關于農村金融法律問題研究農村金融在推動農村經濟發展中起到至關重要的作用，這是破解我國“三農”問題的關鍵點。改革開放以來，我國農村金融組織經歷了一系列的變革，初步形成了以農業銀行、農業發展銀行、農村信用社（農商行）為主體的農村正規金融組織體系，但法律制度對農村金融的抑制現象并沒有改變。我國當前的農村金融問題比較復雜，民間金融的不規范、農村資本市場滯后、強壟斷性和不足的競爭，嚴重阻礙了正常的金融秩序。為加強金融的支農功能，必須放寬農村金融組織準入條件，確立民間金融組織的合法地位，完備各種農村金融組織法律，改進對農村金融組織的管制方式。 1我國農村金融概述及其現狀 1.1我國農村金融 我國農村金融組織存在兩種正規金融組織與非正規金融組織，屬于典型的二元制結構。其中，正規農村金融組織以農村信用社（農商行）為主，農業發展銀行和農業銀行次之，郵政儲蓄、新型農村金融機構等為輔。非正規農村金融組織又稱為民間金融，主要以民間借貸、高利貸、合會、合作基金、集資以及私人錢莊等形式存在。 現階段，由于農村建設資金的短缺、正規農村金融組織越來越邊緣化，這使得非正規農村金融組織逐漸成為農村建設的重要金融資源。社會主義新農村建設的進一步提速，農村金融需求日益增加，這就需要農村金融改革創新，完善和改革新的農村金融供給組織和農村金融供給方式，以破解新農村建設的資金難題。 1.2我國農村金融法律制度 農村金融法律制度是指有關農村金融組織的地位、職能、權利和責任以及他們彼此間關系的正式安排和行為規則。目前間接金融在我國農村金融活動中處于主導地位。我國農村地區從事金融活動的正規金融機構有四家，中國農業銀行、農業發展銀行、農村信用社（農商行）和郵政儲蓄銀行。 近年來，隨著中國農業銀行逐步撤出農村金融市場，農村金融供給處于大量減少的狀態，而農業發展銀行對農業投入的資金聚集效應并沒有得到有效發揮，農村信用社（農商行）金融機構由于金融法律法規等制度的局限難以滿足農戶和農村中小企業的資金需求，相反民間金融活躍，一直都沒能獲得合法地位。由于農村金融制度缺陷，直接加劇了農村金融供給與金融需求的矛盾。1.3我國農村金融監管法律制度存在的問題及其原因在現代市場經濟制度體系中,自由競爭是市場經濟的根本驅動力,適度的金融自由是金融活動的重要推動力,應當成為金融法律制度的基本價值取向。在適度自由的價值目標下,金融市場才能形成多層次良性互動的結構,才具有可持續性。一直以來,我國的金融監管法律制度以限制競爭、保障安全為指導思想,以直接控制資金價格、業務范圍和市場準入為手段,雖然比較好地維護了我國農村金融市場的穩定運行,但是也已經越來越不適應農村金融市場化與金融創新的發展需要,嚴重損害了我國農村金融效率,扭曲了金融機構的經營行為,削弱了金融機構的競爭力,制約了農村金融機構的進一步發展。面對越來越激烈的國內和國際競爭,這種以犧牲效率和競爭力為代價而換取的安全與穩定將是無法持久的。 按照“金融抑制”理論,在許多發展中國家,金融制度和經濟發展存在“金融抑制資本短缺經濟落后”的惡性循環。我國農村的資源稟賦、經濟社會發展水平導致農戶與農戶間差異很大,對資金也表現出多層次、多元化的不同需求,因而滿足不同對象的不同愿望異常困難。這使中國農村金融監管問題不僅相對于發達國家,即便是相對于大部分發展中國家,也明顯表現出資金運行流程更復雜,績效更不容易顯現,缺陷更容易放大,實現監管法制化的任務更艱巨的根本原因。我國農業是弱質產業,農業具有收入不確定、投資周期長、收益低的產業特性。農民是弱勢群體,多數屬于貧困階層,沒有儲蓄能力。農村金融監管法制問題關乎“三農”的發展,情況極為復雜。我們要從建設社會主義新農村和全面實現小康社會的高度關注農村金融問題,不斷擴大農村金融的發展空間,改進和完善農村金融服務,切實防范和化解農村金融風險,促進農村金融業的良性運行。因此,如何確保農村資金從有限的供給渠道和組織網絡流向數以億計的農戶家庭,并實現供需平衡,始終是富有農村金融監管法制建設面臨的挑戰性的議題。2我國農村金融法律制度存在的問題 2.1農村金融立法嚴重缺失 改革開放以來，我國農村經濟一直處于一個高速發展的過程中，隨著社會主義新農村建設的逐步加深，農村金融改革的逐步推行，農村金融立法的滯后問題凸顯出來。當前，我國調整農村金融的法律主要有中國人民銀行法、銀行業監督管理法、商業銀行法等基本金融法，其中并沒有專門調整農村金融市場法律關系的立法。日常農村金融的法律關系調整主要還是依靠相關部門的行政法規和規章。而作為農村金融主體的農村信用合作社也沒有專門的法律進行規范，依然處于多頭管理的局面。同時，現今較為活躍并逐漸成為農村金融強心劑的農村民間金融也缺乏法律規制，這嚴重影響到其功效的發揮和農村經濟的發展。我國現行的金融監管立法由人民銀行法、商業銀行法、保險法、證券法、銀行業監督管理法、農業法、非法金融機構和非法金融業務活動取締辦法、金融違法行為處罰辦法等法律法規構成,其中均規定了金融監管問題。但這些立法中存在著眾多的原則性規定,缺乏實際可操作性,而且監管內容簡單化,滯后于金融業發展現狀,并隨著農村金融市場的不斷發展,對一些新興的金融業務、金融產品還缺乏相應的法律規制,對農村民間融資未采取法制化、規范化的引導,對高利貸只是依照傳統社會公德來約束。而且從現行金融監管法律的整體結構上看,規章比重過大,實施起來缺乏權威性。另外,在構成現有金融監管法制體系的眾多規范性法律文件中,部門規章的比重過大,實施起來缺乏權威性。同時,各規范性法律文件之間的銜接性不強,有的彼此之間甚至存在重復或沖突現象。這些都勢必影響到金融監管效率的提高和金融監管行為的公信力。 由此可見，農村金融立法加強迫在眉睫。 2.2農村金融法律體制缺乏科學的體系 由于我國農村金融屬于典型的二元制結構，由正規金融組織和非正規金融組織組成。因此，農村金融立法應當將兩者都包含進來。但是現今的農村金融相關法律主要還是只調整諸如農村商業銀行、政策性銀行、信用合作社等正規金融組織。而民間借貸組織、民間互助合作金融組織、私人錢莊等非正規金融組織缺乏相應的法律來規制。從當前農村金融法律制度整體來看，并沒有一部對農村金融立法進行宏觀和總體性規范的基本立法，大多的立法還是以行政法規、部門規章和地方性法規的形式體現，層次較低，無法形成一個有機聯系的整體，從而導致大多數的農村金融法律制度缺乏應有的執行力和實效性。在我國現有的金融監管法制體系中,對市場準入、市場稽查、市場退出、謹慎性要求等基本上已經有所涵蓋,但大多是原則性的簡單規定,缺少相關的實施細則,可操作性不強。以市場退出的法律機制建設為例,盡管2006年的中華人民共和國企業破產法為金融機構市場退出奠定了法律基礎,但由于金融機構的特殊性,該法的相關規定顯得過于原則化而使其在現實中操作性較差,常常不得不由政府和中央銀行采取行政性手段加以解決,弱化了法律在市場退出過程中的規制作用,增加了金融市場的不確定性。而金融危機的應急處理法律機制、征信機構的法律規制機制、金融市場同業組織及其自律機制的法律設計的缺失更加凸顯了我國金融法律監管機制的不完善,反映了政府在一些領域越位的同時,也存在著在另一些領域缺位的現象。 2.3農村金融法律體制的價值取向落后于時代發展需要 金融監管與金融創新從來都是一對矛盾體，過強的金融監管體制會嚴重影響金融創新，從而制約金融體系的效率與發展；而太過激進的金融創新，又往往會導致金融風險的提高。我國在這一方面采用的是“安全至上、國家利益優先”，實行金融抑制政策，對非正規農村金融組織嚴格禁止。雖然此政策在初期起到了穩定農村金融市場的作用，但隨著社會主義新農村建設的加速，此政策導致的農村金融壟斷與資源配置低下的問題大大的阻礙了農村經濟的發展。現階段農戶與農村中小企業融資成本高，農村金融服務質量低下，經營效率不高，這都直接影響到農村經濟與社會的發展。由于農村金融市場的監管法律制度的局限性,形成了農村地區金融資源總量不足,金融資源的分布存在明顯的地域不平衡性,大量的農村資本外流,進一步削弱了農村金融供給能力。也導致了弱勢群體的金融資源獲取不足,特別是對微型企業和農戶的金融供給不足。農村金融市場監管制度在一定程度上抑制了農村金融市場的發展,導致了農村地區沒有真正建立起能夠針對不同客戶、不同需求層次,提供差異性金融服務的完整的農村金融體系,導致農村金融市場金融產品和金融服務種類單調,無法滿足新農村建設過程中對金融服務多樣化、多層次的需求,廣大農民的金融福利水平很低,分享不到金融改革和發展的成果。因此，及時轉變農村金融政策的導向顯得非常必要。 3我國農村金融法律體制的創新構想 3.1完善立法 隨著社會主義新農村建設的進一步加深，國家逐漸開始放寬農村金融組織的準入條件，出現了很多新型的農村金融組織。對于這些新型農村金融組織，我國目前還沒有統一、專門的法律。這不僅不利于國家對這些新型農村金融組織進行監督管理，也不利于這些組織自身的經營。如果不及時進行有針對的立法，那么這些新型的農村金融組織很難在法律的框架內進行金融活動，其合法的地位也得不到社會的承認，這對于農村經濟的穩定發展是有百害而無一利的。 現階段，我國關于農村金融體制的正式規定大多來自中國人民銀行指定并負責實施的一些規定，此外，各級農村信用合作社在中國人民銀行指定的權限范圍內也制定了一些臨時規章。這些部門規章與地方性法規顯然不能替代正式法律的作用。從現有法律的修訂上打開缺口不失為一個好方法。可以對商業銀行法中的農村金融機構市場的準入門檻進行調整，適當的降低其進入市場的難度。同時，出臺專門針對農村金融組織的法律，明確農村金融組織的法律地位、組織架構以及功能和宗旨。對于正規的農村金融組織，可以制定相關的法律來明確其支農職責、擴大農村金融的市場。對于非正規的農村金融組織，要對其民間融資、借貸、利率以及監管方式進行統籌規定，將其納入法律調整的范圍內。現代金融是法治金融,政府權力對金融市場的監管是通過金融監管法制的調整和規范作用實現的。完善的法律體系是監管當局進行依法監管的前提條件,融監管的績效與金融監管立法的完善與否以及質量好壞有著直接的關系。為了促進我們農村金融市場的健康發展和農村居民金融服務的提升,我國應該順應農村金融市場的發展變化,及時建立完善的金融監管法制體系。具體而言,在今后一個時期,我國應在加強農村基礎性金融監管法制建設的基礎上,順應我國農村金融市場發展的趨勢性要求,有前瞻性地建立、完善我國農村的金融監管法制體系。首先要及時完善金融監管的主體性法律制度,制定與其相配套的法律實施細則,增強其可操作性,并對相關法律制度進行清理,對不適應的條款進行廢除或修訂。其次要根據我國農村金融市場的發展程度、監管需求及農村金融市場改革展的趨勢,適時建立相關法律法規,彌補我國農村金融監管立法空白。如適時推出存款保險制度、建立金融市場退出機制、對民間地下金融進行法律規范、加快征信法制建設和標準化建設以農村金融創新市場的規范化建設等。再次要順應農村金融改革的發展趨勢,立足我國農村金融市場安全和農村資本市場發展的需要,制定兼顧有效性、可操作性和一定程度的前瞻性的金融監管法律制度,實現對我國農村金融市場的有效監管,促進農村經濟的發展和社會穩定。 3.2農村民間金融的法制化 雖然在農村金融發展初期，諸如中國農業銀行、農村信用合作社、農業發展銀行等正規金融組織起著至關重要的作用。但是從金融制度的發展來看，內源型的農村金融才是解決農村經濟發展的關鍵點。農村經濟真正要實現健康穩定的增長，農村金融的自我造血功能才是真正要素。目前，我國農村正規金融組織對整個市場的供給嚴重不足，農戶、農民合作經濟組織的金融需求得不到滿足，在此情況下，農村非正規金融組織即農村民間金融組織的作用顯得尤為重要。 對于這些農村民間金融組織，政府不應當本著“農村金融抑制”的政策簡單粗暴的限制與禁止。而應該適當的放松農村金融組織的準入門檻，鼓勵一批正當、健康的農村金融組織進入，對其進行正確的引導和監管，使其更好的服務于農村金融市場。正規的農村金融組織有著其天然的缺陷，而這些不足的地方，農村民間金融組織能起到一個有效的補充，從而滿足社會主義新農村建設的需求。政府應當合理的對兩者進行調配，并輔以相應的法律制度，使得兩者有機的結合起來為農村經濟的發展提供源源不斷的金融支持。 3.3完善農村金融的監督與管理 農村金融監管是政府、企業、社會共同的責任，以法律的手段引導和規范無疑是最有效的手段。農村金融與城市金融有著很多不同點，對農村金融的監管模式不能直接套用城市金融的監管方式。應該根據農村金融自身的特點，對傳統的金融監管模式進行創新與完善，使其符合農村金融的特殊性。首先，應當還是以銀監會與中國人民銀行為核心不變；同時，各個農村金融組織內部建立完善的風險核查機構進行自查，再輔以政府審計部門的監督，三者形成一個信息共享及時反饋的有機整體。對于不同類型的農村金融組織進行科學的劃分與調配，確定一個明確的監管主體，做到權責分明。對于一些地方的農村民間金融組織、可以考慮由當地合適級別的人民政府進行監管，這樣不僅有利于整合分散的農村金融組織，更有利于根據各地農村經濟的發展情況進行科學的調配