1、隨心編輯,值得下載擁有！YOUR COMPANY NAME IS HERELOG O專業(yè)I專注丨精心I卓越 beikezhang【法律法規(guī)】淺探民辦高校產(chǎn)權(quán)的法律保護淺探民辦高校產(chǎn)權(quán)的法律保護一、民辦高校產(chǎn)權(quán)現(xiàn)存問題及其影響民辦高校存在的問題表現(xiàn)在民辦高校的產(chǎn)權(quán)不明晰， 產(chǎn)權(quán)的不合理分割， 產(chǎn)權(quán)要素重組的不對 稱，部分產(chǎn)權(quán)要素主體虛設(shè)和相關(guān)法律制度的不完善。產(chǎn)權(quán)不明晰制約了民辦高校的發(fā)展。1. 產(chǎn)權(quán)不明晰的因素分析由于民辦高校資源的稀缺性， 使得不同的主體在使用著不同渠道的民辦高校資源以及同一民辦 高校資源具有的不同屬性。 這一復(fù)雜的現(xiàn)狀使得現(xiàn)實中的民辦高校產(chǎn)權(quán)顯得十分復(fù)雜， 不同主體擁 有的

2、民辦高校產(chǎn)權(quán)既受到多方的限制，又難以得到明確的界定。主要表現(xiàn)在：(1) 辦學(xué)主體多元化導(dǎo)致民辦高校產(chǎn)權(quán)主體的多樣化。在我國民辦高校中，辦學(xué)形式多種多樣， 有社會承辦學(xué)校、公立“轉(zhuǎn)制”學(xué)校、私人辦學(xué)、事業(yè)單位辦 學(xué)、股份制辦學(xué)、教育集團辦學(xué)、 中外合作等辦學(xué)形式。 由于辦學(xué)主體辦學(xué)資金來源渠道不一， 且資金的性質(zhì)也各異， 使得民辦高校 產(chǎn)權(quán)主體多樣化，產(chǎn)權(quán)本身的組 成形式繁雜，公有與私有成分混雜，使產(chǎn)權(quán)的界定成本太高。(2) 民辦高校資金的投入也是多渠道的。從目前民辦高校的資金來源來看，主要有政府資助、 國有和非全民所有制企業(yè)投資、社會資助、 港澳臺工商業(yè)者捐助、外資和華僑出資辦學(xué)、公民個人 出

3、資辦學(xué)等形式。投入的多渠道導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)界定缺乏明確的標(biāo)準與依據(jù)。(3) 很多民辦高校在初創(chuàng)時期，屬于“三無”學(xué)校，主要是通過滾動發(fā)展，民辦高校產(chǎn)權(quán)沒有 得到初始界定，民辦高校的整體產(chǎn)權(quán)屬性在公益性與營利性之間徘 徊。在民辦高校不斷發(fā)展壯大 之后，民辦高校本身包括著更多的公益性與營利性的因素， 這使得社會各界對民辦高校產(chǎn)權(quán)有著不 同甚至是矛盾的認識，在具體政策層 面對民辦高校產(chǎn)權(quán)的歸屬劃分也存在著分歧(4) 民辦高校的辦學(xué)積累，包括教育機構(gòu)中的由于國家政策的優(yōu)惠而形成的，或由國家直接投 入的資 產(chǎn)、社會各界的捐贈、個人或企業(yè)投入到教育機構(gòu)及在辦學(xué)過程中所形成的辦學(xué)積累。辦 學(xué)過程中積累的資產(chǎn)包括兩個

4、方面：一是學(xué)生交納的學(xué)雜費及其他費用超過 教育機構(gòu)對其所使用 的教育成本的部分 ;二是教育機構(gòu)將資金用于其他經(jīng)營的所得。辦學(xué)積累也是民辦高校產(chǎn)權(quán)界定的 一個難點。2. 民辦高校產(chǎn)權(quán)不明晰的影響(1) 為新的投資主體進入造成障礙。產(chǎn)權(quán)制度的不完善，導(dǎo)致舉辦者對預(yù)期收益的不明確，國 家對此也沒有進行明確的規(guī)定，影響資本進入民辦高校領(lǐng)域。(2) 無法形成有效的激勵與約束機制。作為教育投資，屬投資大、資產(chǎn)專用性高的產(chǎn)業(yè)。民辦 高校的產(chǎn)權(quán)不明晰， 其激勵與約束機制也就無法有效運轉(zhuǎn)。 投資是 以資本增值為目的的尋利行為， 投資主體目標(biāo)具有資本增值或?qū)だ麅A向是無法掩蓋的， 它也符合國家提倡的經(jīng)濟和社會效益的

5、有效 統(tǒng)一。但是，產(chǎn)權(quán)模糊將使民辦高 校產(chǎn)權(quán)處于公共領(lǐng)域，這部分資產(chǎn)的使用必將面臨使用效率降 低的問題。 產(chǎn)權(quán)模糊使得各主體與經(jīng)營主體之間的權(quán)利與義務(wù)不明確， 尤其是舉辦者的收益權(quán)的不 明 確，導(dǎo)致舉辦者事實上缺乏動力。由于國家相關(guān)的制度法規(guī)沒有對產(chǎn)權(quán)明確界定，所以舉辦者 與經(jīng)營者都難以產(chǎn)生穩(wěn)定的預(yù)期收益，這既不能激勵對民辦高校的規(guī)范 管理及進一步投入，也不 能從利益關(guān)系角度對他們進行約束。(3) 資源配置效率低。國家的相關(guān)法律對民辦高校的終極所有權(quán)不明確，收益權(quán)、處分權(quán)也就 更難保障， 這種產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不協(xié)調(diào)必然影響資源配置的效率與效益。 民辦高校所有權(quán)主體虛置和缺 位還導(dǎo)致舉辦者追求短期效益

6、，為學(xué)校埋下了民事責(zé)任和侵權(quán)債務(wù)等諸多的隱患。、民辦高校產(chǎn)權(quán)的法律保護為了建立適合民辦高校可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度，使民辦高校擺脫目前產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰的狀態(tài)， 迫切需要在法律上界定以下幾個問題。1.民辦高校營利與非營利的區(qū)分目前，我國的現(xiàn)行法律法規(guī)不加區(qū)分地對所有民辦高校和非學(xué)歷民辦高教機構(gòu)實行同等的優(yōu)惠 政策，讓投資辦學(xué)特別是回報率很高的辦學(xué)與不要任何回報的捐資辦 學(xué)，即營利型與非營利型學(xué) 校，享受同樣的免稅優(yōu)惠。 這不僅未起到提倡和鼓勵辦學(xué)的作用， 而且嚴重挫傷了社會捐資辦學(xué)的 積極性。投資辦學(xué)與捐資辦學(xué)的不分， 營利民辦高校與非營利民辦高校的不分，將不利于民辦高 校的發(fā)展。 “區(qū)分私立教育機構(gòu)

7、的營利和不營利， 比傳統(tǒng)的區(qū)分公立和私立教育機構(gòu)更具有實際意 義。因為 非營利的私立教育機構(gòu)從它們的使命和結(jié)構(gòu)來看與公立教育機構(gòu)經(jīng)常是非常相象的”。 應(yīng)嚴格界定投資辦學(xué)與捐資辦學(xué)、營利與非營利的區(qū)別，對營利性民辦高校依 法征稅，用稅收杠 桿加以調(diào)節(jié)， 根據(jù)我國民辦高校籌資運行狀況分類進行管理。 首先以是否捐資辦學(xué)為基準， 把民辦 高校分為捐資舉辦的民辦高校和投資舉辦的民辦 高校。捐資舉辦的民辦高校，一般由捐資形成的 財團法人舉辦， 又稱非營利型民辦高校， 而投資舉辦的民辦高校又以是否合作投資為標(biāo)準分為獨資 舉辦的民辦高校和 合資舉辦的民辦高校。其次，在投資辦學(xué)中，根據(jù)民辦高校的教育服務(wù)類型以

8、及學(xué)校盈余的分配狀況，又分為準營利性民辦高校和營利性的民辦高校。非營利民辦高 校是指由 捐資形成的財團法人舉辦的民辦高校， 這類學(xué)校不以營利為目的， 學(xué)校的盈余只能用于民辦高校的 再發(fā)展，不得在舉辦者及管理者之間分配。準營利性民辦 高校一般是由企事業(yè)組織、社會團體及 公民個人舉辦的不以營利為目的， 但可以獲得適當(dāng)回報的民辦高校， 如有一定結(jié)余， 學(xué)校可以在保 證學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)上，提取 一定比例用于回報民辦高校的舉辦者及管理者。這應(yīng)是我國在特殊時 期的一種過渡狀態(tài)。 營利性民辦高校，特指以營利為目的， 實施各種教育培訓(xùn)服務(wù)的教育機構(gòu)， 這 類學(xué)校一般由以營利為目的的社團法人或個人、合伙人舉辦，學(xué)

9、校的盈余由學(xué)校內(nèi)部解決。當(dāng)前，在不明確民辦高校是捐贈資產(chǎn)舉辦，民辦高校的財產(chǎn)所有權(quán)歸非營利法人而不歸舉辦者 （捐贈者 ） 個人的前提下， 單純限制民辦高校的舉辦者不得對學(xué)校的收益或盈余進行分配， 不僅在實際中做不 到，而且與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖 突。分清民辦高校的性質(zhì)后， 國家對不同性質(zhì)的民辦高校應(yīng)給予不同的免稅優(yōu)惠和資助。 對于非營 利性學(xué)校，即以捐贈資產(chǎn)舉辦，履行非營利法人登 記手續(xù)并把捐贈資產(chǎn)轉(zhuǎn)交非營利法人所有，捐 贈人和與其有關(guān)系的人不得以任何方式取得回報， 分配辦學(xué)結(jié)余， 學(xué)校解散時剩余財產(chǎn)不得歸屬任 何人和營利組織。這 類學(xué)校才能享受政府給予的各種免稅，如所得稅、土地稅、房產(chǎn)稅等優(yōu)惠，

10、 才能接受社會和個人依法以扣除稅收的捐贈，才能得到政府的資助。因此，只有實行非營 利法人 制度才可能解決民辦高校的產(chǎn)權(quán)問題。 從美國等國家的實踐看， 民辦高校要依法進行非營利法人登 記，即民辦高校的舉辦者將辦學(xué)資產(chǎn)依法轉(zhuǎn)交非營利法人進 行登記。在登記后，營利性民辦高校 和其他民辦高校方可招生， 只有教育主管部門對民辦高校提交的全部材料和證明進行審查并進行必 要的實地調(diào)查后，才能確認其營利性質(zhì)和是否具備營利法人條件。2.明確界定民辦高校不同性質(zhì)資產(chǎn)的所有權(quán)根據(jù)產(chǎn)權(quán)的性質(zhì)及其功能， 對民辦高校資源的不同屬性應(yīng)交由不同主體使用， 對各方主體的個 體利益與共同利益進行必要的界定，明確民辦高校的各產(chǎn)權(quán)主

11、體之間 的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，保證民辦高校 資源配置的效率及形成有效競爭激勵機制。 產(chǎn)權(quán)明晰， 指的是產(chǎn)權(quán)歸屬主體的明確和財產(chǎn)權(quán)內(nèi)容的 明確，以及權(quán)能范圍的界定。民辦高校 產(chǎn)權(quán)主體的明晰，不僅要做到所有權(quán)、占有權(quán)、收益支配 權(quán)、使用權(quán)等四大權(quán)利的合理分割與重組， 保證產(chǎn)權(quán)的充足權(quán)能， 而且要做到各產(chǎn)權(quán)要素內(nèi)部的相 對完整， 以便產(chǎn)權(quán)分割和重組的各產(chǎn)權(quán)要素能獨立發(fā)揮作用。產(chǎn)權(quán)是否明晰不僅影響個人、社會 投資方面興辦民辦高校的積極性，而且也影響民辦高校資源配置效率。由于政府無力給民辦高校很大資金支持， 在大力提倡社會力量捐資舉辦非營利性民辦高校的同 時，政府也應(yīng)允許個人或企業(yè)投資舉辦營利性的民辦高校及社會力

12、量 混合集資舉辦準營利性的民權(quán)利與責(zé)任匹辦高校。準營利性和營利性的民辦高校的財產(chǎn)歸屬權(quán)的初始界定應(yīng)堅持收益與風(fēng)險、 配的“對稱原則”。民辦高校籌資的來 源及其運作在一定程度上決定著民辦高校產(chǎn)權(quán)的界定，而 民辦高校的產(chǎn)權(quán)界定又反過來影響社會力量對民辦高校的籌資規(guī)模與多樣性。 根據(jù)我國民辦高校發(fā) 展的實 際，確定各類各級民辦高校組織的性質(zhì)，明晰民辦高校組織的產(chǎn)權(quán)，對于充分調(diào)動社會力 量辦學(xué)的積極性，保障民辦高校健康有序的發(fā)展，有著十分重要的現(xiàn)實意 義。歸納起來，民辦高 校的財產(chǎn)主要由四個方面組成： (1)舉辦者的投入 ;(2)社會各界捐資贊助 ;(3)國有資產(chǎn) ;(4)辦學(xué)積累。3. 明確界定民辦

13、高 校剩余財產(chǎn)的分配辦法首先，因享有國家優(yōu)惠政策所形成的資產(chǎn)在學(xué)校存續(xù)期間歸屬學(xué)校所有。 民辦教育促進法實 施條例第 36 條規(guī)定，民辦高 校資產(chǎn)中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督、管理，按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。民 辦高校接受的捐贈的使用和管理，依照 中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。 對于 增 值部分的財產(chǎn)，按照條例，歸國家所有。這顯然忽視了對舉辦者利益的保護。如果違背了比例 風(fēng)險與收益相一致的原則，不利于發(fā)揮舉辦者的積極性。當(dāng)然，將全部 的剩余財產(chǎn)權(quán)全部歸舉辦 者也違背了教育公益性原則。 因此，可以確定一個雙方都可以接受的比例或方案。 產(chǎn)權(quán)分配必須遵 循一定的原則，在進行民辦高校產(chǎn)權(quán)分配 時，必須

14、要考慮幾個方面的因素：一是促進學(xué)校發(fā)展的 原則， 所有的收益分配或資金預(yù)算方案， 都必須要以學(xué)校的可持續(xù)發(fā)展為原則， 投入的資產(chǎn)與增值 資產(chǎn)的主要 部分應(yīng)用于學(xué)校的再發(fā)展。 二是所有權(quán)與使用權(quán)分開的原則， 學(xué)校擁有財產(chǎn)的使用權(quán)， 但所有權(quán)全部歸舉辦者各方。三是比例風(fēng)險與比例利益原則，舉辦者對資產(chǎn)增 值的擁有比例應(yīng)與 投資比例相當(dāng)， 增值部分每年應(yīng)由國家進行審計， 并按比例進行所有權(quán)分攤。 這相當(dāng)于產(chǎn)權(quán)的再分 配。其次，要體現(xiàn)公平與效率。 應(yīng)明晰產(chǎn)權(quán)，發(fā)揮產(chǎn)權(quán)的激勵功能，激發(fā)舉辦者的投資興趣，使 民辦高校穩(wěn)定、健康、持續(xù)地發(fā)展。 民辦教育促進法規(guī)定的處理剩余財產(chǎn)的基本原則是：國家 對 民辦高校的

15、投入所形成的財產(chǎn)和民辦高校受贈形成的財產(chǎn)，由審批機關(guān)統(tǒng)籌安排，用于發(fā)展民 辦高校事業(yè) ;由舉辦者出資 (不是捐資 )形成的財產(chǎn)，返還舉辦者。當(dāng) 然，在目前以投資而非捐資為 主的辦學(xué)形勢下，允許學(xué)校在終止清算并有剩余財產(chǎn)的情況下返還原始投資是符合市場經(jīng)濟規(guī)律和 競爭法則的，有利于鼓勵教育投資和 保護私有財產(chǎn)。遺憾的是，這些原則還缺乏可操作性。出資 人的收益權(quán)在現(xiàn)有法律規(guī)范下， 事實上都是得不到保障的。 實際上，民辦高校的出資人所關(guān)心的主 要是兩 個問題：一是出資人對其投入部分所形成的校產(chǎn)是否擁有所有權(quán)與收益權(quán) ;二是出資人對辦 學(xué)增值的校產(chǎn)享有什么權(quán)利。在澄清民辦高校財產(chǎn)權(quán)法律關(guān)系的權(quán)能上， 要

16、區(qū)分舉辦者、管理者 的各項權(quán)、責(zé)、利，特別要歸還他們對財產(chǎn)的所有權(quán)和收益權(quán)。4. 明確負責(zé)民辦高校資產(chǎn)監(jiān)管的主體辦民辦高校與辦其他事業(yè)不同， 學(xué)校需要穩(wěn)定， 而舉辦者又需要減少風(fēng)險。 國家規(guī)定舉辦者為 辦學(xué)而進行的投資僅作學(xué)校存續(xù)期間使用，其產(chǎn)權(quán)歸屬舉辦者所有， 學(xué)校以其辦學(xué)收益回報舉辦 者以作補償。 這里有一個重要前提， 即政府對民辦高校資產(chǎn)流向的監(jiān)管。 這是政府監(jiān)管民辦高校的 最重要的方法，其核心不是學(xué)校的經(jīng)費 如何使用，而是學(xué)校的產(chǎn)權(quán)是否明晰，收支是否清楚，以 防學(xué)校不正當(dāng)盈利。 目前，我國民辦高校的財務(wù)實際上是比較混亂的， 國家教育主管部門對民辦高 校的財務(wù) 開支基本上不過問。在這種情

17、況下，健全和完善民辦高校財務(wù)監(jiān)管的法規(guī)和規(guī)章至關(guān)重 要。因此，國家在不干涉民辦高校辦學(xué)自主權(quán)的情況下， 應(yīng)該對民辦高校的教育教學(xué)和財務(wù)擁有監(jiān) 督檢查權(quán)和評估權(quán)，對其資產(chǎn)有審計權(quán)。5. 健全民辦高校的學(xué)校法人制度與內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)法人是指具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。 按照民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例的有關(guān)規(guī)定，我國非營利 性民辦高校法人應(yīng)當(dāng)屬于民 辦非企業(yè)法人。 雖然非營利民辦高校的財產(chǎn)歸學(xué)校法人所有， 學(xué)校法人對它所擁有的財產(chǎn)依法享有 獨立運用和支配的權(quán)利，但學(xué)校法人本 身無法行使財產(chǎn)權(quán)利，必須通過一定的法人組織機構(gòu)來行 使，即通過董事會、 監(jiān)事會等

18、相互分離又相互制衡的機構(gòu)來行使。 民辦高校的法人治理結(jié)構(gòu)是指民 辦高校作 為獨立的法人實體，在舉辦者 （出資人 ）、決策者、管理者和教職工等權(quán)益相關(guān)人之間建 立的有關(guān)學(xué)校運營與權(quán)利配置的一種機制或組織結(jié)構(gòu)， 以及通過這種組織結(jié) 構(gòu)形成的責(zé)權(quán)利劃分、 制衡和配套機制等一整套制度安排。在這種組織中， 不同機構(gòu)依據(jù)不同的職權(quán)，各司其職， 各負其 責(zé)，相互配合與制衡，以保障學(xué)校的正常決 策和管理秩序。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，既要 遵循法人治理結(jié)構(gòu)的一般原理， 又要受到教育規(guī)律的制約。 違背教育規(guī)律所構(gòu)成的高校法人治理結(jié) 構(gòu)，既不能體 現(xiàn)高等教育的基本特點，又不可能適應(yīng)高校自身發(fā)展的需要。民辦高校法

19、人治理結(jié) 構(gòu)體制的最大優(yōu)勢是形成一個責(zé)任明確、 權(quán)力制衡的民辦高校決策與管理體制， 各 司其職。所以， 健全和完善學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)對產(chǎn)權(quán)的有效運行有重要的意義。 更進一步來說， 學(xué)校的內(nèi)部產(chǎn)權(quán)治 理的建立就是把屬于學(xué)校法人的那部分產(chǎn)權(quán)權(quán)利在 學(xué)校內(nèi)部進行再配置， 即通過有關(guān)的機構(gòu)設(shè)置， 人員配備，職能劃分，使圍繞著學(xué)校法人財產(chǎn)所形成的權(quán)利義務(wù)一體化，提升學(xué)校 內(nèi)部資源和資 產(chǎn)的經(jīng)營效益。 在學(xué)校管理體制的一般模式中， 學(xué)校內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)一般表現(xiàn)為， 學(xué)校的法人 代表一般賦予學(xué)校董事會的董事長或校長，在出資人 或舉辦者多元化的情況下，所有權(quán)的分散導(dǎo) 致所有權(quán)人組成代理董事會，并確立董事長作為所有權(quán)代理的代表。學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的建立和健全，實 質(zhì)上就是把屬于學(xué)校法人的那部分產(chǎn)權(quán)和事權(quán)基于配置 效率和激勵效率在學(xué)校內(nèi)部進行再認定和再分配， 即通過設(shè)置各種機構(gòu)， 配備各種人員， 明確規(guī)定 不同機構(gòu)和 人員的權(quán)利、 責(zé)任、