫和衛生監督雙重職能，而從機構名稱就可以判斷出來衛生防疫機監督雙重職能，而從機構名稱就可以判斷出來衛生防疫機構的工作中心在衛生防疫，衛生監督只是其次，再加上衛構的工作中心在衛生防疫，衛生監督只是其次，再加上衛生監督又包括環境衛生、勞動衛生、食品衛生等多種內容，生監督又包括環境衛生、勞動衛生、食品衛生等多種內容，使得食品衛生監督工作在衛生防疫系統乃至整個衛生系統使得食品衛生監督工作在衛生防疫系統乃至整個衛生系統一直都比較邊緣化，也沒有成為其十分看重的核心職能。一直都比較邊緣化，也沒有成為其十分看重的核心職能。二、各部門各自監管階段二、各部門各自監管階段隨著隨著20世紀世紀50年

7、代國家對農業、手工業和資本主義工商業年代國家對農業、手工業和資本主義工商業進行社會主義改造的結束，一套專業化分工色彩濃厚的蘇進行社會主義改造的結束，一套專業化分工色彩濃厚的蘇聯式工商業部門管理體制在聯式工商業部門管理體制在1956年前后得以建立。年前后得以建立。各個部門都有自己的食品生產、經營部門，食品工商業在各個部門都有自己的食品生產、經營部門，食品工商業在當時的國民經濟體系中并不算是一個單獨的產業，所以各當時的國民經濟體系中并不算是一個單獨的產業，所以各部門也成為了食品衛生的主管部門。部門也成為了食品衛生的主管部門。輕工部、糧食部、農業部、化學工業部、水利部、商業部、輕工部、糧食部、農業部

8、、化學工業部、水利部、商業部、對外貿易部、供銷合作社等行業主管部門都建立了一些保對外貿易部、供銷合作社等行業主管部門都建立了一些保證自身產品合格出廠銷售的食品衛生檢驗和管理機構。證自身產品合格出廠銷售的食品衛生檢驗和管理機構。食品飲料、酒類、發酵制品、罐頭制品、乳及乳制品、糖食品飲料、酒類、發酵制品、罐頭制品、乳及乳制品、糖及糖制品、飲料、食品添加劑等產品生產企業的主管權都及糖制品、飲料、食品添加劑等產品生產企業的主管權都歸屬于各級輕工業部門，因此這些產品的質量管理通常由歸屬于各級輕工業部門，因此這些產品的質量管理通常由輕工業部門執行。輕工業部門執行。農業部門負責糧食和各類經濟作物在種植環節、

9、牲畜在飼農業部門負責糧食和各類經濟作物在種植環節、牲畜在飼養環節的質量管理。養環節的質量管理。糧食部門負責糧食、油料、飼料等在加工和購銷環節的質糧食部門負責糧食、油料、飼料等在加工和購銷環節的質量管理。量管理。化肥、農藥以及部分與食品生產有關的化工原料則由化工化肥、農藥以及部分與食品生產有關的化工原料則由化工部門管理。部門管理。商業部門負責對各類食品在城市地區的計劃調撥、市場流商業部門負責對各類食品在城市地區的計劃調撥、市場流通、交通運輸、倉庫儲存等過程的質量管理等。通、交通運輸、倉庫儲存等過程的質量管理等。農村地區，這些職能則由各級供銷合作社負責。農村地區，這些職能則由各級供銷合作社負責。水

10、產品質量管理、食品衛生標準制定、食品衛生檢驗等職水產品質量管理、食品衛生標準制定、食品衛生檢驗等職能在各個時期更是分散于不同的部門管理之下。能在各個時期更是分散于不同的部門管理之下。這一時期存在一些食品質量和中毒事故，但是其主要的原這一時期存在一些食品質量和中毒事故，但是其主要的原因并不在于企業為降低成本而進行偷工減料、違規摻假的因并不在于企業為降低成本而進行偷工減料、違規摻假的利益沖動，而在于受到生產、經營和技術條件等客觀條件利益沖動，而在于受到生產、經營和技術條件等客觀條件限制，家庭或個人缺乏必要的飲食衛生知識。限制，家庭或個人缺乏必要的飲食衛生知識。 從管理方式上看，在這一時期，由于眾多

11、的食品生產經從管理方式上看，在這一時期，由于眾多的食品生產經營企業都直接接受各自的主管部門的管理，食品安全管理營企業都直接接受各自的主管部門的管理，食品安全管理權限的劃分既不完全依據生產、經營、加工等分段環節，權限的劃分既不完全依據生產、經營、加工等分段環節，也不完全按照食品的具體品種來進行分工，而直接就是按也不完全按照食品的具體品種來進行分工，而直接就是按照食品企業的主管關系來進行管理職責劃分。照食品企業的主管關系來進行管理職責劃分。具體的管控方式上較多地依靠行政任免、教育說服、質量具體的管控方式上較多地依靠行政任免、教育說服、質量競賽等組織內部和群眾運動式的控制手段，而非通過法律、競賽等組

12、織內部和群眾運動式的控制手段，而非通過法律、經濟、專業化標準等手段來進行監督管理。經濟、專業化標準等手段來進行監督管理。19651965年，衛生部、商業部、第一輕工業部、中央工商行政年，衛生部、商業部、第一輕工業部、中央工商行政管理局、全國供銷合作總社制定食品衛生管理試行條管理局、全國供銷合作總社制定食品衛生管理試行條例例建國以來我國第一部中央層面的綜合食品衛生管建國以來我國第一部中央層面的綜合食品衛生管理法規。理法規。 第一，在管理體制上，規定第一，在管理體制上，規定“食品生產、經營食品生產、經營( (包括生產、包括生產、加工、采購、貯存、運輸、銷售加工、采購、貯存、運輸、銷售) )單位及其

13、主管部門，應單位及其主管部門，應當把食品衛生工作納入生產計劃和工作計劃、并且制定適當把食品衛生工作納入生產計劃和工作計劃、并且制定適當的機構或者人員負責管理本系統、本單位的食品衛生工當的機構或者人員負責管理本系統、本單位的食品衛生工作作”、“衛生部門應當負責食品衛生的監督工作和技術指衛生部門應當負責食品衛生的監督工作和技術指導導”、“衛生部門制訂食品衛生標準，應當事先與有關主衛生部門制訂食品衛生標準，應當事先與有關主管部門協商一致管部門協商一致”，即實行的是，即實行的是以主管部門管控為主、衛以主管部門管控為主、衛生部門監督管理為輔、寓食品衛生管理于企業管理和行政生部門監督管理為輔、寓食品衛生管

14、理于企業管理和行政管理之中的體制管理之中的體制。 第二，在管理工具上，強調第二，在管理工具上，強調“食品生產、經營主管部門，食品生產、經營主管部門，應當經常對所屬單位的基層領導干部、職工進行重視衛生應當經常對所屬單位的基層領導干部、職工進行重視衛生的的思想教育思想教育，自覺地做好食品衛生工作自覺地做好食品衛生工作”、“各級衛生部各級衛生部門應當主動協助食品生產、經營主管部門做好思想教育工門應當主動協助食品生產、經營主管部門做好思想教育工作和食品衛生科學知識的教育訓練工作作和食品衛生科學知識的教育訓練工作”; ;同時規定同時規定“食食品生產、經營主管部門和所屬單位，應當把食品衛生工作品生產、經營

15、主管部門和所屬單位，應當把食品衛生工作列為成績考核和組織競賽、評比的重要內容之一列為成績考核和組織競賽、評比的重要內容之一”、“食食品生產、經營單位應當品生產、經營單位應當建立群眾性的衛生組織建立群眾性的衛生組織，訂立衛生，訂立衛生工作制度，以不斷促進本單位的食品衛生工作工作制度，以不斷促進本單位的食品衛生工作”，此外，此外，還規定了群眾性食品衛生監督工作由各級還規定了群眾性食品衛生監督工作由各級愛國衛生運動委愛國衛生運動委員會負責實施員會負責實施，因此所涉及到的大部分工具都屬于，因此所涉及到的大部分工具都屬于思想教思想教育、質量競賽、發動群眾等組織內部的軟性管控手段育、質量競賽、發動群眾等組

16、織內部的軟性管控手段。 第三，在行為獎懲方面，提出第三，在行為獎懲方面，提出“食品生產、經營主管部食品生產、經營主管部門和衛生部門，對認真執行本條例、經常堅持做好衛生工門和衛生部門，對認真執行本條例、經常堅持做好衛生工作的單位和個人，應當給予表揚或者獎勵作的單位和個人，應當給予表揚或者獎勵”、“對違犯本對違犯本條例的個人和單位，應當根據情節輕重，條例的個人和單位，應當根據情節輕重，給予批評，或者給予批評，或者限期改進，或者責令停業改進限期改進，或者責令停業改進; ;對情節嚴重、屢教不改或對情節嚴重、屢教不改或者造成食物中毒等重大事故的有關人員，應當者造成食物中毒等重大事故的有關人員，應當給予行

17、政處給予行政處分，必要時建議法院處理分，必要時建議法院處理”。由此看出，。由此看出，對于企業違規行對于企業違規行為的外部獎懲機制控制非常薄弱，僅限于簡單的表揚或批為的外部獎懲機制控制非常薄弱，僅限于簡單的表揚或批評，以及內部的行政處分，司法機制很少介入評，以及內部的行政處分，司法機制很少介入。經濟轉軌時期的食品衛生管理體制: :混合型體制（1979-19921979-1992）與當時經濟改革中的大力發展多種經濟成分的趨勢相一致，與當時經濟改革中的大力發展多種經濟成分的趨勢相一致，食品工業發展中也推行了食品工業發展中也推行了“多成份、多渠道、多形式多成份、多渠道、多形式”的的原則，實行國營、集體

18、、個體一齊發展的策略，大中小企原則，實行國營、集體、個體一齊發展的策略，大中小企業與前店后廠相結合，生產經營模式和所有制機構都發生業與前店后廠相結合，生產經營模式和所有制機構都發生了很大的變化。了很大的變化。19791979年中華人民共和國食品衛生管理條例頒布，但是該條年中華人民共和國食品衛生管理條例頒布，但是該條例多從道德規范要求，只是例多從道德規范要求，只是籠統規定籠統規定了違反條例、標準和造成了違反條例、標準和造成中毒等事故要進行處罰，直至向司法部門起訴，但對違法者中毒等事故要進行處罰，直至向司法部門起訴，但對違法者如如何處理和量刑則沒有明確規定，司法部門多無法管理，肇事者何處理和量刑則

19、沒有明確規定，司法部門多無法管理，肇事者往往逍遙法外往往逍遙法外。衛生監督部門執法職責不明確，仍多靠說服教育衛生監督部門執法職責不明確，仍多靠說服教育，一些地方政，一些地方政府和部門不理解食品衛生監督的意義和作用，反而進行干預，府和部門不理解食品衛生監督的意義和作用，反而進行干預，客觀上起到支持違法的作用。客觀上起到支持違法的作用。食品生產經營部門和單位的食品衛生管理和檢驗人員也無法充食品生產經營部門和單位的食品衛生管理和檢驗人員也無法充分發揮作用。分發揮作用。19821982年年1111月正式通過了中華人民共和國食品衛生法月正式通過了中華人民共和國食品衛生法( (試試行行) )，于，于198

20、31983年年7 7月月1 1日開始試行。日開始試行。明確規定明確規定“各級衛生行政部門領導食品衛生監督工作各級衛生行政部門領導食品衛生監督工作”、“衛生行政部門所屬縣以上衛生行政部門所屬縣以上衛生防疫站或者食品衛生監督衛生防疫站或者食品衛生監督檢驗所為食品衛生監督機構檢驗所為食品衛生監督機構”。規定獲得規定獲得食品衛生許可證食品衛生許可證是食品生產和經營企業申請工商是食品生產和經營企業申請工商執照的前提要件，同時將執照的前提要件，同時將衛生許可證的發放管理權賦予衛衛生許可證的發放管理權賦予衛生部門，從而從法律角度明確了衛生行政部門在食品衛生生部門，從而從法律角度明確了衛生行政部門在食品衛生監

21、管中的主體地位監管中的主體地位。新增了對食品添加劑、食品容器、包裝材料、新資源食品新增了對食品添加劑、食品容器、包裝材料、新資源食品等品種的衛生監管制度，同時還增加了違法造成食物中毒等品種的衛生監管制度，同時還增加了違法造成食物中毒和食源性疾病的法律責任。和食源性疾病的法律責任。城鄉集市的食品衛生管理工作由工商行政管理部門負責，城鄉集市的食品衛生管理工作由工商行政管理部門負責，畜、禽、獸衛生檢驗工作由農牧漁業部門負責，出口食品畜、禽、獸衛生檢驗工作由農牧漁業部門負責，出口食品由國家進出口商品檢驗部門監督、檢驗，同時鐵道、交通、由國家進出口商品檢驗部門監督、檢驗，同時鐵道、交通、廠礦系統內的食品

22、衛生由其各自的衛生防疫機構主管。廠礦系統內的食品衛生由其各自的衛生防疫機構主管。商業部，仍然負責糧油、副食品、土特產、飲食服務方面商業部，仍然負責糧油、副食品、土特產、飲食服務方面的生產經營及安全衛生工作的生產經營及安全衛生工作19881988年在原國家標準局、計量局基礎上組建的國家技術監年在原國家標準局、計量局基礎上組建的國家技術監督局，負責食品質量標準的制定和執行。督局，負責食品質量標準的制定和執行。涉及到食品質量監督的職能包括工商、標準計量、環保、涉及到食品質量監督的職能包括工商、標準計量、環保、環衛、畜牧獸醫、食品衛生監督等六個部門環衛、畜牧獸醫、食品衛生監督等六個部門。該管理體制是介

23、于計劃經濟與市場經濟、政企合該管理體制是介于計劃經濟與市場經濟、政企合一與政企分離、傳統管控與現代監管模式之問的一與政企分離、傳統管控與現代監管模式之問的過渡和混合模式類型，因此這一時期的食品衛生過渡和混合模式類型，因此這一時期的食品衛生管理體制又可以稱為管理體制又可以稱為“混合型體制混合型體制”。市場經濟條件下的食品安全管理體制: :監管型體制(1993(1993年至今) )食品領域的政企合一模式己經基本被打破，食品生產和經食品領域的政企合一模式己經基本被打破，食品生產和經營企業都下放給地方政府國有資產管理部門，或者進行股營企業都下放給地方政府國有資產管理部門，或者進行股份制改造，基本成為份

24、制改造，基本成為獨立經營的主體獨立經營的主體，政府不再過多干預，政府不再過多干預食品生產經營企業的經濟行為，而只需對其生產產品的質食品生產經營企業的經濟行為，而只需對其生產產品的質量和安全進行監督管理，這也量和安全進行監督管理，這也標志著食品安全管理體制中標志著食品安全管理體制中政企關系在體制上的正式分離，標志著食品安全管理體制政企關系在體制上的正式分離，標志著食品安全管理體制正式轉變為外部型、第三方的監管型體制（正式轉變為外部型、第三方的監管型體制（Regulatory Regulatory RegimeRegime）。19951995年年1010月，全國八屆人大常委會第十六次會議正式通過月

25、，全國八屆人大常委會第十六次會議正式通過修訂后的食品衛生法，并由試行法調整為正式法律，修訂后的食品衛生法，并由試行法調整為正式法律，將原有試行法中事業單位執法改為行政執法，明確規定將原有試行法中事業單位執法改為行政執法，明確規定“國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作國務院衛生行政部門主管全國食品衛生監督管理工作”，從而可有效避免作為事業單位的衛生防疫站或食品衛生監從而可有效避免作為事業單位的衛生防疫站或食品衛生監督所從事行政執法的尷尬境地。督所從事行政執法的尷尬境地。對于行政處罰的規定更加具體，增加了對保健食品的規定，對于行政處罰的規定更加具體，增加了對保健食品的規定，強化了進口食品

26、和街頭食品的管理等。強化了進口食品和街頭食品的管理等。19981998年國務院政府機構改革中，原來由衛生部承擔的年國務院政府機構改革中，原來由衛生部承擔的食品食品衛生國家標準的審批和發布衛生國家標準的審批和發布職能交由新成立的職能交由新成立的國家質量技國家質量技術監督局執行術監督局執行。國家糧食局研究制訂糧油質量標準、制訂糧油檢測制度和國家糧食局研究制訂糧油質量標準、制訂糧油檢測制度和辦法的職能也同樣轉由國家質量技術監督局行使辦法的職能也同樣轉由國家質量技術監督局行使農業部門則負責初級農產品生產源頭的質量安全監督管理農業部門則負責初級農產品生產源頭的質量安全監督管理工商部門則將原質量技術監督部

27、門的流通領域的商品質量工商部門則將原質量技術監督部門的流通領域的商品質量監督管理職能劃歸帳中。監督管理職能劃歸帳中。20032003年年的國務院機構改革中，國務院決定將的國務院機構改革中，國務院決定將原有的國家藥原有的國家藥品監督管理局改變為國家食品藥品監督管理局，并將食品品監督管理局改變為國家食品藥品監督管理局，并將食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故的職安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故的職能賦予該機構能賦予該機構。國務院于國務院于20042004年年9 9月頒布了國務院關于進一步加強食品月頒布了國務院關于進一步加強食品安全工作的決定，安全工作的決定，在監管體制上

28、首次明確了按照一個監在監管體制上首次明確了按照一個監管環節一個部門監管的原則管環節一個部門監管的原則。采取采取分段監管為主、品種監管為輔的方式分段監管為主、品種監管為輔的方式”，正式確立了，正式確立了“農業農業部門負責初級農產品生產環節的監管、質檢部門負責食品加工環部門負責初級農產品生產環節的監管、質檢部門負責食品加工環節的監管、工商部門負責食品流通環節的監管、衛生部門負責餐節的監管、工商部門負責食品流通環節的監管、衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管飲業和食堂等消費環節的監管; ;食品藥品監督管理部門組織對食品食品藥品監督管理部門組織對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故安

29、全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故”。該該決定決定正式從政策層面確立了分段監管體制的地位，同時正式從政策層面確立了分段監管體制的地位，同時將將原衛生部承擔的食品加工環節的監管職能賦予了質檢部門原衛生部承擔的食品加工環節的監管職能賦予了質檢部門，質檢質檢部門的地位和作用得到加強部門的地位和作用得到加強，而進一步弱化了衛生部門的主導作，而進一步弱化了衛生部門的主導作用，食品監管體制被正式從衛生部門主導的體制變為用，食品監管體制被正式從衛生部門主導的體制變為“五龍治水五龍治水”的多部門分段監管體制的多部門分段監管體制。食品安全法最終于食品安全法最終于20092009年年2 2月月2828日

30、由十一屆人大常委日由十一屆人大常委會第七次會議通過。會第七次會議通過。在在增設國家食品安全委員會增設國家食品安全委員會、建立食品農產品生產記錄制、建立食品農產品生產記錄制度、強化對保健食品和食品添加劑的監管、加強對食品廣度、強化對保健食品和食品添加劑的監管、加強對食品廣告的監管以及明確民事賠償責任優先原則等方面取得了突告的監管以及明確民事賠償責任優先原則等方面取得了突破。破。“大部制”改革下的食品監管20132013年年將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質將食品安全辦的職責、食品藥品監管局的職責、質檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流檢總局的生產環節食品安全監督管理職責、工商總局的流通環節食品安全監督管理職責整合，通環節食品安全監督管理職責整合，組建國家食品藥品監組建國家食品藥品監督管理總局督管理總局。保留農業部養殖種植和屠宰環節監管職責保留農業部養殖種植和屠宰環節監管職責新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評新組建的國家衛生和計劃生育委員會負責食品安全風險評估和標準制定。估和標