巴賽爾協議及其發展 1 一 巴賽爾協議產生的背景 20世紀70年代以來 全球經濟一體化的趨勢不斷加強 金融領域的創新活動日漸活躍 促使各國金融當局紛紛調整了對銀行業的監督管理政策 各國商業銀行的風險如何測量和防范 需要有一個國際統一標準 在國際上 跨國銀行開始扮演越來越重要的角色 為了避免銀行危機的連鎖反應 統一國際銀行監管的建議被提上了議事日程 1974年德國赫斯塔特銀行和美國富蘭克林國民銀行的倒閉最終使得銀行監管的國際合作從理論認識上升到了實踐層面 次年2月 來自比利時 加拿大 法國 德國 意大利 日本 盧森堡 荷蘭 瑞典 瑞士 英國和美國的代表聚會瑞士巴塞爾 商討成立了 巴塞爾銀行監管委員會 ThebasleCommitteeOnBankingSupervision 當時稱為銀行業條例和監管業務委員會 簡稱巴塞爾委員會 2 巴塞爾委員會的宗旨是為國際銀行業的監管問題提供一個正式的討論場所 以加強各國金融監管當局間的合作 堵塞國際監管中的漏洞 委員會并不具備任何凌駕于國家之上的正式監管特權 其文件從不具備 亦從未試圖具備任何法律效力 它通過制定廣泛的監管標準和指導原則 提倡最佳監管做法 來期望各國采取措施 根據其自身情況運用具體的立法或其他安排予以實施 委員會在開展工作中始終遵循著兩項基本原則 沒有任何境外銀行機構可以逃避監管 以及監管必須是充分有效的 3 二 巴賽爾協議的內容 共有1975年 1978年和1988年三個巴塞爾協議 以及后來的 補充協議 有效銀行監管的核心原則 和最近于2004年6月26日公布的 新資本協議 等 一 1975年的巴塞爾協議1975年9月 巴塞爾委員會發表了一項文件 全稱是 對國外銀行機構監督的原則 PrinciplesfortheSupervisionofBank sForeignEstablishments 國際上稱為 巴塞爾協議 又稱其為第一個 巴塞爾協議 協議的宗旨是制定國際合作監督的準則 按股權原則確定分行 多數股附屬銀行 少數股附屬銀行 或公司 的定義 監督銀行的流動性 清償性 外匯活動和頭寸等 協議主要內容包括 1 任何銀行的國外機構都不能逃避監督 母國當局和東道國當局共同負有監督的責任 2 實行指導原則 為此監督當局之間雙合作 互通情報 克服銀行保密法的限制 允許總行直接檢查其海外機構 否則 東道國當局代為檢查 3 以東道國當局為主監督外國銀行當地分行的確流動性和外國銀行當地附屬銀行的清償性 而總行負責其國外分行的清償力和國外附屬銀行的流動性 4 二 1978年的巴塞爾協議 1978年 巴塞爾委員會又發表了一項文件 綜合資產負債表原則 該原則把跨國銀行的總行 國內外分行 附屬銀行作為一個整體 從全球角度綜合考察其資本充足性 流動性 清償能力 外匯活動和頭寸 貸款集中性和面臨的風險 1983年5月 在吸收了 綜合資產負債表原則 的基礎上 巴塞爾協議 修訂本 又稱第二個 巴塞爾協議 出臺 它進一步明確了監督責任 并力爭把 巴塞爾協議 的準向世界 擴大到巴塞爾委員會的成員國之外 修訂后的 巴塞爾協議 規定 國外分行的清償力監督由母國當局負責 國外附屬銀行的清償力監督責任由母國和東道國共同分擔 合資銀行的清償力監督責任則分屬于合資的各國 整個銀行集團的資產流動性由母國監管當局負責 國外分行和附屬銀行的資產流動性監管由東道國監管當局負責 整個銀行集團的外匯頭寸由母國監管當局監督 國外分行的外匯 敞口頭寸由東道國監管當局負責 5 三 1988年的巴塞爾協議 巴塞爾委員會于1988年7月正式通過了 巴塞爾銀行業條例和監管委員會關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議 它就是現在人們常提到的 巴塞爾協議 即第三個 巴塞爾協議 其內容主要由四個部分構成 1 資本的組成 2 風險加權的計算 3 標準比率的目標 4 過渡期及實施安排 1 資本的組成 銀行的資本組成應分為核心資本和附屬資本兩部分 兩部分之間應維持一定的比例 2 風險加權的計算 巴塞爾委員會認為 將資本與資產負債表上不同種類資產以及表外項目 根據其廣泛的相對風險進行加權而制訂出的風險加權比率 是評估銀行資本是否充足的一個好辦法 3 標準化比率的目標 委員會確定 資本對加權風險資產的目標比率應為8 其中核心資本成分至少為4 委員會希望在1992年之前 成員國的國際銀行應達到這個共同的最低標準 4 過渡期和實施的安排 委員會做出一些過渡的安排 以保證個別銀行在過渡期內提高資本比率并努力達到最終目標標準 從第三個 巴塞爾協議 提出到1992年底大約有4年半時間 委員會建議采取一個中期目標 即到1990年底 資本風險資產比率最低標準為7 25 資本中至少有一半應是核心資本 6 巴塞爾協議 提出了統一的銀行資本定義 確立了根據加權風險資產計算資本充足率的方法和最低資本充足率標準1 資產負債表內的資產風險權重 巴塞爾協議 確定的表內資產風險權重共分四類 1 0 a 庫存現金及在本國中央銀行的存款 b 以本幣定值發放 并以本幣籌集的對中央政府和中央銀行的債權 c 對經合組織 OECD 國家中央銀行的其它債權 d 用現金或用OECD國家中央政府債券作擔保 或由OECD國家的中央政府提供擔保的債權 2 0 10 20 或50 各國自定 其適用范圍是對國內公共部門機構 不包括中央政府 的債權和由這些機構擔保的貸款 3 20 a 對多邊發展銀行的債權 以及由這類銀行擔保或以這類銀行發行的債券作抵押的債券 b 對在OECD國家內注冊的銀行的債權以及由在OECD國家注冊的銀行提供擔保的貸款 c 對在OECD以外國家注冊的銀行提供擔保的 剩余期限在一年以內的貸款 d 對非本國的OECD國家的公共部門機構 不包括中央政府 的債權 以及由這些機構提供擔保的貸款 e 托收中的現金 7 4 50 適用于以借款人租住或自住的居住性房產作金額抵押的貸款 5 100 a 對私人機構的債權 b 對在OECD以外國家注冊的銀行剩余期限在一年以上的債權 c 對在OECD以外國家中央政府的債權 以本幣定值發放 并以本幣籌集的除外 d 對公共部門所屬商業公司的債權 e 房屋 廠房 設備和其它固定資產 f 不動產和其它投資 g 其它銀行發行的資本工具 已從資本中扣除的除外 h 所有其它資產 2 資產負債表外項目的信用風險轉換系數表外項目信用風險等額 表外項目的本金額 信用風險轉換系數 表內相應科目的風險權重加權風險資產等額 表內加權風險資產 表外項目信用風險等額核心資本充足率 核心資本 加權風險資產總額 100 總資本充足率 總資本 加權風險資產總額 100 巴塞爾協議 將所有表外融資工具和融資方式分為五類 并分別確定了它們的信用風險轉換系數 1 貸款的替代形式 100 2 與特定交易相關的或由項目 50 3 短期的可自動清償與貿易相關的或有項目 20 4 票據發行便利 20 期限超過一年 20 期限在一年以內 0 5 同利率和匯率有關的項目 比較復雜 8 四 補充協議 1995年巴塞爾委員會公布了 結合市場風險后資本協議修正案 稱為 補充協議 也有人稱為第四個巴塞爾協議 該協議的主要內容 1 風險測量框架 商業銀行必須以量化的方式 準確計算出自己所承受的市場風險 這既包括銀行從事交易性債券 股票和相關表外科目時所承受的價格變動風險 又包括銀行所承受的外匯買賣和商品買賣 如黃金 白銀及其他金屬交易等 風險 1 標準測量法 2 內部模型法2 資本要求 商業銀行在計算出自己所承受的風險后 要按照有關公式 計算出相應的資本要求 1 資本范圍 增加了三級資本的概念 即原始期限為兩年以上的短期債務資本 以用于應付市場風險 要求三級資本與二級資本之和不得超過一級資本 2 資本比率的計算 將市場風險的預測值 資本量 乘以12 5 8 的倒數 加到原協議中的加權風險資產作為總的加權風險資產 分子是一級 二級 三級資本的總和 第四個 巴塞爾協議 是在第三個 巴塞爾協議 基礎上的自然延伸 它重申了資本金占風險資產不能低于8 的要求 但商業銀行要達到這一要求 不僅要考慮按照風險權數加權后的資產總額 而且要考慮到自己所承受的市場風險 這意味著商業銀行最低資本金要求相應地增加了 9 三 有效銀行監管的核心原則 1997年9月巴塞爾委員會頒布了 有效銀行監管的核心原則 這是該委員會關于加強高級銀行監管的重大措施 是針對商業銀行面臨的眾多風險 尤其是表外業務風險的現狀而提出的 1988年的 巴塞爾銀行業條例和監管委員會關于統一國際銀行資本衡量和資本標準的協議 對國際銀行業風險防范起了積極的作用 但90年代中期以來 國際銀行業的經營環境發生了很大變化 人們發現 即使在銀行資本與風險資產的比例基本正常的情況下 以金融衍生產品為主的市場交易風險仍然屢屢發生 致使國際銀行業中重大銀行倒閉或虧損事件層出不窮 如1995年英國有近233年歷史的巴林銀行破產 這種情況表明 僅僅靠達到8 的資本充足率的規定 已經不足以充分防范金融風險 盡管1995年巴塞爾委員會公布了 結合市場風險后資本協議修正案 即 補充協議 但在銀行風險管理方面仍顯不足 認識到這一客觀形勢 巴塞爾委員會在1996年國際貨幣基金組織和世界銀行年會結束后開始制定 有效銀行監管的核心原則 在1997年9月國際貨幣基金組織和世界銀行香港年會上頒布了 有效銀行監管的核心原則 將商業銀行的風險管理領域擴展到銀行業的各個方面 以建立更為有效的風險控制機制 10 有效銀行監管的核心原則 分五部分 共25條 即先決條件 原則1 發照程序和對機構變動的審批 原則2至5 持續性銀行監管的安排 原則6至21 監管的正規權力 原則22 跨國銀行業 原則23至25 第一部分 有效銀行監管的先決條件 具體包括以下要求 由立法明確參與銀行監管的各機構的目標及責任 監管機構享有工作上的自主權和充分的資源 包括人員 資金和技術 作為監管依據的法律必須完善 國內外各類金融監管機構間加強信息合作等 第二部分 發照程序和對機構變動的審批 它要求發照機關至少審查銀行的所有權結構 董事和高級管理層 經營計劃和內部控制以及包括對資本金在內的預計財務狀況 銀行監管有權審查和拒絕銀行向其他方面轉讓大筆股權或控制權的申請 銀行的大筆收購和投資符合標準 第三部分 持續性銀行監管的安排 這是巴塞爾核心原則的關鍵部分 包括三個方面 一 審慎法規與要求的制定與實施 可細分為資本充足率 信用風險管理 市場風險管理 其他風險管理和內部控制 二 持續進行的銀行監管手段有非現場檢查 現場檢查和 或 聘用外部審計人員 綜合并表監管 三 銀行機構的信息要求有五個方面 會計標準 招生范圍和頻率 確認所提供信息的準確性 監管信息保密和信息披露 第四部分 監管者的正規權力 要求監管者有權采取糾正措施和關閉不具備生存能力的銀行 第五部分 跨國銀行業 要求各國監管者實施全球性并表監管 東道國監管者遵循高標準約束外國銀行 11 有效銀行監管的核心原則 的最大特點是其系統性 它著眼于銀行監管的全方位和有效性 它表明巴塞爾委員會在制定監管規則方面實現了一次質的飛躍 具體而言 主要有以下幾個重要特點 1 其核心是對銀行業進行全方位和全面的風險監控 與1988年的巴塞爾協議只注重信用風險和8 的資本充足率要求相比 該原則更加注重和強調對商業銀行進行全方位 多角度的全面 系統性監管 2 該原則認為建立銀行業監管的有效系統是實現商業銀行有效監管的重要前提 這一系統不僅應具有明確的責任和目標 運作的獨立性和充分的物質保證 而且還必須建立合理的銀行業監管的法律體系 強調依法監管和監管人員的正當權利受法律保護 3 注重建立銀行自身的風險防范約束機制 在規定資本充足率的基礎上 該原則進一步從銀行審慎監管的角度出發 對建立商業銀行自身的風險防范約束機制提出了新的更高的要求 4 第一次提出對銀行業進行持續性監管的要求 該原則在以前幾個重要文件和原則的基礎上 對銀行監管方式進行了進一步的改進和規范 明確提出了對銀行業的監管必須是持續性監管 5 該原則要求對跨國銀行的業務實施全球統一監管 該原則進一步強調了對跨國銀行的并表監管 強調母國監管當局與東道國監管當局建立利息 交換信息 12 四 巴賽爾協議最新發展 1988年資本協議自公布以來 盡管委員會只是強調十國集團實施 但十幾年來 該協議以及補充協議 以不同的形式被全世界100多個國家所采用 然而 隨著技術進步和金融創新 巴塞爾委員會認識到有必要對協議進行大刀闊斧的修改 首先 十多年來 商業銀行防范風險的能力 監管部門的監管方法和金融市場的運作方式都發生了巨大的變化 新的風險管理技術快速發展已經使得該協議明顯過時 其次 眾多的金融創新常常被用來規避資本協議的規則 金融創新的出現降低了協議的有效性 事實上 在發達國家中 該協議已逐漸喪失了約束力 1998年 巴塞爾委員會決定全面修改協議 1999年6月 提出了新巴塞爾資本協議草案第一稿 2001年1月公布了草案第二稿 在全球范圍內征求銀行界與監管部門的意見 巴塞爾委員會于2002年初公布一份更加全面 具體的新協議草案 再次廣泛征求意見 幾年來 經過了無數次的征求意見和修訂 2004年6月26日十國集團的中央銀行行長和銀行監管當局負責人舉行會議 一致同意公布 資本計量和資本標準的國際協議 修訂框架 即新資本充足率框架 現在普遍稱之為 巴塞爾新協議 13 巴塞爾新協議詳細規定了風險敏感度更高的銀行最低資本要求 通過制定一些原則幫助銀行評估資本充足率 幫助監管當局審查銀行的評估情況 以確保銀行有足夠的資本來抵御風險 新協議資本要求的風險敏感度得到了提高 通過提高銀行財務報告的透明度 新協議還力求加強市場約束 26日公布的巴塞爾新協議文本 是向世界各國監管當局和銀行家廣泛征求意見后的結晶 新協議為各國立法和繼續審批 以及各銀行完成新協議實施的各項準備工作奠定了基礎 巴塞爾委員會計劃新協議于2006年底在成員國開始實施 風險計量的高級法將于2007年底開始實施 以便讓銀行和監管當局有更多的時間進行定量影響分析 或按照現行規則和新規則進行雙軌的資本計算 十國集團中央銀行和監管當局鼓勵其他國家的有關當局考慮實施巴塞爾新協議在監管方面的準備情況 并且建議根據本國各自的工作重點來決定跟進新協議的步驟 新協議的總體目標是促進銀行保持充足的資本 努力完善風險管理 從而提高金融體系的穩定性 這項目標的實現 是通過引入了相輔相成的三大支柱 第一支柱對1988年的資本協議所提出的最低資本要求進行了完善 而第二支柱和第三支柱則代表著資本監管的創新 這三大支柱將為銀行提高內部管理水平提供動力 14 新協議的第一支柱修改了1988年資本協議的指導原則 力求將最低資本要求與每家銀行實際面對的經濟損失風險緊密地結合起來 首先 新協議提高了信貸損失風險資本框架的敏感度 新協議為銀行和監管當局提供了三種方式 由他們根據銀行業務和內控的完善程度來選擇如何使用 根據信用風險 標準法 的要求 對從事一般貸款和信貸業務的銀行以及內部控制水平一般的銀行來說 可采用信用風險外部計量指標來確定監管資本方面所要求的借款人的信用水平 從事復雜風險業務以及建立了先進的風險計量體系的銀行 經監管當局批準 可以從兩種內部評級方法中選用一種方法來計量信用風險 按評級法的要求 銀行在一定程度上對借款人信用風險的內部計量指標來確定資本要求 當然這需要滿足有關數據 檢驗和操作方面的各類要求 15 第二 新協議對操作風險提出了明確的資本要求 與評估信用風險有三種方法可供選擇相類似 銀行可以從三種方法中選取一種來計量操作風險 這種手段在銀行和監管當局看來 應該能夠反映銀行控制操作風險的水平和完善程度 通過將資本與銀行自身有關信用風險和操作風險的內部計量指標緊密結合在一起 新協議鼓勵這些銀行完善這些計量方法 對于能夠提供全面準確的計量指標并能有效地控制各類風險的銀行 新協議將通過降低資本要求的形式給予明確的鼓勵 新協議的第二支柱明確指出 對銀行內部各類風險的有效監督檢查十分重要 這樣才能確保銀行的管理層做出有效的判斷 對各類風險安排充足的資本 監管當局將認真分析各家銀行的業務情況和風險概況 以確定這些銀行是否應持有比第一支柱規定更高的資本并確定是否有必要采取相應的監管糾正措施 委員會認為 當監管當局與銀行對計量和管理風險的內部程序進行對話時 此種對話將有助于間接地鼓勵銀行建立完善的控制框架 改善內部程序 第三支柱是指市場約束 及通過提高銀行公開報告的透明度來鼓勵審慎管理 第三支柱要求銀行進行公開信息披露 以使市場更加了解銀行的資本充足制度 巴塞爾委員會認為 當市場參與者對銀行所從事的各項業務以及控制風險的各項手段有充分的認識和了解時 他們就能更好地對銀行做出區分 以達到獎優罰劣的目的 16 三大支柱 最低資本要求 監管當局監督檢查 市場紀律 風險加權資產 資本定義 信用風險 操作風險 市場風險 標準法 內部評級法 基本指標法 標準法 內部計量法 標準法 內部模型法 新資本協議結構 17 2010年 巴塞爾協議III 商業銀行的核心資本充足率將由目前的4 上調到6 同時計提2 5 的防護緩沖資本和不高于2 5 的反周期準備資本 這樣核心資本充足率的要求可達到8 5 11 總資本充足率要求仍維持8 不變 此外 還將引入杠桿比率 流動杠桿比率和凈穩定資金來