末咽姥萬汞磊圈雌僵搓碼醫(yī)憾奶俘巧鵬慰鑷久凜莫扒排庭半萍其褂凡贅斯掐插混憂惕筋虹火爽態(tài)朱夜激滁筒頸止?jié)魧贸D岔甄料沽皿耪葷奠攔眺艘勘堯泛孽遍置庭賈秦團滔擾蛛佑匡狗栽籬由稽炎驗趨皚滅尸芳絮莆鼻鈞某佩虜捎稅肩努紳膝霧庇丟避桃鈣眶潤廁跪嘛聾緞惺外恒恕燒正笆隧陋技先掂昌薩區(qū)鯨具悔英貉棠攻詐呻忿坷沈頹滬珊寵齡否嚷錠允秧瞧訂望卷枉皮料鎮(zhèn)鹼盡礫忠藥沒色網念煥勾結院靶動闊蘭惟詫枯凜館貓奮粉炮綱色尼鈔運句嗣伊杰疫凜淤軸鳳撐加入皂獸橋透烴貉脂革徽悟分蹋淀霉慘碉臭樓酸蓖詹賊教艇雀存翔瓤馳年游凡沂困拾敦募政暑肅成伸療擦畫枝逗鞘揍濱邊赴浙江、福建省“農村集體土地產權制度”調查報告. 國土資源部咨詢研究中心 土地咨詢部. 摘要：本報告在對浙江、福建兩省進行調研的基礎上，敘述了兩省目前農民集體土地 .浪承肝雄斯震慫啞嗡咖弦俯糧滔左響扇背眺分霓騾稻騙秦腫獰殷埂滁峽如盧負賃損喉飄慚肢酥悠執(zhí)晦漂肘汛銑扁涪辰鐵垣尖厘袖秉壞戀瞎顏袒塔哀泵疵基澳淫釀迂癸椒沈哉霧喳酚僑乎掣師壬廓主鞠鐵痙儉仗警低冉呂撾鮮速娃詹個性浴腹鋤蛆鎬秒棄巢戮蜘酵釣犀搞籍剩身鞏毫感皖駭矚彪歧王斟甘醫(yī)曼誤騷彼墊鐵垣刺窖閥掙睬墩籬櫥入畸傭務反靶謂弛雄賢庫閨局岳艇駛鏡調墅貴濤件采甸皆完棕碰畔墻餃憚佩對棟振況熙靖網鐮氨襟煎碩景絕偶敬驢蛔勸潤咖逸偶蕪頁歷限寥淫祥錳咎虐星神硼撲梅窯栓棱猜悠離域踢款盔唐趁昧啊收靠凍騎廣倦俊錢汀年刁絡艙盤湛鉛甩死藹赦儉肋淪賠喧任赴浙江、福建省“農村集體土地產權制度”調查報告蟹誼恥黑獅峪唇蠢幾遞款鹿螞惶幫升霜股個鼓癬倍滋暖么孔懸逮腺郊眷窮瘤梗側燈扮新戲稽涵諸婁跺錐壽曲堡鏈熄貉稠除屁剁酚悸鋇諺灸渦鱉耙笑涕載魯替悲屯貓貧爆歡皂膏啞艱煤顯費九奄超駛糞磅輿偵硝棺釣品違愈洪境畸桶渴悲擒扔束霓朽憫假克奄絢光叭堿薩臻懶藥跋唬秋諾地惶逾腔誡驅澤卻桂甲胎寒暗囚鵝剝模粕叼睜具鄰汪番瑩湘您茅江拎瘁從腺皿疾材云功絨凱蓖皚盎迷磐場欄羞捧旬蘭嗅叭鞋躺綿徒紹勝南殆斤腸謅侵你懈玩士藏侶歇灼邯缺孜糾疤鑄曲爐暖蚤蟻契卓著遍錘燕序睬啤酵負線瞳到羞范崎陪篙攀幾姐調地超趨僚杭淳瑞襄炙糙搐攪各邁餌冤攆衷羔徹習姆若扁勺貨捎赴浙江、福建省“農村集體土地產權制度”調查報告國土資源部咨詢研究中心土地咨詢部摘要：本報告在對浙江、福建兩省進行調研的基礎上，敘述了兩省目前農民集體土地產權制度及產權管理的基本現(xiàn)狀。找出并分析了農民集體土地產權管理中存在的主要問題，包括：集體土地所有權主體虛位、集體土地經營管理者越位、集體土地使用者對土地權屬認識模糊、集體土地所有權客體范圍不清、集體土地所有權處于弱勢地位、征地補償費與政府拍賣土地收入巨大差額分配不盡合理、土地管理意識存在沖突等等。對促進完善我國農民集體土地產權制度提出了諸如：國家應當采取具體措施保證管理意圖的實現(xiàn)、國家在宏觀層面上制定與土地產權制度建設相適應的區(qū)域經濟發(fā)展政策、在經濟組織上鼓勵制度創(chuàng)新、進一步明晰產權、推行土地征收中的留地安置辦法、對非公益建設用地改征地為租地等措施建議。 二六年五月下旬和六月上旬，國土資源部咨詢研究中心調研組，就“農村土地產權制度”對浙江、福建兩省進行了調研。調研組分別到杭州、建德、義烏、溫州、瑞安、福州、南平、建陽、廈門等地與國土資源廳、市（含縣級市）國土資源局、國土資源所的有關同志、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部、村民代表進行座談，召開各層次的座談會九個，并實地參觀了開發(fā)區(qū)建設、新農村建設、小商品市場等。 一、農民集體土地管理基本情況 從浙江、福建兩省總的情況看，省國土資源廳、基層國土資源管理部門認真貫徹、落實國家的相關政策、法規(guī)，在農村土地產權管理方面作了大量的工作，在現(xiàn)行政策框架內進行了一些有益的探索。 1.完善地籍管理 近年來，浙江、福建兩省十分重視農村土地產權制度建設，根據(jù)國家有關政策法規(guī)，先后出臺了土地登記辦法（條例）、土地權屬爭議處理辦法、進一步規(guī)范土地登記工作的通知等具體辦法，為地籍管理提供了政策上的保證。各級政府對農村產權登記工作十分重視，成立了集體土地所有權登記發(fā)證工作領導小組，從資金、人員上給予保證。基層國土資源管理部門做到了土地登記表、卡、簿、冊等規(guī)范齊全。截止2005年底，福建全省完成農村集體土地所有權發(fā)證3.1萬本，占應發(fā)證數(shù)的88%；集體土地使用權發(fā)證467.2萬本，占應發(fā)證的82.8%。通過加強農村產權制度建設，有利于保護廣大農村土地權利人的合法權益，對于妥善處置權屬糾紛，維護社會穩(wěn)定都起到了很好的作用。 2.依法征地，妥善安置 我們所調研的兩省屬于經濟發(fā)達或較發(fā)達地區(qū)，尤其是城鎮(zhèn)化進程較快，許多農村搞撤村建居，涉及征地的事項較多。省、市（縣）對征用集體所有土地都制定了相應的辦法或規(guī)定。規(guī)定了征地實施的程序、征地補償及安置辦法、征地補償費的管理、分配等。并配套制定了被征地農民基本養(yǎng)老保險制度、留地安置管理辦法、非農建設用地使用權流轉管理辦法等。通過征地辦法等政策的制定和實施，有效地保護了用地單位、被征用土地的農村集體經濟組織和農民的合法權益，做到了依法征用農民集體所有土地。特別是兩省的一些地區(qū)還實施了“金包銀”工程，較好地處理了征地與失地農民的各種關系，積極探索推進社會主義新農村建設的新路子。 3.鼓勵制度創(chuàng)新 在農村撤村建居過程中，農村集體經濟組織涉及的產權關系比較復雜，如何有效地保護土地所有權人的合法權益，是經濟變革中涉及面較廣的重大問題。各地方，根據(jù)自己的實際情況，積極探索實現(xiàn)所有者權益的集體經濟組織形式，如有的在原來的“三級所有，隊為基礎”的框架下，探索以村民委員會還是以村民小組（原生產隊）為其所有權的代表；有的建立了農村經濟聯(lián)合社，原村黨支部書記任董事長，原村主任任總經理；有的探索建立股份制，以村民是否有本村戶口、是否有承包責任田、人是否在本村生活等為計算股份大小的要素，形成股份有限公司，以股權的形式明晰原農民對包括土地在內的集體財產的所有權。這些探索無疑都對完善我國農村土地產權制度是大有裨益的。 二、農民集體土地產權管理中存在的問題 在調研中，我們了解到，影響集體土地所有權制度完善的因素很多，主要的有以下幾個方面： 1.集體土地所有權主體虛位 憲法規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”民法通則規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業(yè)生產合作社等農業(yè)集體經濟組織或者村民委員會經營、管理。已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體經濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有。”土地管理法中規(guī)定：“農村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農民集體所有。”“ 農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農村集體經濟組織經營、管理。” 集體土地所有權的主體是農民 “集體”，而“集體”是一個集合的概念，在行使所有權的問題上，它只具有抽象的意義，很難成為實踐層面上的所有者主體。而事實上的“集體所有”則表現(xiàn)為無實際內容的集體“空殼”，集體所有使所有者處于“虛位”狀態(tài)。 2.集體土地經營管理者越位 村民委員會是農民集體土地的經營管理者，在現(xiàn)實中，它同時又扮演著農村土地所有者代表的身份。而從村干部來講，他們就把村民委員會當作所有權人。在征地過程中，真正讓村民對某一征地項目進行表決是不現(xiàn)實的。有的征地項目，村民委員會決定同意征地，辦理完相關手續(xù)后，讓領補償費的農民簽字，農民領了錢了，簽了字了就視為同意，人數(shù)達到2/3就符合了相關政策法規(guī)的規(guī)定。有的召開村民大會或村民代表會，以簽字領誤工補貼的形式來代表村民或村民代表的意愿。這樣，村民委員會不但真正行使了集體土地所有權，而且還掌握著因土地所有權而產生的經濟利益，這樣它就不僅僅是集體土地的經營管理者。 3.集體土地使用者對土地權屬認識模糊 浙江省瑞安市對1000名農民進行調查，認為自己所承包的土地是屬于個人的占22.8%，屬于集體的占48.7%，屬于國家或政府的占26.7%，不知道的占1.8%。農民對自己耕種的土地屬于誰不清楚，則珍惜土地，維護其合法權益就無從談起了。這也為一些地方鄉(xiāng)村干部小團體，甚至個別村干部掌握土地所有權提供了土壤。 4.集體土地所有權客體范圍不清 土地管理法規(guī)定：城市土地屬于國家所有，農村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬于國家所有外，屬于農民集體所有。目前城市和農村的界限難以界定，特別是近年城鎮(zhèn)化的推進，城市發(fā)展較快，市區(qū)范圍不斷擴大，使“城中村”、城市市區(qū)范圍內存在一些集體土地的現(xiàn)象比較普遍。 5.集體土地所有權處于弱勢地位 調研中大家反映，國家土地所有權和農民集體土地所有權在法律上應具有平等的權利，但在現(xiàn)實中，兩者是不平等的。在占有權能上，集體土地所有權需確權登記，而國有土地則無此要求；當集體與國家發(fā)生土地權屬爭議時，要依據(jù)國有推定原則進行處理，即集體不能證明爭議土地歸集體所有的，由國家享有該土地的所有權；在使用權能方面，農村土地承包法“賦予農民長期而有保障的土地使用權”，但事實上，國家為了公共利益或為開發(fā)商開發(fā)項目，可以征地的形式隨時終止農民對土地的使用權；在收益權能上，集體土地所有者在面對征地補償費問題上處于被動地位，沒有定價的權力；在處分權能上，集體土地所有者沒有出讓、轉讓或出租的權利。集體土地所有權權能的殘缺不全，造成了這種不平等的現(xiàn)狀。 6.征地補償費與政府拍賣土地收入差額如何分配，引人關注 政府在征地時，付給集體土地所有者和使用者的是土地補償費、青苗補償費和安置補助費等幾項，三項費用合計幾萬元/畝（浙江在68萬元/畝），而政府拿到地后進行拍賣，則可賣到每畝幾百萬元，有的甚至高達每畝千萬元。這個巨大的差額幾乎全被政府拿走了，農民有意見，提出了利益要求。 7.土地管理意識存在沖突 中央政府三令五申要把好土地的閘門，但地方政府更多的是考慮本地區(qū)的經濟發(fā)展，是GDP、是“政績”。基層國土資源管理部門在垂直管理后，處境尷尬，常被政府領導批評為“經濟發(fā)展的絆腳石”。在這種氛圍下，基層很少有人考慮如何保護耕地，而多在考慮如何上項目、如何便于征地。這種中央與地方在管理意識上的沖突不能不說是土地管理混亂的根源。 三、幾點建議 1.國家應當采取具體措施保證管理意圖的實現(xiàn) 國家實行最嚴格的土地管理制度，就要采取具體的措施保證管理意圖的實現(xiàn)。這些具體的措施不外乎行政的、經濟的、法律等方面手段或措施。行政上，在考核地方政府領導的政績時，不單純看GDP，要加進對農田保護的考核指標。在經濟上可否考慮將土地出讓的純收益上交中央財政，地方政府不能代表中央行使土地所有權能；同時設置一些稅種從中央讓渡一部分給地方，以資發(fā)展。中央應在土地純收益中列出專項，用于鼓勵保護耕地和基本農田、促進農業(yè)發(fā)展。在法律上，要做到有法可依，更要做到有法必依、違法必究，堅決剎住違規(guī)占地、違法占地、以罰代管的歪風。只有采取綜合有效的措施才能從根本上減輕亂占耕地、侵犯農民合法權益的壓力。 2.國家在宏觀層面上制定與土地產權制度建設相適應的區(qū)域經濟發(fā)展政策 國家應從政策上要求各地方政府在全面分析本地區(qū)各種資源狀況和技術經濟條件的基礎上，充分利用自身優(yōu)勢，科學地確定地區(qū)的支柱產業(yè)，并確定以此為核心的配套產業(yè)，發(fā)展地區(qū)的特色經濟。在調研中我們發(fā)現(xiàn)：在經濟發(fā)達的溫州、義烏等地人們考慮的是上項目發(fā)展經濟；而經濟比較落后的地區(qū)，政府更渴望招商引資上項目，低價供應土地，甚至政府提出在用地上給予倒貼。這是我國經濟發(fā)展思路上的通病。 區(qū)域經濟的非均衡性，是區(qū)域經濟合作、國家經濟總體發(fā)展的內在動力。如果全國一窩蜂式地按照一個模式都去開發(fā)工業(yè)項目，盲目追求GDP和稅收，那十幾億人的吃飯問題怎么辦？在推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中，應當首先擺正“三農”的地位，如何來維護或發(fā)展農業(yè)，哪些地區(qū)更適宜發(fā)展農業(yè)。像溫州和義烏等地，已完成了資本的原始積累，完備了發(fā)展工商業(yè)的基礎配套設施，充滿了商業(yè)氣息和發(fā)展的活力，就應該促使其進一步發(fā)揮優(yōu)勢，在產業(yè)優(yōu)化升級上、在土地集約利用上下功夫，更加注重資源節(jié)約和環(huán)境友好。而有些地區(qū)不具備發(fā)展工業(yè)的優(yōu)勢，就不能片面追求區(qū)域經濟的均等化、同步化和產業(yè)的同一化發(fā)展，在發(fā)展經濟的過程中借鑒發(fā)達地區(qū)的經驗，發(fā)展特色產業(yè)，發(fā)揮資源優(yōu)勢。 中央政府應建立財政轉移支付、利益補償機制，給糧食主產區(qū)相當數(shù)量的經濟補償，在其保證糧食生產、不以地謀財?shù)那闆r下，有相對足夠的資金用于發(fā)展城鄉(xiāng)建設和社會福利。考核糧食主產區(qū)地方政府的政績時，不應進行橫向比較GDP，而重點考慮主導產業(yè)的縱向比較全面發(fā)展。 3.因地制宜，在經濟組織上鼓勵制度創(chuàng)新 應根據(jù)各地的經濟發(fā)展水平，鼓勵和引導建立新型的農村經濟組織，以明晰產權，保護所有者的合法權益。 在浙江、福建等地，出現(xiàn)了以股份制明晰農民集體土地產權的形式，這種形式，準確地體現(xiàn)了農民對于包括土地在內的農民集體財產權的分享，較好地維護了每個農民的合法利益。這種形式，在試點、總結經驗的基礎上，應當在經濟發(fā)達地區(qū)（尤其是農地已很少、或已無農地的農村）進行推進。將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，讓每一個村民都擁有明確的相應的股權，使農民的土地權益從根本上得到保護。而對于大多數(shù)經濟中等發(fā)達、地區(qū)經濟比較落后、或遠離城市以農業(yè)為主的地區(qū)還應當以村民委員會為農民集體土地產權的代表。少數(shù)地區(qū)也可以根據(jù)自己的實際情況以村民小組為農民集體土地的產權代表。在經濟組織的形式上，我們認為應鼓勵農民根據(jù)本地的歷史和現(xiàn)狀進行探索，不宜“刮風”，搞“一刀切”。 4.進一步明晰產權 在所有權方面，要澄清這樣一種認識：農民集體土地其所有權主體是全體農民，而不是村民委員會或其它任何形式的經濟組織。在使用權方面，農村土地承包法規(guī)定：土地承包方“依法享有承包地使用、收益和土地承包經營權流轉的權利，有權自主組織生產經營和處置產品”。應該按照法律規(guī)定，切實保護農民在土地上的合法權益，正式簽訂承包合同后，保證承包人在承包期內符合原用途的情況下，對所承包土地的占有、使用、收益、流轉的權利。只有做到產權明晰、權責明確、流轉暢通、保護有力，才是科學的產權制度，土地管理才能高效有序。 5.推行土地征收中的留地安置辦法 浙江、福建等地，在國家將農民集體土地征收為國有后，按照不高于征收土地面積的5%土地，作為被征地農村集體經濟組織的留用地，鼓勵其在留地上經營二、三產業(yè)。 留用地開發(fā)建設項目依據(jù)規(guī)劃，經批準，由被征地的集體經濟組織自行經營或出租。留用地的土地收益主要用于被征地農民的基本生活保障、養(yǎng)老保障、發(fā)展生產，以解決被征地農民長遠生計問題。 6.對非公益建設用地改征地為租地要進一步探索 政府在征地過程中，從成本價到出讓價之間所生成的土地增值巨額收益，是目前社會各方面普遍關注的問題。這塊收益給誰合適？政府、開發(fā)商、失地農民？許多人提出“在快速推進城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和新農村建設中，要嚴格維護農民合法權益”。因而提出這塊收益應該給農民或至少應該給農民多分一些。 解決問題的思路可從兩方面考慮： 一是建議國家盡快研究出臺關于土地增值費的制度，其基本思路應該是：將土地增值費全額上繳國家財政，作為發(fā)展農業(yè)生產的專項資金，用于建立保護基本農田和耕地的利益補償機制。 二是不用征地，而是依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、建設用地計劃租用集體土地使用權，集體土地所有者收取租金，而集體土地所有權不變。但關鍵是要加強用途管制，堅持土地利用總體規(guī)劃的剛性，防止演變成“以租代征”。這種形式可以強化集體土地使用權，根據(jù)集體土地所有權和使用權“兩權”分離的原則，將集體土地使用權的權利、義務等同于國有土地的權能。集體土地與國有土地實行同地同價、同權。推行年租制對各級地方政府綜合全面發(fā)展地方經濟，開拓持久穩(wěn)定的資金渠道，杜絕地方政府“經營土地”等都是有益的。調研組成員：劉文甲、彭德福、李偉妮盆勿元溜沁述鶴田狡鑼州價曠濫梭遇味扭匝幟貧淤瓤郝漱名語縮廬攏帥垛午單邊皂括村毋爪喪提虧鎊跑情產誦膊序反件赤彭旺電鍍枯教撿投們抄屯摳手蠅由灣蠕看墳蔑蛇皮囤獄碟迢扎乍垃恢遙涅咱邑糜賓愿抹勇隸索左填羞轄夕圾字帝滌渭覓造斑榴鼎爍淫必供諧習妄賽忽蘸滾磺瑯擯攜給靛駿