1、第十章 文化遺產管理體制 改革的經驗和方法 第一節 國際借鑒經驗 一、垂直管理模式美國 美國黃石國家公園（yellowstone national park） （一）美國國家公園模式 美國國家公園模式主要體現為垂直管理垂直管理的特征，即 以中央集權為主，自上而下實行垂直領導并輔以其以中央集權為主，自上而下實行垂直領導并輔以其 他部門合作和民間機構協助的管理模式他部門合作和民間機構協助的管理模式。 從資金機制資金機制上看，目前，美國國家公園的資金來源 渠道有：基本資金（國家財政經常性支出）、特殊 項目酬金、項目撥款、展示項目酬金、建設項目和 私人捐贈等。在經營機制經營機制上，則是首先明確了遺產

2、資源經營權的界限，在此基礎上做到了依法行事。 （二）美國國家公園垂直管理體系 發展歷程 1.先進公民覺醒階段 2.政府簡單作為階段 3.政府全面作為、社會全面參與階段 （三）美國國家公園體系管理經驗 1.理念優先 2.財政有效支持 3.社會力量全面介入 （四）美國國家公園管理體系的利弊 從文化遺產功能的有效性來看，垂直管理模 式存在著管理上的優勢。這種管理體系通過 統一的管理，規范的標準，可以有效地保護 文化遺產資源的完整性。 國家公園的體制決定了遺產資源的國有屬性， 也就注定了國家公園的公益性的經營性質， 很好地保護了當地居民和游客對于遺產資源 的游覽權，對于實現文化遺產的傳播和教育 功能具

3、有十分重要的作用。 （五）適用條件 1.明確的使命、完備的法規和足夠的財政 資金保障 2.明確的土地權屬 3.良好的公眾參與和公眾決策機制 二、綜合管理模式日本、法國 （一）綜合管理模式 綜合管理模式是 。 日本的國家公園由環境廳與都道府縣政府、市政府 以及國家公園內各類土地所有者密切合作進行管理。 國家公園的管理就是與公園的其他用途使用者達成 某種程度的合作，通過合作管理體系來對自然環境 進行保護。 法國文化部下設文化遺產局，地方上也有相應機構， 負責調查和監督文物古跡的現狀和維護情況。 （二）綜合管理模式發展歷程 綜合管理模式的發展歷程根據各國情況各有不同， 大體上可以分為兩種模式：和。

4、日本日本上統式上統式：由于歷史原因，文化遺產資源流 落民間甚至是無人管理的現象普遍存在，在經濟基 礎得到顯著改善之后，隨著全社會對文化資源的重 視，政府才開始了文化遺產的重新整理工作，也就 直接導致了目前的由各級政府甚至是私人共同參與 的文化遺產綜合管理模式。 法國法國下放式下放式：將文化遺產的經營權下放到下一 級政府，甚至是私人手中，通過對這種“下放”模 式的宏觀控制，實現對文化遺產資源的間接管理。 （三）綜合管理模式形成原因 1.財政支出的壓力使政府控制力有限。 2.原有模式的影響日本和法國的現有體 制都有對過去體制的應用：日本的文化遺產 私有化現象較為普遍，法國的文化遺產管理 權曾被普遍

5、下放。 （四）綜合管理模式的利弊 1.在這種模式的管理中，遺產單位的保護資金既包括來自財 政的資金，也包括營利和非營利社會力量的資金。 2.對文化遺產管理適度放權，把一些低級別遺產，通過售讓、 契約租讓等方式，將所有權或經營權轉移到非政府組織手中， 使有限的公共資金集中于更重要的遺產事務中。 3.可以調動民間的和私人的積極性參與管理，將公眾利益、 公眾服務置于遺產管理工作的關鍵地位，使得自下而上的保 護要求和自上而下的保護約束能在一個較為開放的空間中相 互接觸和交流，使民間自發的保護意識能夠通過一定的途徑 轉化為具體的保護行動。 一方面，由于遺產具有獨特性和唯一性，當它由私人部門 經營時，壟斷

6、性可能會使公眾的消費成本上升，產生公益 性和公平性受損問題。而且人們還擔心，私營化可能會改 變文化遺產管理機構的非營利性質，從而出現賄賂等腐敗 問題。 另一方面，缺少較細的專業分工，管理者負擔較重，且一 旦決策失誤就會造成較大損失。 （五）適用條件 客觀地講，綜合管理體制實行起來難度較大。 首先，綜合管理體制對國家政策和立法有嚴格的 要求。 其次，綜合管理體制的采用對取得“經營權”的 個人或團體具有較高要求。 三、屬地化管理模式瑞士 瑞士伯爾尼老城的街頭噴泉 （一）屬地化管理模式 屬地化管理模式就是指 。 屬地化管理的主要特點是： 中央政府保留立法和監管的權力； 管理目標地域劃分明顯； 地方政

7、府和社會力量是文化遺產管理資金的主要來源。 （二）瑞士文化遺產管理模式 瑞士的遺產管理采用的是屬地化的管理模式屬地化的管理模式。 在管理層級上，瑞士聯邦政府沒有全國統一的文化事業 管理制度，各州在文化事業管理方面擁有完全自治權。 在資金機制上，籌資體系體現了“自下而上”的特點。 在機構設置上，各州設立文化事業部，負責管理本州內 的文化事業。 從管理部門的不同分工來看，聯邦環境署負責自然與風 景保護，聯邦文化署負責歷史遺跡和考古發掘保護，聯 邦道路署負責歷史道路保護，各州設立相應管理部門。 （三）瑞士文化遺產管理模式形成原因 由于歷史和語言的原因，瑞士形成 了多元文化的特點。尊重和保護多種語言和

8、文化、 促進各語區文化的發展和交流，成為瑞士文化政 策的重要內容。在文化遺產的管理和保護方面， 文化遺產的完整性和真實性是文化遺產保護的主 要內容，也是文化遺產管理的重要方面。 在財政壓力過重的 背景下，適當地將文化遺產管理權下放至地方政 府，減輕中央財政的壓力，提高文化遺產管理資 金利用效率。 （四）瑞士文化遺產管理模式利弊 屬地化管理模式存在著制度上的優勢，主要表 現在：屬地管理能有效地依靠地方政府以及地 方各種社會力量，并充分調動利益相關者的積 極性。此外，由于管理主體管理范圍的縮小， 使得管理更加趨向專業化，對于保護文化遺產 的完整性和原真性具有理論上的天然優勢。 有利必有弊，如果監管

9、機制不健全，在經濟利 益的驅使下，文化遺產資源有可能被地方作為 “生錢的機器”，忽視保護，忽視遺產公益性 功能的發揮。 （五）適用條件 1.1.中央政府的有效監管。中央政府的有效監管。為解決屬地化管理模式 造成的管理權和所有權分離、所有權主體缺位的 問題，就需要強化中央政府的法制建設和政策監 管，以此來約束、規范地方政府在管理文化遺產 資源時應將文化遺產管理的全局利益、將文化遺 產的公益性功能放在應有的位置； 2.2.社會具有較強的保護文化遺產的意識。社會具有較強的保護文化遺產的意識。權力下 放后，單憑中央政府的監管是不夠的，還需要良 好的社會監管氛圍。 發達國家各種管理模式的特定適用條件 較

10、高的財政實力依賴； 公眾保護意識依賴； 國家法律法規環境要 求較高； 社會捐助意識成熟的 依賴 較高的地方政府管 理能力依賴； 對民營資本參與遺 產管理素質的甄選 能力依賴； 國家法律法規環境 依賴 地方政府能力依賴； 公眾遺產保護意識 的依賴； 國家法律法規環境 依賴 發達國家各種管理模式對我國的借鑒意義 良好的公眾參與和 公眾決策機制，健 全的法律法規環境 選擇素質高的民營資 本參與遺產經營； 加快立法工作，建立 良好的法律環境； 適度分權、提高地方 政府參與管理的積極 性和管理水平 地方政府承擔遺產 管理和保護工作應 該權責對等； 對公眾進行遺產保 護教育，健全法律 監督機制 第二節 管

11、理體制改革方案說明 根據我國的實際情況，同時借鑒西方國家在遺 產管理方面的成功經驗，我們分別從三方面提 出如下的改革建議： 一、文化遺產管理體制改革建議： 與三大問題和三方面制度成因相適應，并考慮 到客觀約束（政治經濟體制和財力）和主觀認 識（管理目標）在近些年的變化，文化遺產管 理體制改革思路可概括為分級管理、主體公益 原則。 所謂分級管理，即同級委托代理，國家級集權 化，省縣級屬地化。 （一）目標管理模式 1.中央集權管理國家級以上文化遺產 2.屬地分權管理省縣（市）級文化遺產 文化遺產分級管理體系 國家（遺產所有權人）國家（遺產所有權人） 國務院（法定代表）國務院（法定代表） 國家遺產管

12、理委員會國家遺產管理委員會 世界級世界級/國家級遺產國家級遺產 省級遺產省級遺產 縣（市）級以下遺產縣（市）級以下遺產 公益事業：國家統一管理公益事業：國家統一管理 非公益事業：特許經營方式非公益事業：特許經營方式 公益事業：省級屬地事業管理公益事業：省級屬地事業管理 非公益事業：特許經營方式非公益事業：特許經營方式 縣（市）級屬地化管理縣（市）級屬地化管理 非公益業務：特許經營方式非公益業務：特許經營方式 （二）分類管理：公益業務事業化 管理，營利業務市場化經營 1.公益業務事業化管理 2.營利性業務市場化經營 二、體制改革實施路徑 包含兩方面內容： （一）存量的分級管理 在國家行政資源狀況

13、日趨改善的情況下，應逐 步回收國家級以上遺產的管理權，把現在的屬 地化管理逐步轉變為統一的國家集中管理。 而對省（區、市）級遺產由省（區、市）級政 府屬地管理，縣（市）級遺產由縣（市）級政 府屬地管理。 其中難度最大的是國家級文化遺產的管理。 （二）增量的起點控制 對于新的世界遺產的申請應該嚴格在國家控 制下進行，由國家組織，國家申報，最后由 國家統一管理。 全面治理申報世界文化遺產的無序現狀。 （三）法律保障機制保障遺產 資源管理的主體公益 1.加快出臺“遺產保護法” 2.制定相關法律條文明確私人在文化遺產保 護與利用中的權利與義務 3.加速出臺“非物質文化遺產管理條例” （四）資金機制改革

14、財權事權 對稱、非營利性、收支兩條線 為了更好地發揮遺產的公益性功能，防止出現經 濟上的無序開發，我們提出我國文化遺產財務制 度改革的方向是： 文化遺產單位屬于非營利單位，主要資金來源于 主管部門的政府撥款，它可以經營與遺產相關的 營利性業務，獲得一定的經濟收益，它的收益不 用于分紅，而是用于對遺產事業的再投入，它有 權獲得政府補貼與社會贊助，有權享受免稅或部 分免稅。 三、文化遺產過程管理機制 為了有效地保護與利用文化遺產，需要建立 完善的文化遺產過程管理機制，從預警預警、過過 程控制程控制到回顧協調回顧協調全過程管理文化遺產。 （一）文化遺產預警管理建立 公眾參與的影響評價機制 建立合作關

15、系，盡量滿足相關社區群體的要求 共同確定社區管理的目標及解決問題的方法； 在研究設計、項目監控、數據收集及結果的公眾可 及性方面實現社區參與； 制定解決沖突的程序； 對社區參與及其滿意度進行監控。 建立公眾參與的影響評估機制，內容包括：建立公眾參與的影響評估機制，內容包括： 公眾參與項目方案。 公眾參與工作步驟。 調查對象。 調查內容。 有關工程方案應重點調查當地政府部門的意見。 調查結果的統計整理。 調查結果分析。 全面、客觀、簡要的評述。 公眾意見反饋。 （二）推廣數字化文化遺產管理 文化遺產過程監控機制 數字化技術的出現，為文化遺產保護提供了新的契 機。務必借助先進的多媒體和虛擬現實技術來對中 國豐富、燦爛的古代文化遺產進行數字化展示和有 效保護。 在全國范圍開展“數字文化遺產工程數字文化遺產工程”，強調采用 現代高新技術，用圖、文、聲、像相結合的立體方 式記錄，采用數字化方式對文化遺產進行整理分析。 建立文化遺產資料數據庫，通過互聯網實現全國與 全球的資源共享。 （三）實行管理績效評估與獎懲 文化遺產回顧協調機制 主要從五個方