1、以學生成長為目標構建行業企業參與職業教育的長效機制以學生成長為目標構建行業企業參與職業教育的長效機制歐陽河 吳建新職業教育法自 1996 年頒布以來，對促進我國職業教育發展，規范職業教育管理，服務經濟社會發展發揮了積極作用。但是從職業教育法執行 18 年的實踐來看，特別是從發展社會主義市場經濟和實施依法治國方略的要求來看，現行職業教育法中有關行業組織、企業和事業組織參與職業教育的規定，已經不能適應深化改革開放和經濟社會科學發展的客觀需要，存在明顯的缺陷和不足。歸納起來主要有三個方面：一是賦權缺失、不足或空泛?，F有法律規定對行業企業參與職業教育的有關標準制定、人才需求預測、學生實習、教師實踐、課

2、程開發、教學評估等缺失、反映不夠或過于空泛。二是激勵不足。現行規定不足以調動行業、企業和事業單位參與職業教育的積極性，政府購買行業企業服務、實習成本分擔等方面的規定缺失，導致校企合作“院校熱，行企冷”，合作任務完成率很低。三是執法主體不明，行業企業參與的規范、標準與策略有待開發，執法檢查不到位，督導與問責不力，實際效果遠不如人意。早在 2008 年，十一屆全國人大常委會就將職業教育法修訂工作列入日程，教育部完成了 職業教育法修訂草案（送審稿），并于 2011 年報送國務院法制辦。目前， 職業教育法修訂工作列入了十二屆全國人大常委會立法規劃，國務院法制辦也將職業教育法修訂工作提上議事日程。教育部

3、決定在原有修訂成果的基礎上，抓緊推進職業教育法修訂工作。2014 年 9 月 12 日受教育部委托，教育部職業技術教育中心研究所就職業教育法修訂召開座談會，修法工作沉寂3 年后重新啟動。筆者之一受邀參加職業教育法文本修訂專家組，具體承擔行業、企業和事業組織參與職業教育部分的修訂任務。這既是一次難得機遇，又是一次重大挑戰。所謂機遇是破解行業企業參與職業教育難題進入決策的關鍵環節，修訂和完善頂層設計。所謂重大挑戰，是指需要我們對業界的呼聲做及時的反饋，對校企合作過程中的突出問題予以正視。為此，應認真探討行業組織、企業和事業組織參與職業教育的治理框架到底是什么？影響有效合作的關鍵因素是什么？什么是合

4、作的核心目標？為了將職業教育校企合作長效機制上升到法治的層次，筆者在文獻綜述的基礎上，經過對校企合作交易的特點分析，提出了一個基于職業教育法重新修訂的，以學生發展為目標的治理模型，作為修訂的總體指南，并試圖提出有效治理校企合作的關鍵因素和措施，探討政府有效介入的基本途徑，形成我國職業教育校企合作順利實施的長效機制。一、文獻綜述在提出修改建議之前，有必要回顧研究者對行業企業和事業組織參與職業教育的研究進展，綜述學者們對校企合作的本質、政策和技術層面研究的成果。1.本質層面的研究討論的是職業教育校企合作的本質屬性。研究表明，校企合作具有“雙異質性” 。一是學校和企業具有異質性。楊金土認為，學校和企

5、業是價值取向有很大區別的不同部門。 “學?！焙汀捌髽I”始終是兩個異質性概念。企業，一般是指以盈利為目的，運用各種生產要素，向市場提供商品或服務，實行自主經營、自負盈虧、獨立核算的法人或其他社會經濟組織。而職業院校，按照我國事業單位分類，屬于公益二類或準公益類，即承擔公益服務，允許其部分市場配置資源，但不允許進行以盈利為目的的生產經營活動。兩者在資產處置、財政政策、員工管理和待遇方面都迥然不同。校企合作廣義的企業方，還包括行業組織和事業單位（如教育類、醫衛類專業需要與學校、醫院等事業單位合作），情況更為復雜。二是合作內容具有異質性。校企合作內容涉及合作辦學、合作育人、合作就業、合作發展，以及合作

6、研發。校企合作的大頭和重點是學生實習，而學生實習是院校根據教學計劃，安排學生到企事業等單位進行的與專業相關實踐性教學活動，其社會功能屬于準公益事業，其他合作的社會功能基本屬于非公益事業。還有研究者認為，校企合作育人的本質是一種職業教育行為，是一項準公共事務，必須堅持實習的教育屬性 。如果合作育人缺乏政府的有效調控，市場往往在公益性產品合作面前失靈。胡海青等指出，企業參與動力不足的原因是產學合作培養人才中存在集體行動困境，是集體供給之困。王自勤認為，校企合作教育的實質是企業幫助學校培訓人才。2.政策層面的研究討論的是機制設計中如何平衡各種權利關系，以保障校企合作的順利實施。目前校企合作難，主要是

7、對行業企業激勵政策措施不足。職業教育法（修訂草案）更多的是對行業、企業責任和義務的要求，而對行業、企業的權益考慮不足。亞洲發展銀行政策報告也指出，實證研究發現，61%的企業認為接收職業院校學生實習在經濟上得不償失。在案例研究中也發現，企業以成本效益分析為基礎，認為接收學生實習不但不應該付報酬，而且需要收費。公共財政有必要對學生實習補貼。歐陽河認為，實習生畢業后只有少部分留在實習企業工作，大部分去了其他企業。也就是說，實習企業大約80%的培養效益外溢到了別的企業，由實習企業承擔全部實習成本是不合理的。補貼方式分為補貼學校、補貼學生、補貼企業和成立由行業協會托管的基金。吳建新等基于專家咨詢的結果，

8、從政策目標、政策內容和政策載體三個維度搭建了校企合作育人長效機制的基本框架。政策內容包括“投資建立相對穩定的企業實習基地，建立學生實習成本分擔與補償機制，購買行業企業服務，將合作育人納入企業社會責任評估，發展現代學徒制，鼓勵企業參與混合所有制辦學，保障校企合作中學生的權益” ?？锞S認為校企合作是在政府的介入下，學校與企業的一種非零和博弈。劉景忠認為，校企合作中職校生淪為廉價“學生工”亂象的背后，潛伏著用人單位的功利、職校的作假以及職校生的短視等因素。因此，校企合作制度設計，必須打破利益格局。利益部門的博弈，不僅減緩校企合作政策的流速，還有可能改變校企合作政策的流向。3.技術層面的研究主要解決的

9、是校企合作機制設計中遇到的技術問題。舒尚奇等 研究認為， 機制設計過程首先是社會目標的確定， 其次是機制的設計，第三步是對機制運行的分析。王卓甫等認為，從機制設計的目標來看，可分為兩類：一是最優機制設計，即機制設計目標最大化；二是效率機制設計，即設計的目標不是某方受益最大化，而是社會的整體效率最優。亞洲發展銀行項目（ ADB-TA7978 ）于 2012 年，從功能、活動和自主權三個維度評價了中國企業參與校企合作的程度。英國學習和技能委員會還制定了一個雇主參與的工具包。二、校企合作交易的特點分析從經濟學角度看，校企之間的合作也是一種交易。與一般的交易相比，校企合作交易具有自身的獨特性。1.合作

10、育人是國家規定要實施的任務前已述及，職業院校學生和教師到企業實習和實踐，制定國家資格框架、職業標準、專業標準、行業人才需求預測和發布等，都屬于國家中長期教育改革和發展規劃綱要和國務院關于大力發展職業教育的決定規定需要合作的內容。國際職業技術教育研討會最后報告建議，企業在職業技術教育中的作用、職能和參與是：預測生產和服務領域的需求和變化；協助和指導當前的課程設置以及如何修訂；為學生提供實習基地；開展教師培訓和教師進修，為教學提供專家；資金資助；對培訓工作、學生及畢業生進行評估。2.合作具有兩種根本不同的屬性如果合作育人屬于公共產品生產和服務，而研發、就業和合作發展則主要屬于非公共產品生產和服務。

11、區別兩種不同屬性合作的政策意義在于，育人合作應由政府提供或調節，其他合作可以由市場調節或提供。3.“先交易，后服務”一般的交易是“一手交錢，一手交貨”，而人才培養合作一般是“先交易，后服務” ，且周期較長。即院校先確定合作的實習企業，然后再組織實習生到企業實習。事實上，簽訂實習合同只是交易的開始，后面存在復雜的交易過程，如實習生工傷、技術泄密等，使得合作的難度和變數大大增加。4.院校對合作企業或事業組織能力要求的特殊性院校方有必要對合作企業方提供給實習生的工作和生活條件、指導師傅、培養與考核以及信用提出要求，以保證在規定的時間內能得到符合合同規定要求的育人服務，不是任何企業都具備育人的條件。在

12、德國，只有25% 的企業成為“雙元制”的實習企業。5.合作相關方都面臨較大的風險由于校企合作的規范和標準有待研發，如企業接收學生實習的條件、內容、安全、實習生權益保障，合同不完備，或根本就沒有簽，使得利益相關方面臨較大的風險。如學校面臨各項交易任務完不成的風險，企業面臨成本得不到補償的風險，處于合作弱勢方的實習生面臨“被實習” “廉價勞動力” “學生工”等權益得不到保障的風險，政府面臨職業教育體系造就不出世界一流勞動大軍的風險。三、以學生發展為目標的校企合作治理模型構建對職業教育法 的修改，實質上是修改職業教育頂層設計，不僅涉及政府及政府眾多部門、 行業組織、 企業、事業組織、院校和學生的利益

13、，而且涉及社會和經濟發展的多個方面，需要修改的范圍很廣、內容很多。由于目前一些事關全局、關系重大的體制機制改革尚未到位，政府、行業組織和企業事業組織、院校的關系尚未完成政校分開，管辦分離改革，因此，進行根本性大改的條件還不成熟。鑒于現狀和有關條件的制約，進行小改又無法為校企合作解困。因此，這次修改的主要設想，從范圍、程度和內容看，只能立足于中改或爭取中改， 對于一些爭議比較大、 修改條件不太成熟的問題，放到以后逐步解決。在修改的優先順序上，堅持問題導向，但不是從易到難解決問題，而是優先修改校企合作中必須解決的重大問題，哪怕是難度很大的問題?；谶@種總體設想，本次修改需要重點解決以下問題：構建校

14、企合作治理的新模型；建立職責分工明確、條件保障有力和監督執行有效的新機制；形成依法治理、政府購買服務和保障學生權益的新格局。（一）現行校企合作治理模型考察現行校企合作治理框架，太注重“政校行企”四方的具體行為，具有“任務驅動型行政”的治理特點。在宏觀層面上，關注特定的合作項目、具體措施、基金項目以及外部特征。在微觀層面上，關注合作的模式、方式和方法。圖1 顯示了現行的校企合作治理框架。然而，這種治理模型存在一個明顯的局限合作的有效性不足，即不能使學生有效獲得現場工作經驗。從新華社、光明日報、中國教育報等媒體的報道，如“ 800 萬職校學生變工人，誰之痛？“職校生何時結束放羊式實習 ?”，“包身

15、工式的實習污染職教聲譽，“第一追問：學生實習為何被當作廉價勞動力” “誰為職校生實習撐起安全保護傘” ，“職業院校實習事故死亡率高于煤礦事故” ，等等，就可以看出，現在的治理模型還沒有很好地解決校企有效地合作的問題。為此，本文提出了一個修訂的校企合作治理模型（圖2），以回應校企合作中迫切需要解決的現實問題。一個關鍵的前提是校企合作治理模型由“行政任務驅動型”治理轉變為“依法行政型”治理。（二）修訂的校企合作治理模型通過分析過去近 20 年來不同國家的經驗與教訓，以及我國探索的成功經驗，本文致力于改進校企合作的現有模型，構建新的校企合作治理模型。與現行的治理模型相比，修訂的模型提供了一個更加有針

16、對性、長效性和規范性的解決方案。這一治理模型發展了與職業教育校企合作相關研究的理論與發現。根據我們向44 名專家的咨詢，他們認為，校企合作的重點應該放在合作育人領域，其他合作項目，暫時不作為這次修改的政策目標。那么，實現這一政策目標的主要機制性因素是什么呢？研究表明，各國實現校企合作育人目標有三個機制性因素，即職責分擔、條件保障、監督執行。除了上述三個機制性因素外，另外三個經常被忽略的結構性合作因素也是實現合作目標的核心， 即依法治理、 政府投入和關注學生。以上六個因素都反映了與校企有效合作相關的維度。這六個要素加在一起，代表了解決校企合作問題的交易一產出一成效的方法。在這一框架內，合作育人不

17、僅被視為目標，還意味著目的、措施與最終結果。此外，它包含了機制的、要素的以及背景方面的考慮。法律法規修改者可以使用這些合作因素來指導校企合作育人的改革。與此相似，教育行政管理部門也可以參考這六個要素設計合作育人的其他政策措施。（三）政府有效介入的路徑最近關于校企合作長效機制討論中，越來越多研究者把注意力從廣度、深度轉向校企合作的產出和績效，更加關注通過校企合作提高人才培養質量。在政府有效介入的重點維度調查中，有效度排在第一位，贊成者占 79.41%（表 1）。越來越多有關職責分擔、條件保障以及監督執行的政策措施出現在各國校企合作體制機制改革中。政府在校企合作中的作用見表 2。政府有效介入的典型

18、路徑，我們建議以合作育人為綱，以職責分擔、條件保障、監督執行、依法治理、政府投入為目。校企合作的首要任務是培養學生，合作中的學校和企業心里裝著學生成長與發展，才能綱舉目張。職責分擔、條件保障或監督執行的實施，最終要看能否使職業院校辦學更加適應產業發展和企業的需要，課程和教學內容體系更加適應工作崗位的需求，學生獲得更多現場工作經驗并具有工作勝任力 ? 如果是，政府的介入就更接近有效合作的目標了。但即便答案是，也還有另外一個問題，行業企業參與或校企合作是否提高了學生的現場工作能力 ? 如果是，學生到企業或事業組織對口實習就會得到落實，學生的現場工作能力會得到提高，職業院校和學生可能會更加適應經濟和

19、社會發展需要。同理，依法法治、政府投入等方面對于校企有效合作也很重要。如果校企合作不緊緊圍繞提高學生的培養質量來展開，就像山西著名的鼓樂“滾核桃”：樂手們把鼓槌高高揚起，擊打得有聲有色，但卻始終在鼓的邊緣流動，并不觸及核心?？梢?，政府有效介入路徑不當，或六個要素缺失，或這些要素沒有形成育人的合力，校企合作就有可能誤入歧途。除了綱舉目張之外，六個要素之間的互動和協調也十分重要，他們之間的關系不是疊加的，也不是線性的，而應該是互動的、協調的。比如，職責分工明確，但是條件保障不力，校企合作仍然難以實施；條件保障有力，職責分工不明，校企合作就可能無序。下面，本文將描述不同的合作要素的重要性及彼此之間的

20、關系。四、針對六個要素的修改建議（一）著力建構3 個機制1.職責分擔機制職業教育人才培養到底有哪些方面需要行業企業及事業組織參與？聯合國教科文組織大會第三十一屆會議通過的“修訂的關于技術和職業教育的建議書（2001 年）”指出：“應當鼓勵企業為學生的實習開放自己的設備和設施”。據我們調查，需要參與的事項主要有10 項，見表 3。從表 4 可以看出，行業企業目前參與這十個方面合作的情況很不令人滿意，產生這種結果的一個重要原因，是眾多機構參與的職責分工不明。為此，在修訂職業教育法時，應當對行業組織、企業和事業組織參與職業教育的各自職責，做如下規定：（ 1）行業組織負責本行業人才需求預測，制定本行業

21、人才規劃、職業標準，參與和指導專業教學標準制定、教育教學評價；（ 2）企業可舉辦或參與舉辦職業學校，接收相關專業的學生實習和教師實踐，參與相關專業目錄、職業標準、專業標準開發活動，組織實施職工培訓；（ 3）有關事業組織負責接收學生實習和教師實踐，參與相關專業目錄、職業標準、專業標準開發活動；（ 4）國家職業教育研究組織負責研究制定國家資格框架和專業標準。2.條件保障機制從表 5 可以看出，校企合作交易的完成率很低。為了促進校企合作，建議對職業教育法做重大修改，采取以下保障措施：（ 1）政府購買行業組織、企業和事業組織的服務。包括：制定國家資格框架、職業標準、專業標準，人才需求預測和定期發布，經

22、費從中央財政教育事業經費中列支；（ 2）企業舉辦職業學校，在生均經費撥款、專任教師待遇方面，享受事業單位同等待遇；（ 3）企業支付給學生實習期間的報酬，準予在計算繳納企業所得稅稅前扣除；（ 4）職業學校自辦的、以服務學生實習實訓為主要目的的企業，享受稅收優惠；（ 5）企業舉辦職業教育機構或者建立實習實訓基地，執行公益事業用地的有關政策。企業建立穩定的學生實習基地，政府給予經費補助，標準由地方政府制定；（ 6）企業或事業組織接收學生實習，政府按生均和實習期限給予經費補助 ，并減免教育附加稅，補助和減免標準由省級政府制定，補助經費由主管地方政府負擔；（ 7）企業應當按照職工工資總額的 1.52.5

23、%提取職工教育培訓經費，用于職工教育和培訓；（ 8）企業提供現代學徒制培訓崗位，政府按接受學徒的數量給予經費補助，其標準由主管地方政府制定；（ 9）長期提供實習名額，且實習生畢業后聘為正式員工達到一定比例的企業，省級教育行政部門予以獎勵；（ 10）行業組織、企業和事業組織合作舉辦職業學校，根據出資的比例或協議條款，享受相應的待遇。3.監督執行機制在職責分工明確，并給予相應的支持條件之后，就要建立監督執行機制，讓參與者各司其職，完成合作任務。建議對職業教育法有關行業組織、企業和事業組織參與的資質、合作規范和監督措施做如下修改：（ 1）政府購買行業組織、企業和事業組織的服務應簽訂合同；（ 2）國家

24、教育行政部門會同工業和信息化部門制定接收實習生的企業（簡稱實習企業）資質標準，建立實習企業的準入、年檢、問責和退出制度；（3）國家資格框架、職業標準、專業標準須經國家主管部門核準后發布；（ 4）企業、事業組織接受學生實習，應當與實習生簽訂合同，保障實習生的權益；（ 5）行業組織、企業和事業組織履行參與職業教育職責的情況，由政府各級教育督導部門負責督導；（ 6）企業開展職業教育的情況納入企業社會責任報告。（二）重點解決好三個結構性要素1.依法治理校企合作在實現人才培養目標中的低效，既可以部分地歸因于法律的缺失，也可以部分地歸因于法規的缺失。楊金土認為，要建立這種互惠互利的合作關系，離開法律和政策

25、的保障是無法全面實現的。中國這么大，這種涉及跨部門、跨行業、跨利益主體的合作，必須有國家的統一意志，樹立法的權威與信仰。我國當前職業教育校企合作治理水平和層次還很低。教育基本法中沒有涉及，教育單行法中的職業教育法18 年沒有修訂。因此，必須按照國家中長期教育改革和發展規劃綱要的要求，“制定促進校企合作辦學法規， 推進校企合作制度化” ，完善和建立我國職業教育校企合作相對完整的法律法規體系。這個體系由 4 個部分組成：（1）修訂教育單行法職業教育法，規定行業組織、企業和事業組織參與職業教育的職責、權利和義務。（ 2）制定教育行政法規國務院根據修訂的職業教育法和其他相關法律，制定職業教育校企合作促

26、進條例 ，并修訂工傷保險條例 。促進和保障職業教育校企合作的有效實施。（ 3）完善教育行政規章教育部、人力資源和社會保障部依據國務院職業教育校企合作促進條例制定具體的規章。（ 4）制定地方性職業教育校企合作法規。省、市、自治區人大及人大常委會根據地方需要制定或批準職業教育校企合作促進條例。2.政府投入校企之間這種公共產品生產或服務的合作，競爭性市場無法形成有效供給，企業不可能成為公共物品的主體，而應該由公共利益的代言人和促進者即政府提供。政府如果賦予行業組織、企業和事業組織提供的職責，就應該購買服務或給予提供服務的企業以財政稅收方面的優惠。當前，校企合作育人交易完成率低，數百萬學生實習難和“學

27、生工”亂象是一種徹底的市場失敗，是政府投入嚴重不足的結果。匡維提出政府在校企合作中的缺位，是導致校企合作呈現出表面化、功利化、短期化的重要原因14 。校企合作育人政府投入嚴重不足的后果是：（1）合作交易擱置，如職業教育急需的國家資格框架、職業標準無結構愿意開發，近千萬學生實習難，承擔行業技能人才需求預測的行業寥寥無幾，行業無力承擔教育教學評估和指導，使政府培養高素質技術技能人才的承諾大打折扣。（ 2）滋生損害學生權益的不正常合作交易，或者說是在用“實習工”換“合作” 。學校為了完成實習教學任務，把學生推向企業，企業在政府沒有補償的情況下，就將實習生當作廉價勞動力使用，甚至向實習生收取高額實習費

28、。因此，校企合作育人作為準公共事務的集體行動困境，需要運用公共事務治理的方法進行解決。第三屆國際職業技術教育大會建議書指出： “建立政策框架和激勵機制，促進雇主積極參與計劃、管理、課程、資歷的發展和評估，推進校企合作和在工作場所的學習” 。在修改職業教育法時，應規定政府提出的合作任務與投入的資金大體相當。對此，發達國家和我國許多地方政府提供了有價值的案例，見表6。按照表 2 列出的任務進行測算，政府需要投入多少資金，才能全部完成合作交易呢？我們采用學校教學時間投入和企業實踐時間投入的比例來進行計算，見表 7。據此測算， 2011 年，中等職業學校承擔 4 個學期的教學任務，國家財政預算內教育經費投入了 1 037 億元，那么，企業承擔 2 個學期的實習教學任務，國家財政預算內教育經費應該投入大約500億元，才能確保合作育人交易項目的全部完成。換位思考一下，假如政府不投入1 037 億元，職業院校能承擔這4 個學期的教學任務嗎？課題組對2014 屆畢業生的頂崗實習成本進行在線調查， 調查職業院校32 所，企業 136 個，學生 1 802人，涉及 20 多個省市自治區。因此，政府應該將校企合作育人納入公共財政政策體系，建立實習成本分擔機制，像重視學校教學一樣重視學生的企業實習，像投入學校教學一樣，投入企業實習，兩手