1、管理制度 ）多元化養老保障制度的改革設想多元化養老保障制度的改革設想人口老齡化“銀色浪潮”于席卷發達國家之后，正迅速向發展中國家襲來。由于它關系經濟社會的發展，也關系包括老年人于內 生活問題，因而世界各國對老齡化問題十分重視，使得養老保險 于整個社會保障中占有的地位也越來越重要。我國目前雖然仍未進入老齡化社會，但人口老齡化速度很快，預 計到 2000 年，我國 60 歲之上人口將占總人口的 10.6% ，65 歲 之上人口也將占總人口的 7.5% ，人口老齡化的問題將日益突出。和此同時，我國的人口老齡化是于經濟仍不發達的情況下提前到 來的，也就是說，于我國經濟尚未縮短和世界先進水平差距的時 候

2、，人口老齡化程度卻接近了發達國家的比例。人口結構的變化 給社會保障事業帶來許多新的難題，也會給我國的經濟、社會帶 來壹些消極的影響。因此，根據我國人口老齡化的特點，盡快地 尋求切實可行的對策，對于推動我國的現代化建設和經濟的發 展，有著重要的理論意義和現實意義。本文擬從養老保障籌資方 式的選擇、養老保障儲備基金的管理和使用和養老保險金的發放 和分配等方面來探討如何完善我國的養老保障制度。壹、養老保障籌資方式的基本模式及其選擇壹般來說，籌集養老保障基金有壹個“收支平衡”的基本原則，否則，養老保障制度就會因失去經濟上的保證而無法維持。對這 個平衡原則，能夠從短期和長期倆種不同時間的角度去理解：壹

3、是“橫向平衡”，即當年（或近幾年）內提取的基金總和應和其 所需支付的費用總和保持平衡。二是“縱向平衡”，即對某個參 加養老保障的職工，其于全部繳納養老保險費期間所提取的養老 保障基金總和應和其于全部享受養老保障待遇期間所需支付的 費用總和保持平衡。目前國際上對養老保障基金有三種籌集模式： （ 1）現收現付式的 籌資方式。它是根據壹定時期內（通常為 1 年）收支平衡的原則 籌集資金，即本期養老保障收入僅用來滿足本期的支出需要。政 府通過對于職職工征收當年保險費，用來支付當年的養老保障費 用開支，不為以后時期提供儲備資金。西方各國大多采用現收現 付為養老保障的籌資方式，我國現階段養老保險金的籌集也

4、主要 采用這種方式。（2）完全積累式的籌資方式。它是以養老者于退 休養老前自我積累的養老基金，根據長時期收支總平衡的原則確 定收費率，即于預測未來時期養老保障支出需求的基礎上確定壹 個能夠保證于養老期內收支平衡的總平均收費率進行先期積累 的壹種方式。以新加坡為代表的中央公積金制就是這種完全積累 式，我國目前對合同工建立的養老保險辦法，大體上也采用這種 方式。（3）部分積累式的籌資方式。“現收現付式”和“完全積 累式”雖各有特點，但分別采用均有難以克服的困難，目前許多 國家采用“混合式”籌資方式，即部分積累式。它是根據分階段 收支平衡（以支定收，略有結余）的原則確定收費率，即于滿足 壹定時期（通

5、常為 5 10 年）支出需要的前提下，留有壹定的 儲備基金。這部分儲備基金的數額應是壹個變量，于人口老齡化 高峰到來之前，是儲備基金的積累期；老齡化高峰到來之后，則 進入儲備基金的消耗期；當養老金的供求矛盾得到緩解時，再進 入儲備基金的積累期。這種方式的最大優點是：兼容前倆種方式 的長處，具有壹定的彈性，收費率分階段調整，于收費率相對穩 定的條件下，儲備基金既可為以后時期養老金支出的需求作準 備，也可于積累過程中為經濟發展提供長期投資。從各國改革的趨勢來見，養老保障的籌資方式只能是從現收現付 式向部分積累式再向完全積累式過渡，用完全積累式簡單代替現收現付式是難以實現的。因為于轉變的過渡時期，于

6、職人員除了 要為上壹代老年人支付養老金以外，仍要為自己的未來積累養老 金，這種雙重負擔使繳費者難堪重負。從我國的具體情況來見，如果繼續采取現收現付式的籌資方式， 盡管目前的提取率（養老保險費占工資總額的比率）于18% 左右，可是隨著人口老齡化和退休人員的增多，這壹比例將逐年上 升，到 2025 年可能超過 30% ，2050 年將超過 50% 。如果采用 完全積累式，則提取率壹開始就將提高達 50% ，因為于這種方式 下，不僅要為已經退休的老人繳費，而且仍要為將來要退休的于 職人員繳費。這種高水平的提取將持續 20 年左右，然后逐步降 低到 15% 左右。這種方式的提取率正好和現收現付式相反。

7、顯 然，無論從短期來見，仍是從長期來見，這倆種方式均是國家和 企業所無法接受的。由此見來，部分積累式將是我國當前階段養 老保障籌資方式的明智選擇。考慮到我國人口老齡化的未來發展趨勢和建國以來已經實行了40 多年養老保障制度的實際情況 ，今后我國的養老保障籌資方式 只能采取社會統籌和個人帳戶相結合的部分積累式。如上所述， 部分積累是現收現付式和完全積累式倆種方式的結合，壹方面對 已經退休人員的養老金繼續實行現收現付式的籌資方式，另壹方 面對于職職工建立壹定比例的積累基金，為渡過老齡化高峰期作 準備。部分積累式有倆種操作方式：壹種是社會統籌部分積累方 式，實行“以支定收，略有結余，留有部分積累”原

8、則，統壹籌 集調劑使用養老基金。這種辦法易于和現收現付社會統籌辦法銜 接。但能否順利渡過老齡化退休高峰期很難預料。另壹種是社會 統籌和個人帳戶相結合的部分積累方式，單位繳納的大部分保險 費納入社會統籌調劑使用，支付已退休人員的費用，職工個人繳 納的全部和單位繳納的壹部分保險費記入個人帳戶。積累率開始 時能夠控制于工資總額的 3% 左右。目前負擔較輕的企事業單位 也可根據具體情況適當地提高積累率。這樣，我們就能隨著國民 經濟發展水平的提高，逐步提高積累率，平穩地過渡到人口老齡 化和退休人員高峰時期。最終使提取率保持和穩定于 25% 左右 建立養老基金個人帳戶，有利于確定激勵機制和監督機制。社會

9、統籌和個人帳戶相結合的方式，吸取了完全積累個人帳戶制和現 收現付統籌制倆者的優點，防止了倆者可能出現的問題。當然， 采取部分積累式的做法要求對積累基金進行科學的管理和安 全、有效的運營，以便充分發揮積累基金的效益，實現基金的保值和增值。二、養老保障儲備基金的管理和使用（壹）養老保障儲備基金投資的國際考察。養老保險機構于保證支付屆時所需退休費用的前提下，有義務將暫時結存和積累的養老保障儲備基金投入經濟活動，使其于經濟建設中發揮作用以保持或超過其原有實際貨幣價值。由于養老保障儲備基金的投資不僅能夠保證基金本身的增值，而且有利于促進經濟發展，要保證養老保障制度健康地發展和保障老年人的利 益，必須十分

10、重視其基金的投資管理。各國養老保障儲備基金的投資壹般能夠分為以下幾大類： （ 1）購買政府發行的有價證券，如國家發行的國庫券、特種國債、國家經濟建設債券等。它是通過獲取高額的債券利息來實現養老保障儲備基金的保值和增值。這種投資方式具有相當強的安全性和有效性，是養老保障儲備基金投資最普遍的壹個項目，為世界各國 所選擇，尤其是發達國家，養老保障儲備基金幾乎全部投資于政 府債券。壹些國家仍通過立法明確規定養老保障基金只能用于這 種投資方式。（2）購買公司股票和債券。它是養老基金運營管理 機構，將部分養老保障儲備基金通過購買公司發行的股票和債 券，對購買公司進行投資，獲取壹定的投資收益。股票投資具有

11、投機性、風險性大、變現性強、收益高等特點。債券具有承諾償 仍本金，可自由出售或轉讓，承諾支付利息，利率低，風險不大 等特點。（3）委托投資。它是將養老保障儲備基金轉化為商業借 貸資本，如委托中央銀行、國家信托投資公司進行投資。養老基 金運營管理機構通過收取壹定的貸款利率為養老保障儲備基金 保值和增值。這種投資方式的特點于于投資風險小，利息收入高 且相對穩定，投資回收期彈性強，基金商業化程度高。 （ 4）購買 房地產。它是將養老保障儲備基金用于購買房產、地產，通過出 租或出售轉讓來獲取收益的投資方式。房地產投資是壹種投資回 收期長、資金需求量大、投資風險大的投資方式，受國家政策影 響大，技術性要

12、求高，必須做長期的投資前期工作準備。因此絕 大多數國愛將養老保障儲備基金用于購買房地產的比重均比較 低，只有個別拉丁美洲國家為了避免高通貨膨脹率對養老保障儲 備基金的不利影響，才將養老保障儲備基金的壹半左右用于購買 房地產。（5）現金和銀行存款。以現金和銀行存款形式保存養老 保障儲備基金的國家且不是很多，因為銀行存款的利率很低，有時候甚至跟不上物價的上漲水平，從而出現養老保障儲備基金于 數量上保值和增值，實際上即貶值的現象。另外，嚴格來講，銀 行存款不能算是真正的養老保障儲備基金投資方式，只能說是養 老保障儲備基金消極保值的辦法。但采用銀行存款方式，能夠大 大減少養老保障儲備基金運營管理機構的

13、日常工作，運營風險幾 乎不存于，相對來說是最安全的。如上所述，由于各國的社會制度不盡相同，經濟發展水平參差不 齊，各國養老保障儲備基金的投資方向也不完全壹致。可是，保 證養老保障儲備基金的不斷增值，將養老保障儲備基金用于發展 本國經濟，則是各國進行養老保障儲備基金投資的共同目的。養 老保障儲備基金投資的基本原則是安全性和盈利性，即以養老保 障儲備基金的保值為投資運用的首要目標，于此基礎上爭取增 值，力避風險型投資，可采取分散化、多元化的投資策略，包括 投資方向的多元化和投資期限的多元化，而且以間接投資為主 （如購買政府債券、金融債券等有價證券） ，直接投資為輔（如 直接投資或參股興辦各工礦、商

14、店等實業） 。總之，于保證養老 保險費用能夠按時支付的前提下仍要使養老保障儲備基金得到充分地運用（二）我國養老保障儲備基金的管理和使用具體到我國的實際情況，于現階段，我國養老保障儲備基金的投 資不應以銀行存款和國債為唯壹投資方式，而要拓寬養老保障儲 備基金的投資渠道。要實現基金保值增值，必須采取證券投資組 合方式，將養老保障儲備基金按不同比例投資于銀行存款、國庫 券、股票、企業債券、基金權證等，才能取得最佳投資收益率。 條件成熟時，能夠發展到直接投資的投資組合，這當然需要壹個 過程和必要的條件。養老保障儲備基金進行有效投資運營的可行性取決于三方面的 條件：壹是社會保險機構是否有投資決策和投資管

15、理能力；二是 宏觀的經濟形勢是否穩定和是否存于投資機會；三是經濟中是否 存于利率、期限、種類上相對應的金融市埸、金融工具。目前第 壹個條件已經具備，表當下從中央到地方普遍建立了基金管理機 構，形成了 4 萬多人的管理隊伍，壹些地區已開展了基金投資運 營的試驗，且取得了積極的效果。不足之處于于缺乏精算人才和 權威性的智囊團。第二個條件也已比較充分，尤其是國內經濟建 設中龐大的資金缺口為基金的投資運營于客觀上提供了有利的 條件。第三個條件仍于逐步具備，不斷發展，完善的國內金融市 場為基金投資運營提供了場所和條件。此外，從養老保障儲備基金的結構去分析，也初步具備組合投資 運營的條件。我國的養老保障儲

16、備基金是采用“以支定收、略有 結余，留有部分積累”的部分積累式，既有現收現付式的特點， 又有完全積累式的特點。因此，從結構上可將其分為三個層次： 即具有高度流動性的部分，用于支付三個月以內的養老保險金， 稱為第壹支付準備金；具有相當流動性的部分，用于支付三個月 之上，壹年以下的養老保險金，稱為第二支付準備金；具有中長 期可作儲備和投資的部分，用于應付即將到來的老齡化社會的支 付金，稱為第三支付準備金。這里能夠用于中長期儲備性投資的 只有第三支付準備金。這壹部分基金是養老保障儲備基金保值增 值的關鍵。這是因為，這部分投資的效益決定了養老保障儲備基 金投資的效益，而且期限較長，回報率高。因此，能夠

17、選擇向國 家重點工程、長期國債、金融長期債券、股票、投資基金、企業 長期債券 、房地產等領域中投放 。但必須遵循“高收益 、低風險、高流動性”的基本原則為了保證養老保障儲備基金的保值和增值，國家對養老保障儲備 的投資加強管理是十分重要的。主要是： （ 1）對養老保障儲備基 金的投資制訂相應的法規和政策加以指導，以保證國家的宏觀調 節和控制。其內容包括：規定養老保障儲備基金的投資方式；規 定各種投資對象于資金數量上的限制，即對各種投資渠道占總投 資的資金比例進行限制；協調養老保障儲備基金的運用和國家信 貸資金運用的關系等。 （2）通過政府有關職能部門進行管理和監 督。如經濟計劃部門能夠對養老保障

18、儲備基金的投資提出指導性 計劃和建議，以促使其發揮更大的社會經濟效益；審計、銀行部 門則可定期或不定期地檢查投資運營情況，以保障養老保障儲備 基金運用的安全性、盈利性、社會性和合法性等得到實現。 三、養老保險金的發放和分配對于壹個國家的養老保障支出總規模來說，其發放和分配水平的 高低是壹個極其重要的因素。壹般來說，決定養老保障支出總規 模的因素主要有三個：壹是項目構成；二是養老保障的受保人 數；三是發放和分配水平。養老保障項目構成確定以后，于較長的時期內壹般不會出現大的變化。于養老保障項目構成確定的條 件下，養老保障受保人數的多少主要取決于壹個國家的人口政策 和人均壽命。于養老保障項目構成和人

19、數為壹定的條件下，發放 和分配水平高，養老保障支出總規模就大，反之，總規模就小。 因此，如何合理地確定養老保險金的發放和分配水平，就成為控 制養老保障支出總規模的關鍵性問題。（壹）我國養老保險金發放和分配的基本原則。養老金的發放和分配會涉及到職工最敏感的切身利益，因此要嚴 格發放紀律，制定發放原則。借鑒國外經驗，結合我國國情，見 來至少要有以下幾項： （ 1）義務和權利相壹致的原則。職工于企 業辛勤工作壹輩子，為國家和社會創造了財富，當他們達到法定 退休年齡離開工作崗位后，按照國家有關規定享受養老金，這是 憲法賦予的基本權利，受到法律的保護。可是，享受權利應先盡 義務，權利和義務是相壹致的。于

20、市埸經濟條件下，這顯得更為 重要。因此，勞動者要想老有所養，其前提條件是履行養老保險 繳費義務，享受養老金待遇權利和其繳費義務相等同。 （ 2）公平和效益相結合的原則。養老金的發放和分配是壹項社會性的工 作，應體現養老保障社會性的特點，制定統壹的發放標準和比 例，社會性養老金不能因地區、單位的差異而有所不同，充分體 現社會保障公平的原則。另壹方面，養老金的發放和分配仍應和 本人繳費多少、繳費時間長短、工作貢獻以及所于單位的經濟效 益相結合。（3）改革和發展相結合的原則。隨著改革不斷向縱深 發展，迫切需要養老金的發放和分配工作相適應。養老金的發放 和分配應保證退休人員的養老金和社會工資的增長、物

21、價的上漲 相適應，保證退休人員分享社會發展成果、基本生活水平能逐步 提高，才能為養老保障制度改革的順利進行提供切實的保障。（二）我國養老保險發放和分配的設想養老保險金的發放和分配包括養老金本金的發放和養老金保值 金的分配。養老金本金，也稱基本養老金。它可由社會性養老金 和繳費性養老金倆部分組成。前者側重公平，后者側重貢獻。社 會性養老金以職工退休時本省、自治區、直轄市上壹年的職工平 均月工資為基數，按照職工本人的繳費情況分比例計算發放。繳 費性養老金以職工本人指數化月平均繳費工資為基數，按照職工 本人繳費年限的壹定比例計算發放。月職工平均工資計算公式如 下：月職工平均工資 = 某壹地區職工每年

22、工資總額 /（職工人數 12 ）。指數化月平均繳費工資計算公式如下：指數化月平均繳費 工資= 職工歷年繳費工資占當年社會平均工資比重的平均值上 年度月社會平均工資。社會性養老金的發放標準能夠設想，按上年度于職職工平均工資 的壹定比例計算發放。這種發放標準仍要考慮工齡的長短，即貢 獻多少劃分不同檔次，依不同比例計發，以提高養老金促進效率 的作用。繳費性養老金的發放標準能夠采用，按受保人繳費年 限，分檔次發給職工本人指數化月平均繳費工資壹定比例的養老 金和本人指數化月平均繳費工資若干個月的生活補助費。職工離 退后領取的基本養老金，根據經濟發展和養老保險基金的收繳情 況，從離退休的下壹年起，每年 7

23、 月 1 日按照本省、自治區、直 轄市或當地壹年職工平均工資增長的 50% 80% 調整壹次。 職工平均工資負增長時，不作調整。養老金保值金的分配分為倆個階段，壹是保值金形成的分配階 段。根據期末所形成的可供分配的投資收益，將其分成保值金、 運營管理機構發展基金和獎勵基金等三部分進行合理分配。其 中，保值金的分配比例不應低于 60% ，其他倆項基金的留成比例 可考慮分別為 24% 和 16% 較為合適。二是保值金實發額確定的 分配階段。勞動者享受養老金待遇的年限，壹般規定為 15 年左 右。15 年中領取的養老金只是和退休月職工平均工資、指數化月 平均繳費工資以及以后年度的工資增長率的 50%

24、 80% 掛 鉤，沒有考慮到物價上漲指數的影響。壹般情況下，物價上漲指 數和工資增長經常處于不協調狀態，當前者大于后者時，勞動者 所領到手的養老金且不能實現保值和增值；當前者小于或等工資 增長率的 50% 80%時，不需要考慮物價上漲指數的影響。 但現實生活中，物價上漲指數經常會超過工資增長率的。因此， 每年發放養老金本金時，仍應額外分配壹筆保值金。保值金實發 額，應以養老金本金實發額的基數，按壹定比例進行計算。這壹 比例，根據物價上漲指數和工資增長率的 50% 80% 的差額 確定。養老保值金實發額計算公式為：本年養老保值金實發額 = 本年養老金實發額 物價上漲綜合指數壹( 0.5 0.8

25、)工資增 長率。根據公式計算結果確定養老保值金實發額。倘若計算結果 為正數，表明應隨著養老金本金壹同發放養老保值金；如果計算 結果為負數，表明不需發放養老保值金。（三）養老保險金發放和分配的途徑。按照養老基金統壹籌集、統壹運營、統壹發放的原則，養老金和 保值金應由養老基金運營管理機構直接發放或委托銀行間接發 放或倆種方式共舉。養老金本金，指養老基金運營管理機構按規 定比例計算出的，應支付給養老保險者的那部分養老金。養老金 保值金，指養老基金運營管理機構于支付養老金本金以外額外支 付的那部分養老金。其目的是保證養老金的保值和增值，養老金 保值金來源于前述部分的投資收益。對于養老金領取對象較集中

26、的城鎮，養老基金運營管理機構可分區、鎮設立固定的養老金發 放窗口，按規定時間定點發放養老金；對于養老金領取對象較分 散的社區、農村，養老基金運營管理機構可委托銀行下屬的支 行、辦事處或信用社發放養老金；對于零星散戶，可采用郵寄、 信匯等方式進行養老金的發放工作。養老基金運營管理機構于發 放養老金之前，應先稽核養老金領取對象工資總額，離退休費 用、退休人員花名冊和分配應支付的養老金總額。四、多元化養老保障制度的總體構思 養老保障制度的改革是壹個較長的過程，從短期、中期的發展趨 勢來見，大致同時實行三種制度較為合適。第壹種，建立和實施城鎮職工養老保障制度。城鎮職工養老保障 制度改革的主要內容是建立

27、社會統籌和個人帳戶相結合的新體 制。所謂社會統籌和個人帳戶相結合，指建立國家基本養老保 險、企業補充養老保險和職工個人儲蓄性養老保險相結合的多層 次養老保險制度。這是養老保障制度改革的重點。國家基本養老 保險體現了職工平等的養老保險權利，采用以支定收、略有結 余、留有部分積累的辦法籌集基金。企業補充養老保險和職工個 人儲蓄性養老保險因企業經濟效益、個人收入不同而有所差別， 體現效率原則，采用完全積累辦法，設立個人帳戶，所有款項及 利息歸個人所有。我認為，我國當前的養老保障制度改革只能是建立低標準的基本 保障制度。所謂低標準，就是參照國際慣例，于職工退休后，只 發給相當于本人于職時工資總額 60

28、% 左右的基本養老金 （這里說 的工資總額是包括檔案工資及其以外的制度政策規定的工資性 收入），作為對其基本生活的保障。這個水平比較接近我國的實 際，于國際上也處于中等偏上的水平。據測算，當基本養老金替 代率（養老金占退休前工資總額的比例）超過 80% 時， 2011 年 我國養老保障基金就會出現赤字；當基本養老金替代離為 80% 時，2015 年以前，養老保障基金尚能自求平衡，但 2016 年后便 開始也現入不敷出，赤字逐年增大；當基本養老金替化率為 70% 時，雖然維持收支平衡的時間略長壹些，然而從 2022 年起又出 現收不抵支問題。當基本養老金替代率為 60% 時， 2036 年以前

29、基本上能夠維持基金的自求平衡，雖然以后仍呈現基金不足的趨 勢，但考慮到那時人口老齡化高峰已逐步下降，于經濟仍保持增 長的情況下，依靠基金的滾存結余彌補當年收支仍是可能的。因 此，從總體上見，只有將基本養老金替代率控制于 60% 左右時， 才有可能避免或緩解養老保障基金入不敷出的困難現象。當然，這其中有壹個現已退休或即將退休人員的養老基金來源問 題。如果這部分人養老金的發放不是完全依賴現有的于職人員的 積累，則即使替代率再高壹些，也不至于到 30 年后出現養老基 金收支不平衡問題。因此，我們于考慮保障水平時，絕不應單純 算替人率的帳，而應從保障老年人必要生活出發，多方面考慮籌 集養老基金辦法，否

30、則將陷入單純算帳越算越困難的境地。目前我們仍屬于低工資國家，壓低替代率雖然有利于養老基金收支平 衡，但壓得過低，不僅難以保障退休人員必要的生活水平，仍影 響其家庭生活水平。因為壓行過低，退休人員的生活水平下降甚 至難以維持，勢必增加家庭中于職人員的負擔，這將會被迫增加 于職人員工資，否則也會影響于職人員的勞動積極性。所有，替 代率過高不利于國民經濟的發展，同樣過低也會妨礙經濟社會的 發展。此外，保障老年人必要的生活水平，這是社會主義制度決 定的，養老問題決不僅僅是生活問題，它也是壹個政治問題。實行上述方案后，年輕壹代的養老保險由個人帳戶上積累的資金 來解決。對于已經退休或即將退休而個人帳戶上沒有積累的老年 人，由社會統籌來提供養老保障。將來隨著這部分人的自然消 亡，國家將逐步擺脫重擔。第二種，建立和完善行政機關公務員、事業單位和社會團體職員 的養老保障制度，實行以社會保險養老方式為主。思路是通過改 革，改變退休費用由國家、單位統包的情況，實現國家、單位、 個人共同負擔；把養老保險費用從行政、事業費中分離出來，形 成專項養老保障儲備基金；實行社會統籌和個人帳戶相結合，形 成既有統籌互濟功能，又有激勵競爭機制的社會養老保險制度。和此同時，相應改革養老金計發和調節辦法，于國家法定基本養 老保險金的基礎上，建立補充養老保險，且鼓勵各類人員進行個 人養老保險儲蓄。總之，改革的目標是