分類號密級UDC編號河北工業大學工商管理碩士（MBA）學位論文TS世園會項目財政可承受能力評估研究論文作者李苗苗學生類別全日制專業學位類別工商管理碩士領域名稱MBA指導教師吳曉丹職稱教授DISSERTATIONSUBMITTEDTOHEBEIUNIVERSITYOFTECHNOLOGYFORTHEMASTERDEGREEOFBUSINESSADMINISTRATIONSTUDYONBEARINGCAPACITYEVALUATIONOFFINANCIALTSPRLJECTINWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONBYLIMIAOMIAOSUPERVISORPROFWUXIAODANJUNE2017原創性聲明本人鄭重聲明所呈交的學位論文，是本人在導師指導下，進行研究工作所取得的成果。除文中已經注明引用的內容外，本學位論文不包含任何他人或集體已經發表的作品內容，也不包含本人為獲得其他學位而使用過的材料。對本論文所涉及的研究工作做出貢獻的其他個人或集體，均已在文中以明確方式標明。本學位論文原創性聲明的法律責任由本人承擔。學位論文作者簽名日期關于學位論文版權使用授權的說明本人完全了解河北工業大學關于收集、保存、使用學位論文的以下規定學校有權采用影印、縮印、掃描、數字化或其它手段保存論文；學校有權提供本學位論文全文或者部分內容的閱覽服務；學校有權將學位論文的全部或部分內容編入有關數據庫進行檢索、交流；學校有權向國家有關部門或者機構送交論文的復印件和電子版。（保密的學位論文在解密后適用本授權說明）學位論文作者簽名日期導師簽名日期摘要目前，在中國經濟新常態下，政府希望通過PPP模式解決經濟運行中出現的各類現實問題。但并非所有社會投資都能夠采取公私合作方式，要先經過財政承受能力論證完成篩選。財政部在2015年發布的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引明確提出，對部分政府付費或政府補貼的項目，只有通過了責任識別、支出預期、能力評估等環節的財政承受能力論證，才能采用PPP模式實施，沒有通過論證的，不宜采用PPP模式實施。我國對財政可承受力論證研究剛剛起步，沒有形成一套完備實用的理論體系。TS世園會是國內采用政府和社會資本合作模式建設和舉辦的最高級別的專業性國際博覽會。同時，作為國內第一批按PPP標準模式建設和運營的項目之一，項目前期財政可承受力論證是按照國家最新政策要求操作，包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等在內的PPP項目全生命周期過程的財政支出責任識別，并進行定性和定量測算，科學評估該項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。通過對TS世園會項目的具體分析，明確了財政承受力論證有利于規范PPP項目財政支出管理，有效防范和控制財政風險，為今后PPP項目前期評估工作提供參考。本文首先簡要介紹PPP模式財政可承受力論證研究背景及理論基礎；其次對財政承受力定義及內容進行詳細論述；再次重點結合TS世園會項目，主要通過基礎評估和項目評估兩方面內容及定量分析與定性分析相結合的方法，來考量項目是否通過財政承受力評估。最后總結了TS世園會項目財政可承受力論證的借鑒意義。關鍵詞PPP，財政可承受力，論證評估ABSTRACTATPRESENT,THECHINESEECONOMYINTHENEWNORMAL,THEGOVERNMENTHOPESTOSOLVETHEVARIOUSPROBLEMSENCOUNTEREDINTHEECONOMICOPERATIONOFTHEPPPMODELBUTNOTALLSOCIALINVESTMENTCANTAKEPUBLICANDPRIVATECOOPERATION,TOBECOMPLETEDBYTHEFINANCIALVIABILITYOFTHEARGUMENTSCREENINGTHEMINISTRYOFFINANCERELEASEDIN2015,“THEGOVERNMENTANDSOCIALCAPITALCOOPERATIONPROJECTFINANCIALCAPACITYPROOFGUIDELINES“CLEARLYPUTFORWARD,ONTHEPARTOFGOVERNMENTPAYORGOVERNMENTSUBSIDIES,ONLYTHROUGHTHEFINANCIALCAPACITYOFRESPONSIBILITYIDENTIFICATION,EXPECTEDEXPENDITURE,ABILITYASSESSMENTANDOTHERASPECTSOFARGUMENTATION,TOADOPTPPPMODEOFIMPLEMENTATION,NOTBYARGUMENT,NOTBYTHEIMPLEMENTATIONOFPPPMODELTHERESEARCHONTHEFINANCIALAFFORDABILITYOFOURCOUNTRYHASJUSTSTARTED,ANDHASNOTFORMEDACOMPLETEANDPRACTICALTHEORETICALSYSTEMTSWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONISTHEHIGHESTLEVELOFDOMESTICCONSTRUCTIONCOOPERATIONMODEOFGOVERNMENTANDSOCIALCAPITALANDHELDTHEPROFESSIONALINTERNATIONALEXPOATTHESAMETIME,ASONEOFTHEFIRSTBATCHOFCONSTRUCTIONACCORDINGTOPPPSTANDARDMODELANDDOMESTICPROJECTOPERATIONS,FINANCIALPROJECTAFFORDABILITYISOPERATINGINACCORDANCEWITHNATIONALREQUIREMENTSTHATTHENEWPOLICY,IDENTIFICATIONOFFISCALEXPENDITURERESPONSIBILITYOFTHEWHOLELIFECYCLEPROCESSINCLUDESEQUITYINVESTMENT,OPERATINGSUBSIDIES,RISKTAKING,MATCHINGINVESTMENT,PPPPROJECT,ANDQUALITATIVEQUANTITATIVECALCULATION,SCIENTIFICASSESSMENTOFTHEIMPLEMENTATIONOFTHEPROJECTFORTHECURRENTANDFUTUREFISCALEXPENDITUREEFFECTTHROUGHTHESPECIFICANALYSISOFTHETSPROJECTINWORLDHORTICULTURALEXPOSITION,THEFINANCIALAFFORDABILITYARGUMENTISCONDUCIVETOSTANDARDIZINGTHEPPPPROJECTEXPENDITUREMANAGEMENT,EFFECTIVEPREVENTIONANDCONTROLOFFINANCIALRISKS,ANDPROVIDEAREFERENCEFORFUTUREPPPPROJECTEVALUATIONWORKTHISPAPERBRIEFLYINTRODUCESTHEMODELOFPPPCANWITHSTANDFINANCIALBACKGROUNDANDTHEORETICALBASISOFFORCEDEMONSTRATIONSECONDLYTHEDEFINITIONANDCONTENTOFFINANCIALCAPACITYINDETAILONCEAGAINFOCUSONTHECOMBINATIONOFTHEWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONTSPROJECT,TWOEVALUATIONMETHODSOFANALYSISANDQUANTITATIVEANALYSISANDQUALITATIVEANALYSISMAINLYTHROUGHBASICEVALUATIONANDPROJECT,TOCONSIDERWHETHERTHEPROJECTTHROUGHFINANCEBEARCAPACITYEVALUATIONFINALLYSUMMEDUPTHEWORLDHORTICULTURALEXPOSITIONTSPROJECTFINANCIALAFFORDABILITYDEMONSTRATIONSIGNIFICANCEKEYWORDSPPP,FINANCIALAFFORDABILITY,DEMONSTRATIONEVALUATION目錄第一章緒論111研究背景及意義112研究方法及技術路線1121研究方法1122技術路線213理論概述3第二章財政可承受力評估基本框架521財政可承受力概念及流程5211財政可承受力概念5212財政可承受力認證流程522財政可承受力重點內容8221項目評估8222基礎評估923PPP項目風險10231項目風險定義10232項目風險特點10233項目風險分類1124地方政府財政可承受能力影響因素14241國內外經濟金融環境14242財政內部因素14第三章世園會項目財政可承受力論證評估研究1631世園會項目簡要介紹16311項目選址16312項目建設規模17313項目投資規模17314項目還款計劃1732項目支出識別18321股權投資支出識別18322運營補貼支出識別18323風險承擔支出識別19324配套投入支出1933項目支出測算20331股權投資支出測算20332運營補貼支出測算21333風險承擔支出測算26334配套投入支出測算2834基本評估29341TS市財政支出概況29342TS市本級公共財政收支狀況30343地方政府財力評估30344項目支出承載力3235世園會PPP項目財政可承受力評估35351正常運營情況下財政可承受力測算35352非正常運營情況下財政可承受力測算3536行業和領域均衡性評估3737評估結論38第四章PPP項目財政可承受力評估建議4041提前做好財政可承受力評估前期工作4042財政可承受力評估增加項目融資前分析4043保證定性分析與定量分析的均衡化4044組建專業PPP管理機構4145財政可承受力天花板不可逾越4146健全信息公開制度41參考文獻42致謝44第一章緒論11研究背景及意義TS世界園藝博覽會主題為“都市與自然鳳凰涅槃”，參展國家和地區達到數十個，參觀觀眾達到500萬人次。展覽會結束后，各類展館、公園設施會成為每年接待游客的旅游區、展示中心和會議中心，世園會不僅會帶來即期的經濟效益，而且還會產生深遠的社會影響。TS世界園藝博覽會基礎設施及配套項目建設是一項投資巨大、運行復雜的系統工程，對專業技術、資金保障等方面要求很高。引入有實力的社會力量負責項目的融資、設計、建設和運營管理，讓“專業的人做專業的事”，是解決政府資金短缺和專業技術力量不足問題的關鍵1。目前，在中國經濟新常態下，各級政府希望通過PPP模式解決經濟運行中出現的各類現實問題。但并非所有社會投資都能夠采取公私合作方式，要先經過財政承受能力論證完成篩選2。財政部在2015年發布的政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引明確提出，對部分政府付費或政府補貼的項目，只有通過了責任識別、支出預期、能力評估等環節的財政承受能力論證，才能采用PPP模式實施，沒有通過論證的，不宜采用PPP模式實施。TS世園會是國內采用政府和社會資本合作模式建設和舉辦的最高級別的專業性國際博覽會。同時，作為國內第一批按PPP標準模式建設和運營的項目之一，項目前期財政可承受力論證是按照國家最新政策要求操作，包括股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等在內的PPP項目全生命周期過程的財政支出責任識別，并進行定性和定量測算，科學評估該項目實施對當前及今后年度財政支出的影響。我國對財政可承受力評估研究剛剛起步，沒有形成一套完備實用的理論體系3。本文通過對TS世園會項目財政可承受力評估具體內容的詳細分析，明確了財政承受力論證有利于規范PPP項目財政支出管理，有效防范和控制財政風險，明確各參與的權利及義務，在同類PPP項目財政可承受力評估方面具有極大的示范作用，為今后PPP項目前期財政可承受力評估工作提供參考。12研究方法及技術路線121研究方法一是實地調查。確定調查對象為TS世園會項目前期評估決策情況，以實地調研、電話訪談及現場座談的方式了解TS世園會項目基本情況、項目前期三種評估方式及各自主要內容及方法，重點了解有關財政承受能力評估的有關內容，點面結合。二是文獻調研。從公共物品理論、成本交易理論及PPP模式相關知識等方面進行學習研究，通過理論學拓展思路。三是國家及地方性政策研究。通過對我國地方上出臺的各種關于PPP前期評估決策方面的政策、文件進行學習研究，以掌握我國PPP項目前期評估決策體系的有關政策，運用到分析解決TS世園會項目前期評估決策有關難題。四是實證分析。本文在介紹物有所值理論、風險分配理論的基礎上，對財政可承受能力理論進行了詳細闡述，并選擇TS世園會項目在財政可承受能力方面進行實證分析。通過理論與實際案例有機結合，進一步總結PPP項目前期評估決策體系需要研究的項目及內容。122技術路線實地調查文獻調研政策研究掌握國內外PPP項目政策及經驗TS世園會項目基本情況財政可承受力相關內容PPP項目風險理論分析TS世園會項目財政可承受力評估TS世園會基礎評估TS世園會項目評估主要結論及建議13理論概述國內研究PPP模式起步較晚，我國早期大部分學者主要研究PPP定義、特點及融資模式。李秀輝（2002）認為，PPP是對融資模式的一種新的改進，其組織形式也較為復雜。王麗婭（2003）將PPP視為項目融資的全過程，并認為在這期間政府和私人部門要共同承擔起責任和風險。財政承受力此概念在學術界未廣泛研究使用，有關理論基礎較少4。高建初、馬巾英（1993）指出，財政承受力就是財政對經濟和社會發展所提供的財力負擔。這一概念延伸到PPP項目是指對PPP項目財政支出所需承擔的支出情況。梁尚敏（1997）也認為量力而行是在考量財政的承受能力，使之未突破防線，任何財政支出都要把持財政承受力的計劃和關口。宗禾（2015）解讀稱，財政承受能力評估是依據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施會對當前和今后各年度財政支出的影響。楊志勇（2015）指出，對財政承受力的論證相當于是為項目裝上安全閥，是給民營資本吃了定心丸，而且有利于規范PPP項目財政支出管理。財政部在2015年發布了政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引，這是對財政承受力論證最具權威性的解讀。指引順應現代財政制度要求，通過規范化、法制化的管理，建立契約化、風險分擔的原則，從程序上、結果上規避財政風險，為PPP項目提供導向性指引5。此次發布的指引針對如何分析PPP項目風險提出了具體的措施，如可采取比例法、情景分析法及概率法，對可能出現的事件和變量進行假設和測算，從而提前揭示和管控風險。指引在支出測算環節，對股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入4大支出給出了各自的計算公式。楊志勇認為，這只是原則性的公式，具體衡量數值還需要根據項目自身情況，在實施環節由政府和出資方談判決定。指引明確規定，通過認證項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。羅建鋼表示，這項規定是PPP項目管理的核心，可以杜絕“體外循環”，確保財政資金全部納入預算。此舉也給PPP項目投資者吃了一顆“定心丸”。“之前會有投資者擔心PPP項目的回款風險，現在就不需要擔心了，還款直接由財政預算安排。將PPP項目支出納入年度預算，還意味著其接受各級人大的監督，從而提升了PPP項目運營過程的透明度。”6指引要求，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例不應超過10。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例。楊志勇認為，此舉是指引中最大的亮點之一。有了額度限制，將有效防止PPP項目投資過熱，同時可以倒逼地方政府有效利用財政資金，讓地方政府淘汰一些低效項目，優先發展較為緊迫、質量較高的項目，減少業界一直擔心的無效投資，防范可能出現的財政風險7。根據指引，財政承受能力論證一方面要評估財政支出能力如何，即根據PPP項目預算支出責任，評估PPP項目實施對當前及今后年度財政支出的影響；另一方面，要平衡不同行業和領域的PPP項目，防止過于集中于某一行業和領域。羅建鋼則認為，此舉還可以促使地方政府在投資時將眼光放得更長遠，不能只考慮眼前需要，還要考慮未來負擔，從而避免背上越來越沉重的包袱。同時，指引強調了區域內行業發展的均衡性問題，將防止因某一領域或行業投資過熱而導致產能過剩8。綜上所述，政府在確定PPP項目時需要考慮到每個項目會給政府帶來財政支出責任，并按量入為出的標準，充分考慮到政府所能承受的最為合理的財政支出責任，為PPP項目設置天花板。財政承受能力的研究雖然仍處于概念界定階段，但是有理由相信，政府所能承受的最為合理的財政支出責任這個天花板即為財政承受能力9。第二章財政可承受力評估基本框架21財政可承受力概念及流程211財政可承受力概念隨著改革開放的不斷深入和經濟的快速發展，社會資金需求迅速增大，地方財政支出的矛盾日益凸現，財政作為綜合經濟的反映，直接關系到國民經濟的持續、快速、健康發展，關系到社會穩定。防范和化解地方財政風險，保持財政的穩定性和可持續性，具有重要的現實意義。我國實施的PPP項目范圍主要是基礎設施和公用事業的所有行業，包括城市供水、生態造林、現代農業、水利工程、道路交通、社會事業等，但并非所有社會投資都可以進行公私合作，要經過財政可承受力論證篩選后才能實施。財政承受能力是指識別、測算政府和社會資本合作（PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政收支平衡狀況的影響，為PPP項目財政預算管理提供依據10。212財政可承受力認證流程財政可承受力論證流程包括責任識別、支出測算、能力評估和信息披露四個方面11。責任識別是財政支出責任的四個方面，即股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。1、股權投資支出責任，指在政府與社會資本共同組織項目公司的情況下，政府承擔的股權投資支出責任。2、運營補貼支出責任，指在項目運營期間，政府承擔直接付費責任。不同付費模式下，政府承擔的運營補貼支出責任不同。對于可行性缺口補助類項目，政府應承擔部分運營補貼支出責任。3、風險承擔支出責任，指項目實施方案中，政府承擔風險所帶來的財政或有支出責任。一般由政府承擔的法律風險、政策風險、最低需求風險以及因政府原因導致的項目合作終止等情況而產出的財政或有支出責任。4、配套投入支出責任，指政府提供的項目配套工程等其他投入責任，包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目與現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助和貸款貼息等。支出測算是項目評估的主要內容，包括股權支出測算、運營補貼支出測算、風險承擔支出測算和配套支出測算四個方面。通過對項目的具體支出進行測算，并以該測算數據為基礎，計算出財政可承受力的評估值。以此測評地方財政持續為項目動作提供資金支撐的能力。基礎評估考核的是地方政府綜合實力狀況，包括環境因素指標、區域發展指標、區域財政指標和項目支出承載力指標等，在此基礎上進行綜合測評，得出地方財政狀況的一般性結論。信息披露要求各級財政部門應當通過官方網站及報刊媒體，每年定期披露當地PPP項目目錄、信息及財政支出責任情況。應披露的財政支出責任信息包括PPP項目的財政支出責任數額及年度預算資金安排情況、財政承受力論證考慮的主要因素和指標等12。項目實施后，各級財政部門要跟蹤了項目運營狀況，包括項目成本費用、使用量和考核指標等，定期對外發布。表21PPP項目財政可承受能力流程圖22財政可承受力重點內容PPP項目的財政承受能力是指在特定的預期目標下，財政能夠持續提供資金支持，以確保項目達到預期目標的能力。目前，國內關于財政承受能力評價研究很少。本文對財政可承受力評估內容擬從兩個層面進行一是PPP項目財政可承受能力評估（簡稱為項目評估），二是地方財政可承受能力基礎評估（簡稱為基礎評估）。221項目評估項目評估重點考核的是特定項目的股權支出、運營補貼支出、風險承擔支出、配套支出等四個方面，通過對項目的具體支出進行測算，并以該測算數據為基礎，計算出財政可承受能力的評估值13。以此測評地方財政持續地為項目運作提供資金支撐的能力。一是股權投資支出。應按照項目資本金要求及項目公司股權結構合理確定。股權投資支出責任中土地等實物投入或無形資金投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式股權投資支出項目資本金政府占項目公司股權比例二是運營補貼支出。應按照項目建設成本、運營成本及利潤水平合理確定，并按不同付費模式分別測算。（1）對政府付費模式的項目在項目運營補貼期間，政府承擔全部直接付費責任。政府每年直接付費數額包括社會資本方承擔的年均建設成本、年度運營成本和合理利潤。計算公式（2）對可行性缺口補助模式的項目在項目運營補貼期間，政府承擔部分直接付費責任。政府每年直接付費數額包括社會資本方承擔的年均建設成本、年度運營成本和合理利潤，再減去每年使用者付費的數額。計算公式三是風險承擔支出，應充分考慮各類風險出現的概率和帶來的支出責任，可采用比例法、情景分析法及概率法進行測算。如果PPP合同約定保險賠款的第一受益者為政府，同風險承擔支出應為扣除該風險賠款金額的凈額。（1）比例法在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可按照項目全部建設成本和一定時期里的運營成本一定比例來確定風險承擔支出。（2）情景分析法在各類風險支出數額可以進行測算，但出現概率難以確定的情況下，針對可影響風險的各類事件和變量進行“不利”、“最壞”等情景假設，測算各類風險發性帶來的風險支出金額。計算公式（3）概率法在各類風險支出數額和發生概率均可進行測算的情況下，可將所有可變風險參數作為變量，依據概率分布函數，計算各種風險發生帶來的風險承擔支出。四是配套投入支出責任，應該綜合考慮政府將提供的其他配套投入總成本和社會資本方為此支付的費用。配套投入支出責任中的土地等實物投入或者無形資產投入，應依法進行評估，合理確定價值。計算公式222基礎評估基礎評估考核的是地方財政的綜合實力狀況，該項評估雖然也部分地考慮進了項目的因素，但其側重點在于地方財政的整體實力，分別從環境因素指標、區域發展指標、區域財政指標和項目支出承載力指標等四個方面進行測評，并在此基礎上進行綜合測評，得出地方財政狀況的一般性結論14。財政承受能力基礎評估指標體系包括地方政府財力評估和項目承載力評估。其中，地方政府財力評估包括三部分內容環境因素評估、區域發展評估，以及區域財政評估。表22地方財政承受能力基礎評估指標體系一級指標B指標分類與說明二級指標U區域行政級別U1環境因素指標B1項目所處城市的環境因素區位U2區域經濟總量區位U3目標層A財政承受區域發展指標B2區域經濟發展狀況區域經濟增速U4區域人均GDPU5本級財政一般預算總收入U6本級財政可支配收入U7財政收入支出比U8公共財政預算收入/全部財政收入U9公共財政預算收入增長率U10專項轉移收入比例U11建設性支出比例U12區域財政指標B3區域財政狀況本級財政負債率U13股權投資支出U14運營補貼支出U15風險承擔支出U16配套投入支出U17能力評估項目支出承載力指標B4政府對項目提供持續支持的狀況政府重視程度U1823PPP項目風險231項目風險定義風險一般是指活動或事件消極的、人們不希望的后果發生的潛在可能性。它具有幾個方面的含義風險是一種不確定性；風險是損失或損害；風險是預期和后果之間的差異。風險要具備兩方面條件不確定性和損失。風險存在于一切經濟活動中，根據風險的定義及其理論，PPP項目風險定義為在PPP模式下，貫穿于項目整個壽命周期，對項目建設程序的各階段，如項目融資、工程建設和項目運營等的成功完成產生差異的不確定性影響，這種不確定性可能導致項目受到損失或損害，甚至導致項目失敗。232項目風險特點PPP模式的運作模式、組織架構及其他特殊性和基礎設施項目自身的特性，決定了PPP項目風險不僅具有一般項目風險特征，同時又呈現出它本身自有的特殊性。（1）風險的多樣性PPP項目參與方眾多，涉及政府部門，私人部門還有相關的其他建設部門，基于一系列的合同、協議，涉及的權利與義務關系復雜，決定了其風險因素的多樣性。項目中涉及到的政治、自然等外部環境及多種經濟活動的影響也導致了PPP項目潛在風險因素的廣泛性。另外，項目的利益相關者眾多，其的對項目期望收益表現形式和衡量方式均有不同，從而導致同一風險對不同利益相關者的影響方式和作用形式也具有多樣性。（2）風險的偶然性雖然人們通過長期實踐及統計分析，發現了部分事物的發生規律，能夠做到部分風險的事前控制，但是由于風險因素的多樣性，不能準確預期風險的發生。因此，項目風險具有隨機性，這一特性導致PPP模式融資風險存在著很大的偶然性。（3）風險的階段性PPP項目風險的階段性是指，項目風險的發展伴隨項目的建設時序呈現明顯的階段性，這些階段都有明確的界限、里程碑和風險征兆。階段性特點表現為項目在不同運作階段具有不同的主要風險集。1）PPP項目建設程序的不同階段，項目風險的大小呈現明顯的階段性。例如，在基礎設施項目建設初期，投入大量的資金用于購買建設材料、工程設備，支付施工費用，貸款利息的同時，資金成本也隨著資金的不斷投入，項目的風險也隨之增加。項目建設中后期，貸款能否償還，質量是否達標，工程能否順利完工，工程費用是否超支等問題使得項目風險達到很高的程度。2）PPP項目所面臨的主要風險的種類也隨時間的推移發生變化，有的風險貫穿項目始終，而有的風險只存在于項目的特定階段。比如，政策風險、法律風險等始終貫穿整個生命周期，質量風險，完工風險主要發生在項目建設階段，經濟風險、市場風險主要發生在項目運營階段。（4）風險的漸進性絕大部分的項目風險雖然具備偶然性，但不是突然爆發的，是隨著外界環境、實施條件和自身規律一步一步逐漸發展起來的。項目的外部條件和內部條件在漸變的環境下逐步發生變化時，項目風險性質、發生概率大小、損失嚴重程度也會隨之改變。233項目風險分類采用PPP模式融資的項目參與方眾多，工程技術復雜，規模巨大，風險因素眾多15。因此對這些風險因素進行分類是很有必要的，國內外很多學者在這方面做了深入的研究研究。對風險進行分類出于以下兩個目的一是幫助項目管理者和各參與方更有效的識別風險；二是對這些已經識別出的風險歸納總結，以便于進一步的風險估計、評價，并采取相應的應對措施。出于第一種目的，本論文參考了多種分類方法及多種風險核對表，依據風險的來源及人們的思維習慣，對PPP項目融資的風險因素做出如下分類1、政治風險政治風險是指由于政治狀況發生變化而給項目帶來的風險，以及政府對項目的一些干預而產生的風險。就世園會項目來講，政治風險主要包括如下方面1）現有稅收、關稅、海關程序、產權、外匯法律和環境保護等方面的管制政策可能發生變化，從而對項目產生不利的影響；2）政府的許可、批準或其他同意事項不能及時落實、不能得到或持續；3）對利潤返還和利息支付的限制2、法律風險法律風險指法律不能保護合同的實施，或出現爭議、矛盾時不能尋求法律解決的風險。本項目可能涉及的主要法律風險包括1）不能執行擔保安排；2）對知識產權缺乏足夠的保護；3）缺乏適用的法律選擇；3、金融風險指項目控制能力以外的金融因素的不確定性對項目的潛在影響，這些會直接影響到項目的財務成本、償債能力和股東利益。本項目的主要金融風險包括1）利率波動2）通貨膨脹3）國際市場商品價格的變化反過來影響能源供應和原材料；4、非政治不可抗力不可抗力事件指的是合同一方無法控制的，在簽訂合同前該方無法合理防范的，情況發生時，該方又無法合理回避或克服的以及主要不是由另一方造成的事件或情況。不可抗力事件有三種類型1）法律變更2）其他不可抗力5、完工風險完工風險也叫施工竣工風險，是指由于各種原因（如資金不到位、承包商能力不足等）造成的項目無法按時、按量完成。主要表現為1）根本不能完成項目；2）工期拖延，成本超支；3）隱藏的缺陷；4）預期的資源（儲備）不足；5）找不到合格的人員、管理者和可靠的承包商。6、市場與操作風險市場與操作風險指項目在市場化運作過程中產生的風險。就本項目來講，主要的市場與操作風險包括1）原材料和燃料價格上漲，或供應不能保證；2）對服務的實際使用或需求低于預期值；3）項目成本增加；7、合作者信用風險合作者信用風險，相對與PPP項目的成功而言，項目參與者都存在一個信用風險問題。項目參與者（包括項目投資者、建筑承包商、產品購買者、原材料的供應者、合作的東道國政府等）的資信狀況、技術和資金能力、以往的表現和管理水平等都是評價項目信用風險程度的重要指標。8、項目管理者風險項目管理者風險指由于項目發起人和項目管理者缺乏經驗、工作估計不充分、操作錯誤引起的溝通不暢、混亂、工作延誤、成本增加等等。項目管理者風險與管理者的技術、經驗有關，也與工作的難度和復雜程度有關。對于這些風險，項目發起人可以通過聘用經驗豐富的管理者和員工（有經驗的運營者）、使用強有力的運營和管理規劃來降低這種風險。9、合同風險PPP項目實體與各參與方之間都是通過一種雙邊協議關系（即合同）來明確各自的權利和義務。合同風險指合作關系中的責任與風險分配不當，合作者的工作方式與方法不同等引起的低效率。也包括合同條款遺漏，表達有誤，合同類型選擇不當，索賠管理不利，合同糾紛等。10、環境和社會風險環境和社會風險指由于項目沒有遵循政府部門指定的環境和拆遷標準或規則，導致公眾的抗議，項目延誤，訴訟，或受到罰款或刑罰，從而增加項目的成本支出，生產運營效率的降低。隨著公眾越來越關注自然環境，人類健康和個人權利的保護，許多國家頒布了日益嚴厲的法令來保護環境和拆遷者的個人利益。環保問題直接關系到項目的成功與否。尤其是堤壩水庫、大型工廠、礦產、河流開發、港灣建設、殺蟲劑或其他危險有毒物資的生產等等，有可能造成不可逆轉的和多樣性的重大不利影響的項目，環保問題尤其重要。11、政府承擔項目風險在世園項目的籌備、建設及運營過程中，政府作為項目的發起人，承擔著相應的與項目直接相關的風險。具體包括1）項目可行性論證風險2）招投標風險3）政府干預或相關審批延遲風險4）政府違約風險5）PPP資產剩余價值風險6）重新談判風險7）最低收入擔保8）銷售價格擔保12、政府擔保風險政府擔保可以用于政府逃避外部或自身的財政規制，對財政政策造成隱性危害。具體包括1）原材料攻擊和價格擔保2）匯率擔保3）利率擔保4）通脹擔保5）信用擔保13、政府或有隱形負債PPP模式中政府還可能面臨或有隱性負債，出于公眾壓力和道義承擔支出責任。1）環境污染風險2）私營部門破產風險24地方政府財政可承受能力影響因素241國內外經濟金融環境區域經濟狀況在很大程度上取決于國內外經濟金融狀況，國內外的金融環境變化不容忽視。在本項評估報告中，盡管考慮了國內外經濟金融環境的影響，但是在計算評價指標時，暫時沒有將這一因素計算進來。近幾年，國內外經濟環境復雜多變，經濟下行壓力和財政收支平衡壓力進一步加大，各級政府實行積極的財政政策，適當擴大財政赤字規模和債券發行規模，進一步落實和完善減稅降費政策，積極推進財稅體制改革，為有效化解地方政府債務風險，各級政府積極推行PPP項目實施16。242財政內部因素1、財源結構不合理是形成地方財政風險的經濟因素地方財源結構性矛盾比較突出。財源分布主要集中在傳統產業中，高新技術產業、新興產業成長不足，后續財源相對匾乏。地方經濟結構中很大部分沒有形成真正的財源，這種結構格局對地方財政收入構成制約，并帶來風險。其次，由于我國由傳統的計劃經濟向市場經濟轉型的時間較短，適應市場經濟的一系列政治經濟體系尚未建立或很不完善，造成了當前財政體制缺陷很大，地方收支矛盾極為突出，形成了各種各樣的財政風險。最后，財政收支規模增長過快，具有不可持續性。這幾年來，地方財政收入與整個財政收入一樣連續高速增長，地方財政支出以更大的幅度持續增長，對于超常增長取得的財政收入，地方不僅沒有作較長時期的平衡預算安排，以豐補欠。那么，財政風險是必然會出現的。2、不合理的財稅體制是地方財政風險形成的體制因素具體問題有以下兩個方面，一是地方財政收入風險。分稅制改革的出發點是增強中央政府在財政分配中的地位，提高中央政府財政收入，因而地方財力大幅下降。中央財政會經常對稅種劃分進行調整，將原屬于地方財政的收入變為中央財政收入；而地方政府沒有稅權，這樣地方政府的財政收入的規模受到限制。二是地方財政支出風險。地方財政支出結構不合理，財政支出呈剛性增長，資金供給不足，上級對下級的轉移支付的力度還待提高。預算編制不夠細致，財政支出的效益不高等都會導致財政支出效益不高，加大了地方財政支出風險。3、債務負擔日益沉重是財政風險不斷累積的直接因素由于對政府債務缺乏統一規范的管理，地方政府債務負擔己成為困擾地方經濟發展及社會穩定的重要問題1。地方政府債務主要包括國債轉貸資金、地方政府欠款和掛賬及社保資金缺口、融資平臺債務、地方政府公開承諾、擔保而形成的債務，國有企業未彌補虧損和對供銷系統及農村合作基金會的援助等。還包括政府沒有承諾和擔保的債務，但這些債務一旦出現危機，政府從公眾利益的角度考慮，表現為一種政府道義上的責任，需要地方政府財政“兜底”。從財政收支平衡來說是給以后的政府留下了沉重的包袱，給以后的財政平衡留下了隱患。4、地方財政過度擴張有可能加劇地方財政風險近年來在強調積極財政政策對推動經濟增長的作用時，實施過度擴張的地方財政支出政策所帶來的后果也是慘痛的17。一是理論誤識風險。地方財政在貫徹中央的積極的財政方針時，以為地方政府與中央政府一樣負有實施積極財政政策的職責，因而理論誤識可以說是地方擴張性財政行為的一種無形的誘因。二是權力失衡、失控風險。在現行的地方權力機構關系和地方政府財政運行方式下，地方權力機關不能全面對地方政府的財政收支活動實行審批監督，使得地方政府的財政收支活動處于失控狀態。三是地方干部考核制度誤導風險。由于考核機制的原因造成地方政府及領導行為短期化，給地方財政帶來的負擔并不少見。地方政府投資需求的過熱，實際透視著地方財政風險的現狀。第三章世園會項目財政可承受力論證評估研究31世園會項目簡要介紹根據TS市人民政府相關決議，TS市將于2016年舉辦世界園藝博覽會，世園會項目建設將通過政府和社會資本合作模式進行。根據PPP模式的實施原理，政府和社會資本共同出資組建項目公司（SPV），負責世園會項目的建設及后期運營管理。311項目選址2016年TS世界園藝博覽會基礎設施及配套項目位于TS南湖生態城中北部，以南湖中央公園為核心向東、南、西三個方向分別延伸至唐柏路、205國道、規劃衛國路，北起城南道。圖312016年TS世界園藝博覽會基礎設施及配套項目區位置圖2016TS世界園藝博覽會基礎設施及配套項目用地面積22040523公頃約合3306079畝，其中核心區占地5440013公頃約合816002畝，體驗區16600510公頃約合2490077畝。用地性質為公共建設用地。312項目建設規模2016TS世界園藝博覽會建設期擬定為24個月。2014年05月開始立項，2016年04月竣工。總體建設內容為景觀綠化、道路及配套設施等。1、核心區建設規模（1）景觀綠化工程景觀工程建筑面積2487萬平方米，景觀綠化工程864萬平方米，地被244萬平方米，鋪裝及景觀道路723萬平方米，濕地景觀建設32萬平方米，景觀綠化改造336萬平方米。世園會期間的花箱、燈箱臨時擺放等。（2）市政道路及輔助工程路網建設及改造（新建道路3條，全長5公里；改擴建道路4條，全長6公里，新建橋梁5座），給水設施200萬平方米，出入口建設及改造6個，世園會周邊圍檔16公里、亮化工程54萬平方米，停車場建設及改造53萬平方米。（3）綜合展示中心綜合展示中心總建筑面積58665平方米，建筑層數最高4層，建筑高度最高21米，內容包括展示中心、城市規劃展示館及配套。2、體驗區建設規模綜合區域地質條件、現有項目布局等因素，結合生態產業、旅游服務等需求，將體驗區劃分為濕地體驗區、農業觀光區、森林游憩區、運動休閑區等四大分區。項目體驗區主要建設1號路、2號路、3號路、4號路等4條路的建設及路網綠化。項目體驗區新建路網全長9006公里，其中1號路全長1478公里，2號路全長382公里，3號路全長158公里，4號路全長2128公里，路面寬均為9米。313項目投資規模一是項目投資情況。本項目總投資336298億元，其中固定資產投資322998億元，建設期利息133億元。固定資產投資322998億元，其中工程費253081億元，工程其他費45991億元，工程預備費23926億元。二是資金籌措情況。本項目資金籌措方式為政府及社會資本投入和債務性融資。政府及社會資本投入101298億元，占工程總投資的30；債務性融資235億元，占工程總投資的70。314項目還款計劃一是項目融資期限及利率情況。建設投資融資期為12個月，即2015年5月至2016年4月。融資利率為649。二是項目還款計劃情況。還款期為15年，即2015年至2029年。本項目還款采用等額還本、利息照付的方式。即在建設期每年償還融資利息，不還本金，估算建設期利息133億元；從第2016年開始等額償還本金付息。本項目估算本息合計365億元，其中本金235億元，估算利息13億元（建設期利息133億元，運營期利息1167億元）。在PPP項目可行性缺口補助模式中，政府財政補貼可用于償還融資本金和利息。32項目支出識別就本項目而言，在項目建設前期，政府負責與社會資本進行股權投資，設立項目公司，研究確定設計規模和項目需要實現的目標；負責立項、獲取相關部門的批復；履行有關手續，確定社會資本投資方；作為股東按約定股比成立項目公司，并履行出資人義務；為項目公司建設提供政策支持和必要保障機制；為保證社會資本方的投資收益、償還債務性融資本息，落實有關資金補貼方案。在項目實施階段，當出現突發事件，政府要在權限范圍內分擔風險，并為保證項目的繼續進行采取必要措施。在項目竣工階段，政府對項目的經濟性、效率性和效果性進行審計；在項目運營期限內，政府有義務為項目運營提供政策保證和法律保證，政府有權對運營方的經營行為進行規制和監督，維護社會公眾的利益。此外，在項目不同階段，政府承擔的風險責任以及需要支付的風險對價都不盡相同，需要綜合考慮，分別研究。321股權投資支出識別股權投資是指在政府與社會資本共同組建項目公司的情況下，政府承擔股權投資責任18。亦指企業（社會資本）購買的其他企業（TS市政府）的股票或以貨幣資金、無形資產和其他實物資產直接投資于其他單位，最終目的是為了獲得較大的經濟利益，這種經濟利益可以通過分得利潤或股利獲取，也可以通過其他方式取得。本次項目是由TS市政府與社會資本共同出資組建項目公司，由項目公司承擔運營管理責任。就本PPP項目而言，政府財政股權投資支出主要是項目公司注冊資本中的政府按比例出資部分。暫時不考慮政府在項目建設期間及以后運營期間的相關增資問題。322運營補貼支出識別運營補貼支出責任是指項目運營期間，政府承擔的直接付費責任19。這里主要考慮的是PPP項目設計的交易結構及其運行模式。一般而言，PPP項目的付費模式主要分為三類政府付費模式、可行性缺口補助模式、使用者付費模式。政府在這三類的付費模式中所承擔的運營補貼支出責任是逐漸遞減的，第一種是政府承擔全部責任，第二種是政府承擔部分責任，第三種是政府不承擔責任。根據TS世界園藝博覽會項目建議書及PPP模式實施框架協議，本次項目采取的付費模式是可行性缺口模式。由項目運營收入覆蓋項目運行成本，政府承擔部分財政補貼支出責任（暫定為固定支出），計算期間為自項目建設日起至2030年。323風險承擔支出識別PPP項目的風險分配和權責利分擔機制的合理性是影響項目成敗的關鍵因素。根據項目初步實施方案的設計要求，分配權責利及風險時，應遵從如下兩個原則一是風險與承擔能力匹配，二是風險與獲得收益匹配20。不僅應遵從對風險最有控制力的一方承擔相應的風險原則，還應該遵從承擔的風險程度與所得回報相匹配和承擔的風險要有上限的原則；另外，為平衡政府和社會資本的權利、義務，還應關注調整條款，對項目發生的變化進行對稱性風險分配。從政治風險和法律風險來看，TS世界園藝博覽會是河北政府重點支持項目，TS市政府的相關工作人員會極盡全力做好此項目，基本屬于法律和政治零風險的項目。從金融風險、非政治不可抗力風險、環境和社會風險來看，均屬于應當由政府和社會資本共同承擔的風險。社會經濟生活影響因素很多，不排除發生這些風險的可能性，如非政治不可抗力中的地震、洪災、火山噴發等外力作用有可能導致致使項目癱瘓的情況，但從TS市的地質、水文等地理條件來說，在可預見的項目運營期內（預計30年）此類情況發生的概率微乎其微，同時也是限于本報告的評估能力范圍，暫且將這些風險不納入本項目考察之列。完工風險、市場與操作風險、合作者信用風險、項目管理者風險、合同風險屬于應當由社會資本承擔的風險，而且本項目已經開始建設，前期許多工作已經完成，項目已經通過相關部門的環評等審批手續，取得相關部門的批復文件，項目相關各方按批復文件嚴格執行，上述這些風險實際發生的概率很低。政府承擔項目風險、政府擔保風險、政府或有隱形負債等風險是應當由政府承擔的風險，這些風險發生的可能性，直接取決于地方政府的財政狀況21。在本報告財務承受能力評估中，有相關的測算，鑒于TS市總體財政狀況良好，有著很強的財政支出能力，所以此類風險發生的可能性也很低。324配套投入支出配套投入支出責任是指政府承諾將提供的項目配套工程等其他投入責任，通常包括土地征收和整理、建設部分項目配套措施、完成項目于現有相關基礎設施和公用事業的對接、投資補助、貸款貼息等22。基于以上政府財政支出責任的識別與分析，綜合考慮各類財政支出責任的特點、情景和發生概率等因素，對于項目全生命周期內的政府股權投資、運營補貼、風險承擔、配套投入等四類支付責任需要分別進行測算，以便定量分析。33項目支出測算331股權投資支出測算根據項目可研報告，項目投資合計336298億元，資金籌措主要通過兩個渠道項目資本金和債務資金。其中，項目資本金通過政府及社會資本以股權投資的方式進行投入，總投入金額為101298億元，占工程總投資的30。表31資金籌措表序號項目合計（億元）1投資計劃33629811固定資產投資32299812建設期利息1330013流動資金2資金籌措33629821項目資本金101298211用于建設投資87998212用于建設期利息13300213用于流動資金22債務資金2350221用于建設投資2350222用于建設期利息223用于流動資金項目資本金部分政府投入和社會資本投入的比例初步定為4060，計算世界園藝博覽會中政府的財政支出數額計算公式股權投資支出項目資本金政府占項目公司股權比例假設由市政府授權的世園投資有限公司與社會資本按4060共同出資構建項目公司，負責2016年TS世界園藝博覽會基礎設施及配套項目的建設和后期的運營管理。根據項目可行性研究報告，政府和社會資本就本項目的初步出資額約為101298億元。按