關于我國食品安全標準的規范分析【引言】近年來，我國的食品安全事件層出不窮，2004年安徽阜陽的劣質奶粉事件、2005年的蘇丹紅事件、2008年的三聚氰胺奶粉超標事件，以及地溝油事件、瘦肉精和上海染色饅頭都在全國乃至國際范圍內影響較大。 面對食品安全問題，如何快速有效的將問題食品從市場上撤出，最大限度保護消費者的利益，是各國著重探討并急于解決的問題，而這些問題的解決依賴于我國食品安全標準的規范。【摘要】食品安全標準是規范食品生產經營，保障消費者健康的重要技術規范。我國現行法規定的食品安全標準包括國家標準、地方標準和企業標準。食品安全標準具有規制性、對有限風險的容忍性、利益協調性及強制執行性等特點,其中強制執行性是對食品安全標準整體特性的界定，包括食品安全企業標準在內都具有強制執行性。食品安全是食品安全標準的上位階概念，在特定情形下可以補充食品安全標準的適用。 【關鍵詞】食品安全標準；特征；適用 【正文】 2012年2月9日，黑龍江電視臺特別節目“紅牛”真相，哈爾濱食品藥品監督部門相關負責人在接受記者采訪時表示，紅牛飲料存在標注成分與國家批文嚴重不符、執行標準和產品不一致等問題。2月14日，紅牛消費中心負責人接受華夏時報記者采訪時表示，紅牛所有的配方都是在食品藥品管理總局的監管、批準下調制生產的，所以添加的食品色素和食品防腐劑，都嚴格遵循食品添加劑標準，紅牛產品不存在任何安全隱患。哈爾濱食品藥品監督部門很快認可了紅牛的說法。在此事件中哈爾濱食品藥品監督部門前后截然不同的表態，引發了外界的高度關注。此事件直接呈現的問題是紅牛飲料的標簽所示的添加劑是否經過國家監管部門批準，深層次的問題是法規范之間關于食品安全標準規定不一致時，如何適用食品安全標準問題。本文基于對該事例所折射出的法律問題并結合學界和實務界對食品安全標準的的理解，試圖對食品安全標準作一些基礎性的研究。本文主要運用規范分析并結合案例分析、比較研究等方法，探尋食品安全標準的概念、性質及適用規則。 一、食品安全標準的界定 “法律概念是一個文化概念，也就是一個涉及價值的現實的概念，是一個有意識服務于價值的現實的概念。法律是一個有意識服務于法律價值與法律理念的現實。”2而法律的理念就是正義，食品安全標準所欲實現的正義是規范食品生產經營者的行為，保障消費者的健康權。雖然中華人民共和國食品安全法（以下簡稱食品安全法）沒有對食品安全標準下定義，而是將食品安全標準直接作為法律概念加以規定，但是，食品安全法和相關法律對食品安全標準的內涵和外延作了相應的規定，通過對此類規范的分析，可以得出食品安全標準在法規范層面意義上的定義。 （一）食品安全標準的內涵 食品安全標準的內涵包括：食品安全和標準兩個層次。首先對食品安全的認識。我國的食品安全法第99條第2款對食品安全作出了界定，所謂的食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全的法律定義包括兩個方面：對人體沒有危害并符合應有的營養要求。在學理上可以將之概括為，無害性和營養性。無害性和營養性關注點不同，無害性側重食品的衛生要求，營養性則對食品的內在品質的要求。法律概念意義上的食品安全不同于日常用語中的食品安全，日常用語中的食品安全一般只關注食品自身的清潔無毒無害問題，但是營養是食品的基本成分問題問題，對平衡健康與疾病的關系具有重要意義。在特定的食品中，營養性的要求可能尤為重要，如嬰幼兒奶粉3。營養性的要求是食品安全的內在要求，也是食品的質量問題。有的學者將食品不符合應有的營養要求的問題僅作為食品質量問題來認識，而沒有從食品安全高度來審視食品的營養要求是不正確的。4 何謂標準，中華人民共和國標準化法（以下簡稱標準化法）中沒有規定，但在國家質檢總局制定的GB/T200001.12002中，將標準稱之為，“為了在一定范圍內獲得最佳秩序，經協商一致制定并由公認機構批準，共同使用的和重復使用的一種規范性文件。”5學界對標準的認識基本一致，即標準是生產經營的技術依據，但是對于標準性質有不同認識，主要觀點有：一是實質法規范說。該觀點認為，在我國，根據授權根據、制定程序、公布與否、外在形式等形式意義上的判斷標準來分析，標準（技術標準）不具有法律規范的外觀；但是根據是否對人有約束力的實質意義的判斷標準為依據，標準（技術標準）作為事實認定構成要件判斷的根據，以及行政活動中的重要依據，對行政機關產生了自我約束作用，對私人產生了外部法律效果，因此標準（技術標準）的功能與社會規則體系中法律規范的功能幾乎一致。6實質規范說的立足點基于標準的效力，認為其效力與法規范的效力實質相同因而是實質意義上的法規范。二是法律事實說或證據說。該說將論域限于強制性標準，認為我國現行強制性標準是強制性的技術規范，不屬于正式的法律淵源，不能作為法院的審判依據或為法院參照適用。作為技術規范性文件，符合強制性標準可以一種法律事實或證據加以援引，但并非一定能作為符合相關法律的抗辯事由。7該觀點從司法裁判角度出發，法規范應具有普遍約束力，而強制性標準對法院裁判不具有約束力，因而不是法規范。但是技術規范在司法裁判中的作用不是其功能的全部，該觀點忽略了技術規范在行政管理中的作用，強制標準對管理者和被管理者都有拘束力，因而該認識有失偏頗。三是技術法規說。該觀點所探討的是強制性標準，認為強制性標準是被技術法規所引用的標準，是技術法規的一部分，因而是技術法規。8該觀點存在的問題是將強制性標準的存在形式局限于技術法規引用這種形式，然而強制性標準并不僅限于法規范，還包括準法規范9和自治性規范10。筆者傾向于第一種觀點，但是亦有區別。通過分析標準的外在形式，可以清晰地辨明有些標準不僅具有法規范的內在特征，還具有法規范的外在形式。如以法規范對社會關系主體的行為有約束力的判斷基準出發，我國食品安全標準是實質意義上的法規范，并且部分食品安全標準不僅具有實質意義上的法規范屬性，而且還有形式意義上的法規范屬性，如衛生部制定和公布食品安全國家標準。因此我國食品安全標準是對相關生產經營者的活動的行為規范，具有實質法規范性質，其中部分規范還具有法規范的外在形式。 （二）食品安全標準的外延 從概念外延角度分析，我國食品安全法從兩個角度對食品安全標準的種類予以規定。依據食品生產經營中的所涉及不同方面來劃分，食品安全標準分為：成分標準、技術標準、標識標準、設施標準、管理標準等。這里的技術標準是狹義上的技術標準，是指制造加工食品、添加劑、器具和容器包裝的方法、技術的基本要求。與我國的立法相似，日本的食品安全立法也沒有直接對食品安全標準下定義。有學者基于日本的食品安全立法實踐，從食品安全標準的外延角度，將日本的食品安全標準理解為，“為了確保食品的安全，厚生勞動省大臣對食品、食品添加劑、食品殘留化學物質、食品容器包裝、食品標志等設定的成分規格、制造、加工、使用、調理和保持方法的標準以及對特定的人員的資格要求。”11 從食品安全標準的制定的主體和適用范圍角度劃分，可以將食品安全標準分為：國家標準、地方標準和企業標準。但是也有學者將食品安全企業標準不納入我國食品安全標準體系中，其認為食品安全標準是政府管理部門為保證食品安全，防止疾病的發生，對食品中安全、營養與健康相關標準的科學規定。12食品安全法規定中已明確將企業標準作為我國食品安全標準的一種，因此將食品安全標準的制定主體僅局限于政府管理部門，將企業排除在標準的制定主體之外，進而否定企業標準是一種食品安全標準的的理解，是明顯違背現行法規定。筆者認為，這種誤解可能源自將食品安全標準規范與食品安全標準管理規范混同，食品安全標準管理規范是立法機關及政府部門基于食品安全規制的需要而在食品安全標準制定及實施等方面事項作出的規定，因此食品安全標準規范與食品安全標準管理規范是不同，不能將食品安全標準管理規范的制定主體與食品安全標準的制定主體等同。 二、食品安全標準的特征 食品安全標準是建立在科學分析的基礎之上，為實現食品安全目標而制定的技術規范，如對事物中成分危害性的判斷，同時又因其涉及食品消費者、食品生產經營、社會中介組織等多方主體的利益和責任的配置，因此其制定需適當考慮食品安全標準的社會屬性。由此決定了食品安全標準具有科學屬性和社會屬性的雙重屬性。具體而言，食品安全標準的特征包括：規制性、對有限風險的容忍性、利益協調性和強制執行性。根據討論重點不同，本節討論前三個特征，強制執行性在本文第三節探討。 （一）規制性 食品安全標準是保障食品安全，規范食品生產經營行為的技術規范，是政府干預市場自由的工具。以規制的程度不同，標準可以分為三類，分別代表三種不同的干預強度。一是目標標準。不對供應商的生產作出具體的規定，但若出現特定的損害后果則需承擔刑事責任。二是性能標準。要求進入供應階段的產品或服務必須滿足特定的質量條件，而讓生產商自由選擇如何滿足這些標準。三是規格標準。強制要求生產商采取特定生產方式或材料，或者禁止使用特定生產方式和材料。食品安全標準主要屬于將第二類和第三類標準形式結合。以國家安全標準速凍面米制品（GB19295-2011）為例，該標準對速凍的定義是使產品迅速通過其最大冰結晶區域，當平均溫度達到-18時，完成凍結加工工藝的凍結方法；制品微生物限量應符合特定的要求，每批產品要采5樣件，而且任何一件產品中都不能有一個沙門氏菌檢出。從規制性質來分類，食品安全標準的規制性質是社會規制。社會規制，是以保障人民的生命健康，確保人民的生活秩序為目的而進行的規制。社會規制包括對人的規制和對物的規制。對人的規制，是指對從事有關人民生命健康以及與人民生活密切相關的事業的人進行的各種資格方面的規制。對物的規制，是指為確保生產設備及生產物的安全和質量所進行的試驗、檢查、監督、認定、確認及檢疫等規制1。食品安全標準既有對人的規制也有對物的規制，如學校食堂與學生集體用餐衛生管理規定中對食堂的設施及對食堂從業人員的衛生要求2，其中對食品設施的要求，是對物的規制；對食堂從業人員的衛生要求，屬于對人的規制。 （二）有限風險的容忍性 判斷食品是否食品安全，必須有科學依據，這個依據也是食品安全標準制定的基礎。科學不同于理想。食品安全的理想狀態是完全排除危害，實現絕對意義上的安全。但是伴隨著分析技術的提高，人們逐漸認識到食品安全零風險是不可能的，只有在客觀上承認風險的存在，并對其作出科學的評價，進而努力降低風險，才是可行之道。美國食品安全立法實踐中有個著名的事例德萊尼條款存廢之爭，是科學認識食品風險的最好的佐證。所謂德萊尼條款是指1958年美國聯邦食品、藥品和化妝品法第 409條的規定。該條規定：任何添加劑若被發現經人或動物食用后致癌 ,或者在經過適于判斷食品添加劑安全性的檢測后被發現在人或動物中致癌 ,均不得被認為是安全的。德萊尼條款的核心內容是針對致癌的添加劑設定了只考慮風險不考慮收益的零風險標準。自德萊尼條款誕生之日起，關于其合理性的爭議就一直存在。爭議的結果是1996年食品質量保護法 對1958年美國食品、藥品和化妝品法進行了重大修訂 ,廢除了德萊尼條款對殺蟲劑殘留的適用,以統一的可忽略風險標準取代了德萊尼條款的零風險標準,從而使關于德萊尼條款的爭議暫時告一段落。我國食品安全法也引入了風險分析原則，規定食品安全風險評估結果是制定、修訂食品安全標準的科學依據。食品安全標準中，諸如農藥殘留指標等指標正是建立在風險分析的基礎上,因此符合食品安全標準的食品不是絕對安全和沒有任何風險的食品,而是相對安全食品。 （三）利益協調性 食品安全標準是各方利益協調的結果。“標準作為一種利益分配工具，在橫向方面涉及標準擁有者和其他競爭對手和消費者的利益；在縱向方面則涉及企業利益、產業利益和國家利益。”標準的制定不僅涉及國內相關利益主體的權益協調平衡,還事關一國與他國的貿易關系。食品安全標準制定應首先保障消費者消費安全，同時又要兼顧食品生產經營者的利益和國際貿易的需要。我國的食品安全法中關于食品安全國家標準的制定充分體現這一考量因素，該法規定制定國家標準應依據食品安全風險評估結果，參照相關的國際標準和國際食品安全風險評估結果，并廣泛聽取食品生產經營者和消費者的意見。3“最終標準的制定，常常包括了一個可被最恰如其分的記述為協商形式的過程。多方當事人參與其間，每個團體都有著自己的目標。”例如我國（征求意見稿）編制說明有關毒麥指標繼續保留的說明反映出制定者的考量因素是多方面的。由于毒麥的污染主要發生在歐洲地區，我國很少污染，指標設置較為嚴格，可以有效的調控和阻擋糧食的進口。由于修訂糧食國家安全標準關系利益主體，不僅是消費者，還有糧食的生產和經營者，并且伴隨我國對糧食進口的依賴程度的增加，標準與他國的糧食生產和經營者的利益也緊密相關。而保留現行的毒麥指標，有利于保護我國的糧食生產經營者的利益。再如，農業部門1986年制定的生鮮乳收購標準（GB/T6914-86）將每毫升生乳中所含菌落總數分為50萬、100萬、200萬、400萬四個等級。而新標準取消分級，將菌落數標準調整為200萬個/毫升，新標準考慮到我國奶牛養殖業現實情況，兼顧了消費者和奶牛養殖戶的利益。 三、食品安全企業標準的強制執行性 依據食品安全法，我國食品安全標準是一種特殊的技術規范，具有強制執行性4。但具體到食品安全標準體系中不同類型的食品安全標準是否具有強制執行性，學界則存在不同認識，分歧點是食品安全標準中的企業標準是否具有強制執行性。 （一）爭議的產生 一種觀點認為，食品安全企業標準是由食品企業自己制定的標準，對于本企業之外的其他企業沒有強制力。但是，食品安全企業標準經制定且備案后，對制定該標準的企業而言則有強制執行的效力，因此食品安全企業標準具有強制性標準的屬性。另一種觀點認為，食品安全企業標準不是強制性標準，而是事實標準、內控標準、貿易標準、安全標準。理由是：食品安全標準是技術法規，具有強制性。企業標準不是與國家標準、地方標準同一意義上使用的標準，企業標準是企業內部的技術文件和生產技術規則。（二）食品安全企業標準的強制性 從法規定的角度出發，這個爭議似乎不應該是個問題。原因是食品安全標準是強制執行標準，而食品安全企業標準是食品安全標準的一種，在邏輯上自然可以推演出食品安全企業標準是強制性標準。但是對該問題之所以存在認識的分歧，是由于標準化法對強制性標準的規定與食品安全法的規定不同，這種不同是產生上述爭議的根源。 1.標準化法中的強制性標準 標準化法以標準適用的范圍，分為普遍適用的標準（國家標準、行業標準和地方標準）和企業內部適用的標準（企業標準）；在普遍適用標準中，又從標準是否具有選擇性及標準規制的領域不同分為強制性標準和推薦性標準。在普遍適用標準中，保障人體健康、財產安全的標準和法律、行政法規規定強制執行的標準是強制標準。強制性標準具有強制執行力。5而推薦性標準則是不具備強制執行力的，可以由生產經營者選用的技術規范。因此依據標準化法的規定，企業標準是相對國家標準、行業標準、地方標準等標準級別而進行分類后存在的。關于企業內部執行的企業標準是強制性標準和推薦性標準的討論，是沒有意義的。因為強制性標準和推薦性標準是根據標準是否具有強制性而確定的，而一個企業對于本企業內部適用的標準，沒有強制或推薦之分，換言之就是沒有必須執行和自愿執行之區別6。與標準化法不同，食品安全法取消了行業標準，保留了企業標準；取消了強制性標準與推薦性標準的劃分，不論是否為普遍適用的標準還是企業內部適用的標準，統一定性為強制性標準。 依標準化法規定，只有國家標準、行業標準及地方標準中才有可能是強制性標準，企業標準不能成為強制性標準。標準化法將強制性標準與制定標準的主體相關聯有其內在原因，即將強制性標準視為實質性技術法規。其立法思路有歷史發展的脈絡可循，在標準化法之前，有兩個重要的關于標準制度的行政法規，即工農業產品和工程建設技術標準管理辦法（以下簡稱辦法）與標準化管理條例（以下簡稱條例）。辦法規定，技術標準主要是對工農業產品和工程建設的質量、規格及其檢驗方法等方面所作的技術規定，是從事生產、建設工作的一種共同技術依據。從層級角度分類，標準分為國家標準、部標準和企業標準三級，并且各級標準都需法定審批。7在當時的社會背景下，國家和社會高度一體，企業實質是政府的一個部門，是政府實現經濟管理目標的具體承擔者。標準的制定主體是由國家行政機關及國營或集體企業承擔。標準制定程序嚴格，有審批和發布要求。標準的層級性特點明顯。8因此，從制定的主體、程序及效力考察，技術標準實質是技術法規。條例延續了技術標準實質是技術法規的立法取向，將標準分為國家標準、部標準、企業標準三級，明確規定，部標準和企業標準，不得與國家標準相抵觸；企業標準不得與部標準相抵觸。與辦法相比，條例進一步規定，標準一經批準發布，則是技術法規。9 標準化法取消了將標準直接定性為技術法規的規定，其中可能的原因是，一方面是伴隨著國家法制建設進程，立法機關已注意到標準與技術法規的區別。法規是立法者立法行為的結果，而標準是對一定生產經營活動的專業性的規定，雖然存在立法者在法律文件中援引標準，并賦予其效力的情形,但是兩者不是同一事物。另一原因是國家權力配置體制和社會結構發生了變化，國家和社會高度一體化的結構松動，高度集權管理體制也發生了改變，如地方的立法權出現，地方政府和行業組織在國家和社會生活中地位凸顯，在國家和社會治理中發揮著越來越重要的作用。行業標準、地方標準應運而生。在此背景下，將標準直接作為技術法規顯然與法理不符，也同社會實際狀況相違背。但值得探討的是，立法者將企業標準從強制性標準與推薦性標準分類中排除的理由是什么。筆者認為，標準化法雖然廢除了標準是技術法規的規定，但是仍在一定程度上還是將標準作為實質技術法規來認識，在計劃經濟條件下企業作為政府一個組成部分，其作為技術法規的制定主體沒有法律上的障礙，但是在企業性質已多元化的情況下，企業已經不再是政府的一個組成部分，因此企業標準不能作為實質意義上的技術法規而存在，因此不能具有強制執行性。但是這種規定是違背法理的，強制性標準是指對與標準相關的生產經營者的行為產生拘束力，生產經營者不能排除強制性標準的適用，而不是這個標準的制定主體是否是生產經營者本身。 2.食品安全法中企業標準的強制性 食品安全法中所規定的企業標準是在兩種情形下制定：第一種情形，在沒有食品安全國家標準和食品安全地方標準的前提下，企業創制食品安全企業標準。第二種情形，已存在食品安全國家標準或地方標準，企業制定食品安全企業標準必須嚴于食品安全國家標準或地方標準。在第一種情況下，企業標準具有創制性，其對企業組織相關的生產具有強制執行性是沒有質疑的。在第二種情況下，企業標準其是以國家標準或地方標準基礎上產生的，其創制性也大為降低。從強制性標準不能排除適用的角度判斷，此類企業標準是可選擇的標準，制定該標準的企業在組織相關生產時，也可以根據其需要不適用該標準，而選擇國家或地方標準。在第二種情況下，如果企業選擇了企業標準，國家標準或地方標準的強制性是否存在也是個問題。筆者認為在此情況下，雖然企業選擇了嚴于國家標準或地方標準的企業標準，但是國家標準或地方標準的強制性依然存在，原因在于國家標準或地方標準是此類企業標準的基礎，企業適用嚴于國家標準或地方標準的企業標準，在實質上是更好地執行了國家標準或企業標準，而不是排除國家標準或企業標準的適用。 四、食品安全標準的適用規則 食品安全標準是建立在科學分析基礎之上的技術規范，是定性和定量的結合。定性是對食品安全與否作出整體評價，定量是指對有關食品安全的事項指標量化，定量是定性的前提和基礎。食品安全標準的特性決定了食品安全標準的適用規則對食品監管部門的裁量空間予以極大的限制，但是，在食品安全標準之間出現沖突或標準嚴重滯后等情況時，食品安全標準適用將陷入困境，在此情形下，可以將食品安全概念作為食品安全標準適用的一般條款，根據食品安全的本質要求而補充適用食品安全標準的適用。 （一）一般條款和列舉條款 一般條款概念作為列舉條款的對立概念。如果是列舉法律的事實構成（作為法律后果指令的前提條件的總和），則是列舉條款。與之相對，一般條款是通過很大的普遍性包括一類案件領域，并引導著法律的處置。一般條款與列舉條款都是法律的組成部分,前者主要體現法律的靈活性價值,后者主要負載法律的明了性價值。在某些領域, 社會關系變動不居、規則的制定者難以把握,立法者更多地冀望于一般條款,由執法者結合具體情勢實現個案正義。根據食品安全法第99條定義，食品安全是指食品無毒、無害，符合應當有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。食品安全定義中的要素包括“無毒”、“無害”、“符合應當有的營養要求”及“對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害”。食品安全定義本身就是一個原則意義上的食品安全標準，是對食品的安全性的基本要求，也是判斷食品是否為安全食品的原則性規范。在此種意義上而言，食品安全概念可以作為食品安全的原則性標準，并在一定條件下可以作為現有食品安全標準適用的補充。由此在我國食品安全法規范體系內，形成以第99條食品安全概念為食品安全標準適用的一般條款、以第20條為食品安全標準適用的列舉條款的食品安全標準適用規則。這種理解符合食品安全的本質要求，同時也與食品安全法的立法宗旨相符合，即通過補充適用食品安全概念來保證食品安全，保障公眾身體健康和生命安全。 （二）適用規則 食品安全概念作為食品安全標準的一般條款，在特定的情形下可以起到補充適用的作用。食品安全概念是食品安全的高度概括，對食品安全性的界定，采取食品安全實質標準，即“無毒”、“無害”等。食品安全標準的列舉條款，與食品安全概念相比較，既有相對具體實質性的標準，如食品相關產品中危害人體健康的物質限量的規定；也有形式性的標準，如與食品安全、營養有關的標簽、標志、說明書的要求。依據法理，在法律適用中，應首先適用的是列舉條款，即判斷食品是否合格，無論是形式性標準還是實質性標準的違反，都構成違反食品安全標準。但是在特殊情形下，適用具體的食品安全標準有困境的情形下，解決問題方法之一，可以援引原則性食品安全標準一般條款，即食品安全概念。 （三）具體適用的情形 1.食品安全標準法規范之間有沖突 以前述“紅牛事件”為例，其涉及的爭議是紅牛飲料的標簽與衛生部的批文不符，消費者及哈爾濱食品藥品監督部門（最初的認識）認為紅牛擅自添加了未經監管部門批準的添加劑，從而損害消費者身體健康。紅牛方面有關人員認為1997年紅牛申請的保健食品批件是國家衛生部批準的，衛生部當時的要求是需要在產品證書上標注產品的主要原料，而被質疑的4種添加劑是紅牛的輔助原料，因此不需要將其標注清楚。問題產生于保健食品管理辦法與保健食品注冊管理辦法（試行）對相關聯的事項的不同規定。衛生部于1996年制定并實施實施的保健食品管理辦法第6條申請“保健食品批準證書”沒有涉及輔料的規定。根據當時保健食品管理規定，沒有要求申請人提交輔料名單，因此依據申請作出的“保健食品批準證書”載明的是主要原料，沒有涉及輔料。而國家食品藥品監督管理局于2005年制定并實施的第68條要求保健品的標簽應將輔料標注。雖然在國家食品藥品監督管理局組建之后，保健品的監管機關由衛生部變更為國家食品藥品監督管理局，但是衛生部發布的保健食品管理辦法仍然有效，其審批的“保健食品批準證書”也是有效的。紅牛飲料的“保健食品批準證書”中沒有出現的輔料名單在其產品標簽上出現了，輔料添加的安全性受到了消費者的質疑自然合情合理。法體系的理想狀態是法規范之間協調一致，沒有沖突。但是，在實踐中理想狀態往往是不存在的。基于各種原因，如因為沒有及時修訂等原因，出現法規范之間的不一致,從而引發法規范適用的困境。解決困境的方法之一，是通過體系解釋，發揮一般條款的補充適用作用。在判斷食品是否符合食品安全標準時，首先應適用具體標準，在不能作出判斷的情形下，可以援引一般條款。紅牛事件的處理在事實上體現食品安全概念作為一般條款在法律適用中的作用。國家食品藥品監督管理局采取了抽檢方式，以檢測結果作為處理問題的依據，經檢測合格后，認為紅牛符合食品安全標準。而“保健食品批準證書”與產品標簽不一致問題，沒有被作為違反食品安全標準行為處理。在此處理中，以檢測結果為依據判斷紅牛飲料是否合格，是基于具體食品安全標準規范之間出現不一致，由此援引食品安全概念來補充。這種援引的方法是，食品安全概念中的“無毒”、“無害”等食品安全基本要求作為食品是否合格的判斷基礎，結合有關“無毒”、“無害”等具體食品安全標準來甄別，從而作出最終決定，因此援引“一般條款”的目的在于指明食品安全的基本標準，是對食品安全標準具體條款的補充適用,而不是排除具體條款運用。 2.食品安全標準本身不合理 除了食品安全標準法規范之間出現不協調時，需補充適用食品安全定義外，還存在在另一情形，已符合食品安全具體標準但對消費者的健康存在或可能存在危害的情形下，而有適用食品安全標準一般條款的余地，如食品召回制度。我國食品安全法第53條規定“食品召回制度”。食品召回判斷基準是“食品不符合食品安全標準”。 在食品安全法制定實施之前，國家質量監督檢驗檢疫總局于 2007年發布并實施的食品召回管理規定該法規定，食品生產者有義務召回或采取其他合理方式及時消除或減少不安全食品的危害。而所謂“不安全食品”是指有證據證明對人體健康已經或可能造成危害的食品。10食品安全法與食品召回管理規定關于食品召回判斷基準規定有差異，前者強調食品安全作為判斷基準，依據食品安全標準規范作出相應的行為，其將標簽、標識或者說明書不符合食品安全標準等情形也納入食品召回的情形，而食品召回管理規定強調對人體健康造成和可能造成的危害為判斷基準。從法規范效力層級論，食品安全法關于食品召回規范效力層級顯然高于食品召回管理規定有關規范，在判斷是否食品召回時應以食品安全法的規定為準。但是，以食品安全標準作為食品召回的判斷基準時，不能排除食品已符合了食品安全具體標準但由于標準偏低、標準滯后和殘缺等原因所導致