.,第三章行政主體,.,案例：2002年8月21日，徐州市泉山區城市管理局執法人員以陳某擅自占用道路經營冷飲并影響市容為由，以城市環境綜合整治指揮部的名義，扣押了陳經營用的冰柜等物品。陳不服，認為城市管理局和徐州市泉山區人民政府扣押財產的行政強制措施違法，于2003年1月6日向江蘇省徐州市中級人民法院提起行政訴訟。本案的焦點之一是：城市環境綜合整治指揮部是否具有行政訴訟的被告資格？泉山區人民政府是否應該作為本案的被告？,.,第一節行政主體,一、行政主體概述(一)行政主體的概念行政主體是指依法享有國家行政職權、能代表國家獨立進行行政管理并獨立參加行政訴訟的組織。這一概念可以從以下幾方面把握：,.,1.行政主體是一種組織，而不是個人。2.行政主體是依法擁有國家行政職權的組織。3.行政主體有權代表國家獨立行使行政權力。4.行政主體能夠獨立參加行政訴訟。,.,與其他幾個概念的區別：1、行政主體與行政法主體2、行政主體與行政機關3、行政主體與行政機構,.,(二)行政主體的資格條件1.擁有行政權力。,.,行政主體的職權與職責（1）行政職權行政職權是國家行政權的轉化形式，是行政主體實施國家行政管理活動的資格及其權能。行政職權分為固有職權和授予職權。（2）行政優益權國家為保障行政主體有效地行使職權、履行職責，賦予行政主體職務上或物質上的許多優益條件，行政主體享受這些優益條件的資格和可選擇性便是行政優益權，,.,行政優益權由行政優先權和行政受益權構成:A.行政優先權是行政主體在行使職權時依法所享有的種種優惠條件。主要包括：先行處置權、獲得社會協助權和推定有效權。B.行政受益權是國家為保證行政主體有物質能力行使行政職權而向其提供物質條件，行政主體具有享受這些條件的資格和可選擇性。,.,行政職權,一、行政立法權二、行政命令權三、行政處理權四、行政監督權五、行政裁決權六、行政強制權七、行政處罰權,.,行政職責行政職責是行政主體在行使職權過程中必須承擔的法定義務。任何行政主體在享有或行使行政職權的同時，必須履行職責。行政職責是義務，不能拋棄或違反，否則將承擔相應的法律責任。行政職責的核心是“依法行政”。,.,2.能以自己的名義開展行政活動。3.能獨立承擔法律后果或法律責任。,.,小結：行政主體資格的構成要件,（1）“權”。行政主體必須是享有行政權的組織；（2）“名”。行政主體必須是能夠以自己的名義實施行政活動的組織；（3）“責”。行政主體必須是能夠獨立承擔法律責任的組織。,.,我國現行的行政主體主要有兩類：一類是職權性行政主體，即行政機關；一類是授權性行政主體，即法律法規授權的組織,.,派出所的法律地位,在我國行政序列中，派出所屬于地方人民政府職能部門即公安部門的派出機構，是市公安機關派出具體負責一地治安管理工作的基層機構，行使公安機關的部分權力。派出機構一般不具有行政主體資格，只有法律、法規授權時才能在授權范圍內獨立行使行政職權。治安管理處罰法授予了派出所有對違反治安管理的行為處以警告、500元以下罰款的權力。也就是說，它只對其在治安管理領域內作出的警告、500元以下罰款行為獨立承擔責任，它所作出的其他行為，由于沒有法律的明確授權，仍應視為其派出的公安機關的行為，由公安機關承擔法律后果。一旦引起爭議，由公安機關應訴，作為被告。本案中，原告先以派出所為被告提起行政訴訟是不合乎法律規定的，因此，人民法院依法告知其作出變更。,.,中華人民共和國治安管理處罰法,第91條：治安管理處罰由縣級以上人民政府公安機關決定；其中警告、五百元以下的罰款可以由公安派出所決定。,.,(三)行政主體的地位行政主體的法律地位可以表現在許多方面。在行政法上，行政主體的地位包括兩部分：1.行政主體在國家行政組織中的地位。2.行政主體在對外管理中的法律地位。行政主體在對外管理中的法律地位是其權利義務的綜合體現。,.,二、行政主體的范圍和種類(一)行政主體的范圍在實踐中，行政主體的范圍十分廣泛。具體地說，行政主體包含以下十類：國務院。國務院組成部門。國務院直屬機構。經國務院授權的辦事機構。國務院部、委管理的國家局。,.,中央行政機關,國務院,國務院各部委,國務院直屬機構,國務院辦事機構,國務院部委管理的國家局,國務院議事協調機構,.,.,地方行政機關,地方各級人民政府,地方各級人民政府的職能部門,派出機關,行政公署,區公所,街道辦事處,.,地方各級人民政府。地方各級人民政府的職能部門。經法律、法規授權的派出機關和派出機構。經法律、法規授權的行政機關內部機構、議事協調機構和臨時機構。法律、法規授權的其他組織。,.,.,行政機關的內部機構成為行政主體的情形有如下兩種：1.法律、法規設立的專門性內部機構。2.法律、法規授權的內部機構。,.,內部機構在得到法律、法規授權情況下，可以成為行政主體。,如商標法授予國家工商行政管理總局內設的商標局以行政主體資格，主管全國商標注冊和管理工作；專利法授予國家專利局內設的專利復審委員會以行政主體資格，主管全國的專利管理工作。此外，各級交通部門內設的航政機構和高速公路管理機構；縣級以上公安機關內設的交通警察大隊和消防監督機構等，都已被有關法律、法規授予行政主體資格。,.,經過法律、法規授權的派出機構，就獲得行政主體資格,我國派出機構種類較多，如審計署駐各地辦事處、公安派出所、工商所、稅務所、財政所等。經過法律、法規授權的派出機構，就獲得了行政主體資格，在授權范圍內成為行政主體。派出機構除行使所受職權外，也可行使所在機關的職權。但行使所在機關的職權時，不能以自己的名義行使，而應以所在機關的名義行使。代表所在機關行使職權，行政機關是行政主體。,.,派出機構與派出機關都屬于行政機關的派設性組織，但二者有嚴格區別。,第一，它們的設立機關不同。派出機關是由各級人民政府設置的；派出機構則由各級人民政府的職能部門設置。第二，它們的職能范圍不同。派出機關的職能是多方面的或綜合性的，相當于一級政府；派出機構則只限于管理某項專門的行政事務。第三，它們的主體資格不同。派出機關在法律上能以自己的名義行使行政權，是職權行政主體，且是地域性行政主體；派出機構則只能成為授權行政主體，且只能是公務性行政主體。,.,臨時機構經行政法律、法規的授權，也可成為行政主體,臨時機構是指國家行政機關設立的，協助其處理某項臨時性行政工作的組織。如國務院就曾設有國家防汛救災指揮部、經濟鑒證類清理整頓領導小組、行政審批制度改革辦公室等臨時機構。臨時機構不具有行政主體資格，但經行政法律、法規的授權，也可成為行政主體。如中央職稱改革領導小組和省級人民政府設置的職稱改革領導小組，就曾被授權為行政主體。,.,在行政管理中，法律、法規授權的組織很多，具體有以下幾類：(1)行政性公司。(2)經授權的事業單位。(3)經授權的企業單位。(4)經授權的社會團體、群眾性組織及其他社會組織。,.,各類機關、機構、組織的行政主體資格,.,小結,我國現行的行政主體主要有兩類：一類是職權性行政主體，即行政機關；一類是授權性行政主體，即法律法規授權的組織,.,（一）中央行政機關,國務院,國務院各部委,國務院直屬機構,國務院辦事機構,國務院部委管理的國家局,國務院議事協調機構,.,（二）地方行政機關（三）民族自治地方行政機關（四）特別行政區的行政機關,地方各級人民政府,地方各級人民政府的職能部門,派出機關,行政公署,區公所,街道辦事處,.,授權組織,一、概念指依具體法律、法規、規章授權而行使特定行政職能的非國家行政機關組織。二、被授權組織的條件和范圍（一）條件：1、相應組織應與所授權行使的行政職能無利害關系。2、相應組織應具備了解和掌握與所行使行政職能有關的法律、法規和有關技術知識的工作人員；3、相應組織應具備所授權行政職能行使所需要的基本設備和條件；4、對于某些特別行政職能，被授權組織還應具備某些特別的條件。,.,（二）范圍,1、基層群眾性自治組織：居民委員會、村民委員會2、行業組織3、工青婦等社會團體4、事業單位5、行業性行政公司6、有關的技術檢驗、鑒定機構7、行政機關的內設機構和派出機構,.,三、被授權組織的法律地位,（一）被授權組織在行使法律、法規、規章所授行政職能時，是行政主體，具有與行政機關基本相同的法律地位；（二）被授權組織以自己名義行使法律、法規、規章所授職能，并由其本身就行使所授職能的行為對外承擔法律責任；（三）被授權組織在非行使行政職能的場合，不享有行政權，不具有行政主體的地位。,.,行政主體委托的組織（受托組織）,一、行政委托行政委托指行政機關委托非行政機關的組織行使某種行政職能、辦理某種行政事務。二、受委托組織的法律地位受委托組織不是行政主體，它行使一定行政職能必須以委托行政機關的名義，并且由委托行政機關對其行為向外承擔法律責任。,.,(二)行政主體的種類根據不同的標準，可以對行政主體作不同的分類。1.職權行政主體與授權行政主體。2.中央行政主體和地方行政主體。3.地域性行政主體和公務性行政主體。,.,三、行政主體的資格及確認(一)行政主體的資格行政主體的資格要件包括組織要件和法律要件兩類：1.組織要件。行政機關的組織要件一般應包括以下內容：,.,行政機關的設立有法律依據，屬于國務院行政組織序列。行政機關的成立經有權機關批準。行政機關已被正式對外公告其成立。行政機關已有法定編制和人員。行政機關已有獨立的行政經費預算。行政機關已具備必要的辦公條件。,.,法律、法規授權組織作為行政主體應具備兩個組織要件：該組織應具有法人資格。該組織一般是不以贏利為目的的事業單位、社會團體和群眾組織。,.,2.法律要件。從目前的行政主體理論看，行政主體的法律要件只有一項，即必須具有法律、法規的明確授權。這里既包括憲法和行政組織法對中央和地方各級人民政府的授權，也包括法律、法規對其他行政機關和行政機關以外的組織的授權。,.,(二)行政主體資格的確認在行政法上，對行政主體資格的確認具有直接、重要的意義：對行政主體資格的確認，有助于明確一個組織的法律地位。一個具有行政主體資格的組織才能對外管理。對行政主體資格的確認，有助于確定行政行為的效力。對行政主體資格的確認，有助于確認行政訴訟的被告。,.,在大多數情況下，行政主體為依法享有行政職權的行政機關，比較容易確認。但在以下幾種特殊情況下，行政主體的確認較為復雜，有待明確。1.行政授權中的行政主體。在實踐中，行政授權不夠規范。有法律、法規授權，也有規章授權。按照行政主體理論，行政機關外的組織經法律、法規和規章授權后成為行政主體。,.,2.委托行政中的行政主體。行政委托是指一個行政主體因工作需要等原因委托其他組織或個人以其名義進行管理活動，其行為后果歸屬于委托行政主體的法律制度。在行政委托關系中，委托人是行政主體，受委托的組織或個人是行政主體的代理人，但其不因委托而享有行政主體資格。,.,3.行政派出關系中的行政主體。我國的派出組織有兩種：派出機關和派出機構。在行政派出關系中，設立派出組織的行政機關是行政主體，派出組織本身不是行政主體，其行為后果歸屬于設立它的行政機關。但當法律、法規直接授權派出組織進行管理時，該派出組織獲得行政主體資格。,.,4.非常設性機構是否為行政主體。非常設性機構又稱臨時機構，在國務院部門機構設置編制條例中稱為議事協調機構，是行政機關為完成一定的任務或為協調各部門的工作而臨時設置的組織。原則上，非常設性機構是代表設立它的行政機關行使職權，不具有行政主體資格。但當法律、法規明確授權非常設性機構進行管理時，該機構成為行政主體。,.,公務員,我國公務員制度具有鮮明的中國特色第一，我國公務員是指“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員”。這比西方國家公務員的范圍要寬泛得多。西方國“公務員”一般是指通過非選舉程序被任命擔任行政機關職務的工作人員。而我國則包括中國共產黨各級機關、各級人大及其常委會機關、各級行政機關、各級政協機關、各級審判機關、各級檢察機關、各民主黨派和工商聯的各級機關中除工勤人員以外的工作人員。,.,第二，我國公務員隊伍要接受黨的領導，堅持社會主義方向，參與政治活動。在西方國家，法律規定公務員在國家政治活動中要保持“中立”，公務員參加政黨或其他政治組織的活動受到禁止或限制。,.,第三，我國由公務員主管部門負責公務員的綜合管理工作。西方國家實行兩黨制或多黨制。為了避免執政黨的更替而造成政府工作人員更替的混亂，強調公務員是一個獨立的管理系統，與黨派脫鉤，黨派不直接管理公務員，而是由獨立的機構進行管理。,.,第四，我國對公務員沒有政務類和事務類的劃分，并可通過規定的程序和條件進行交流。西方國家公務員分為政務官和事務官兩大類型，各有各的管理辦法。,.,第三節公務員,一、行政公務人員的概念和范圍(一)行政公務人員的概念行政公務人員是指依法享有職權或受行政主體委托，能以行政主體的名義進行管理，其行為后果歸屬于行政主體的個人。這一概念可從以下幾方面理解：,.,1行政公務人員是個人而不是組織。2行政公務人員代表行政主體，以行政主體的名義進行管理。3行政公務人員所實施行為的后果由其所代表的行政主體承擔。,.,(二)行政公務人員的范圍行政公務人員包括國家行政機關公務員和其他行政公務人員兩部分。1國家行政機關公務員。國家行政機關公務員是行政公務人員中最重要也是主要的組成部分。其特征如下：,.,（1）國家行政機關公務員任職于國家行政機關，屬于國家行政機關行政編制之內。（2）國家行政機關公務員是在國家行政機關中行使國家行政權力、執行國家公務的人員。（3）國家行政機關公務員是經過法定的方式和程序任用的國家行政機關的工作人員。,.,國家行政機關公務員按照任期和任用方式的不同分為：各級人民政府的組成人員，其產生的方式由同級國家權力機關選舉或決定，有一定的任期限制，依照憲法和組織法進行管理。各級人民政府組成人員以外的公務員，這是國家行政機關公務員中的主要部分，其產生的方式有委任、考任和聘任等。,.,2.其他行政公務人員。其他行政公務人員，指除國家行政機關公務員之外，其他執行國家行政公務的人員。具體包括：行政機關非固定性借用的執行公務的人員。在緊急情況下，經行政機關認可而協助執行公務的人員。在法律、法規及規章授權的組織中不屬于國家行政編制的執行公務的人員。在受行政機關委托的組織中行使行政職權的人員，等等。,.,行政公務員分類,（一）行政公務員的職位類別：綜合管理類、專業技術類、行政執法類（二）行政公務員職務分為領導職務和非領導職務,.,1、領導職務層次：國家級正職、國家級副職、省部級正職、省部級副職、廳局級正職、廳局級副職、縣處級正職、縣處級副職、鄉科級正職、鄉科級副職。2、非領導職務層次（在廳局級以下設置）：巡視員、副巡視員、調研員、副調研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。,.,二、行政公務人員的法律地位(一)普通公民行政公務人員是公民中的一部分。(二)國家行政機關公務員當一個普通公民依照法定的方式和程序進入到國家行政機關工作，成為國家行政機關公務員后，便享有國家公務員法所規定的各項權利，并承擔國家公務員法所規定的各項義務。(三)行政主體代表行政公務人員作為行政主體的代表，主要出現在對外管理中。,.,三、國家公務員制度國家公務員制度是指國家公務員的分類、錄用、培訓、考核、獎懲、職務升降、職務任免、辭退、辭職、退休、工資福利保險以及申訴控告等具體制度的總稱。我國公務員制度的內容主要包括以下幾個方面：,.,根據公務員法的規定，我國的公務員是指依法履行公職，納入國家行政編制，由國家財政負擔工資福利的工作人員。包括：1、中國共產黨機關工作人員；2、人大機關工作人員；3、行政機關工作人員；4、政協機關工作人員；5、審判機關工作人員；6、檢察機關工作人員；7、民主黨派機關工作人員等。,.,1.公務員的義務與權利。公務員應當履行下列義務：模范遵守憲法和法律；按照規定的權限和程序認真履行職責，努力提高工作效率；全心全意為人民服務，接受人民監督；維護國家的安全、榮譽和利益；忠于職守，勤勉盡責，服從和執行上級依法作出的決定和命令；保守國家秘密和工作秘密；遵守紀律，恪守職業道德，模范遵守社會公德；清正廉潔，公道正派；法律規定的其他義務。,.,公務員的權利，是指法律所肯定和確認的公務員的利益。公務員享有下列權利：獲得履行職責應當具有的工作條件；非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分；獲得工資報酬，享受福利、保險待遇；參加培訓；對機關工作和領導人員提出批評和建議；提出申訴和控告；申請辭職；法律規定的其他權利。,.,2.職位分類。職位分類是相對于品位分類品位分類是指以公務員的個人資格條件(如學歷、資歷)為標準所進行的分類。目前，職位分類和品位分類呈現合流和互補的發展趨勢。公務員法按照公務員職位的性質、特點和管理需要，將公務員的職位劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類，并規定根據不同的職位類別設置其職務序列。,.,3.公務員的素質保障機制。按照公務員法的規定，錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優錄取的辦法。4.公務員的激勵機制。公務員的激勵機制主要包括考核、獎勵、晉升、工資福利保險等制度。對公務員的考核內容，包括德、能、勤、績、廉五個方面，重點考核工作實績。,.,考核分為平時考核和定期考核，定期考核以平時考核為基礎。定期考核的結果分為優秀、稱職、基本稱職和不稱職四個等次。定期考核的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據。對公務員的獎勵是指對工作表現突出，有顯著成績和貢獻，或者有其他突出事跡的公務員給予精神和物質的鼓勵。獎勵分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號。對受獎勵的公務員予以表彰，并給予一次性獎金或者其他待遇。,.,5.公務員的監控機制。按照公務員法的規定，行政處分分為警告、記過、記大過、降級、撤職和開除六種。處分公務員，應當在規定的期限內，按照管理權限和規定的程序作出處分決定。處分決定應當以書面形式通知公務員本人。公務員對行政處分不服的，有權依法申請復核或者申訴。,.,第五章行政相對人,.,第一節行政相對人概述,一、行政相對人的概念所謂行政相對人，是指參與行政法律關系，對行政主體享有權利或承擔義務的公民、法人或其他組織。二、行政相對人的特征行政相對人作為與行政主體相對應的一方主體，其基本特征主要有：,.,1相對于在行政活動中具有并行使國家行政權力的行政主體而言，行政相對人是不具有也不能行使國家行政權力的公民、法人或其他組織一方。2行政相對人是與行政主體具有行政法上權利義務關系的公民、法人或其他組織，而不是一般意義的公民、法人和其他組織。3行政相對人形成與行政主體之間的權利義務關系具有多種形式。,.,三、行政相對人的基本類型行政相對人以不同的標準可以劃分為幾個不同的基本類型。1個體的相對人與組織的相對人。2權利相對人與義務相對人。3特定相對人與不特定相對人。4行政行為明指的相對人和受行政行為結果影響的相對人。5外部相對人和內部相對人。6積極的行政相對人與消極的行政相對人。,.,四、行政相對人的權利能力和行為能力行政相對人的權利能力是指公民、法人和其他組織依照行政法享有權利和承擔義務的資格。行政相對人的行為能力是指公民、法人和其他組織能以自己的行為依行政法行使權利和承擔義務，從而使行政法律關系發生、變更或消滅的資格。,.,第二節行政相對人的權利義務,一、行政相對人權利義務的概念及特征行政相對人的權利義務是指由行政法所規定或確認的、在行政法律關系中由行政相對人享有和履行，并與行政主體的權利義務相對應的權利義務。行政相對人的權利義務具有以下特征：,.,1行政相對人的權利義務必須是行政法所設定或確認的權利義務。2行政相對人的權利義務是在行政活動過程中予以行使或履行的權利義務。3行政相對人的權利義務是與行政主體的權利義務相對應的權利義務，即僅僅是行政相對人