論行政自由裁量權運用中霧霾的清除【內容提要】行政自由裁量權是現代行政權的核心，在建立現代國家治理結構中具有重要地位。在日常工作中，行政自由裁量權被廣泛運用 。在運用行政自由裁量過程中，由于多種原因，往往會存在行政主體和當事人之間信息不對稱、權力主體運用程序不合法、行為主體采取的行為失當等霧霾現象。這些霧霾現象的存在，影響社會的公平正義、影響行政機關在人民群眾當中的形象，增加著社會的有形成本和無形成本，腐蝕著黨政機關的肌體，必須予以堅決清除。本文分析了行政自由裁量權的含義，認為行政自由裁量權不僅是行政機關的權力，而且包括行政法當中的行政當事人。然后，從現代行政權的核心決策權入手，著重分析了行政決策權當中自由裁量權運用的“霧霾”現象，并剖析了原因，最后，提出了防止行政自由裁量權濫用的思路。關鍵詞：行政自由裁量權 濫用 控制中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定指出:“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。”對于國家治理體系問題，國內學者多有探討，我比較接受俞可平的觀點。2013年11月30日，中央編譯局副局長俞可平在“推進國家治理體系和社會治理現代化”學術研討會上指出：現代國家治理體系應包括這么幾個要素：一是公共權力的運行必須制度化和規范化，不能帶隨意性；二是民主化。所有公共治理以及制度安排，最終要保障主權在民，或者說人民當家作主。三是法治。在現代國家治理體系中，憲法和法律是公共治理的最高權威，這是最核心的。法治有兩層含義，一個是憲法和法律是最高權力，一個是嚴格按照法律辦事。四是高效。現代國家治理體系應當有效的維護社會穩定和社會秩序，有較高的行政效率和經濟效率。五是協調。現代國家治理體系是一個制度系統，至少有三個特別重要的子系統，一是政府治理，二是社會治理，三是市場治理。各種制度安排應是一個統一的整體，互相協調,它不是碎片化的。從俞可平的觀點可以看出，現代國家治理體系的內容都涉及到行政自由裁量權運用的問題。所以，行政自由裁量權在現代國家治理結構中具有重要地位，是現代行政權的核心。在日常工作中，如何正確認識并行使行政自由裁量全，是一個值得探討和研究的問題。一、關于行政自由裁量權什么是行政自由裁量權，國內外學者對其有不同的定義，互聯網百度百科對它的界定是：行政自由裁量權是指行政主體依據法律、法規賦予的職責權限，基于法律、法規及行政的目的和精神，針對具體的行政法律關系，自由選擇而作出的公正而合理的行政決定的權力。依據這一定義，我們通過分析就可以看出，行政自由裁量權具有以下幾個特點：其一，行政自由裁量權直接來源于法律法規的授權，法律法規可以通過明示或默示的方式，授予行政主體自由裁量權。也就是說，法律法規僅規定了某項權力，而將行使該權力的方式、方法留給行政主體自由裁量。其二，行政自由裁量權是行政機關的權力，它的行使主體是行政機關，它是行政機關所獨有的一項權力，有別于司法審判中法官的司法自由裁量權；其三，行政自由裁量權是主體根據情勢所需根據一定的價值標準并依據自己的意志判斷而進行的利益斟酌、權衡和權量的活動。行政自由裁量權的行使是行政機關進行判斷和選擇的過程，其實質是行政機關在法定的職權范圍內享有的自由選擇權，這是自由裁量權最顯著的一個特點；其四，行政自由裁量權并非是一種不受限制的權力，其行使也必須符合法律規定，符合公平、正義的原則，必須是以法律規定為前提，在法定限度內進行，行政機關的選擇程序和結果必須符合法律的規定；最后，行政自由裁量權表現為兩種情況，一是決定是否做出某個行政行為，二是在各種不同的措施中，行政機關根據案件的具體情況選擇那一個。行政自由裁量權雖是行政機關的權力，但自由裁量行為都是由人來完成的，因此，在探討行政自由裁量權時，必然要涉及行政法主體，即行政法律關系中的雙方當事人，包括行政主體和行政當事人。正由于這樣，所以本文探討的行政自由裁量權不僅局限于行政主體，而且包括行政法當中的行政當事人。我國的國體決定了我國的政體，因此，本文所探討的行政自由裁量權，不僅包括行政機關，也包括黨的機關和具有社會管理權力的群工團體。二、自由行政裁量權運用中霧霾的形成行政機關的行政過程大致可以包括計劃、組織、協調和控制。在這些過程中，都涉及行政決策權這個現代行政權的核心，而這項權力，也是行政自由裁量權霧霾形成的關鍵環節。改革開放三十年以來，我國在行政決策法制化的建設方面取得了一定的成績，多方面、多層次的行政決策法制環境正在形成。在看到成績與進步時，我們也不容忽視在現實生活中有的行政機關和公職人員偏離法律、法規，偏離科學發展觀的要求盲目決策，急功近利，顛倒了權與法的關系，顛倒了個人政績與國家和人民的長遠及根本利益的關系。錯誤的政績觀把個人的所謂“政績”擺在第一位，把法律及國家和人民的長遠和根本利益放在第二位，因此出現了部分決策事項在事前拍腦袋瞎決策，事中拍胸脯亂保證，事后拍屁股就走人的“三拍”現象。在這里，我借用氣象學對災害性天氣描述的一個詞“霧霾”，把對行政自由裁量權運用的危害稱之為行政自由裁量權行使的霧霾現象。這類現象在行政自由裁量權行使中很多。如安徽阜陽巨貪王懷忠耗資3.2億元建的“國際機場”，工程開工時，阜陽的工人、教師、農民每人被攤派了數百元的機場建設費。為了興建這個機場，王懷忠不知透支了阜陽多少財力。1994年王懷忠決定要建“世界上最大的動物園”，養老虎和鱷魚，在折騰了3年之后，這個動物園也只有兩只小老虎。湖北黃岡挪用1167萬公路國債基金，建起占地300畝的超級廣場，后因投入不繼被撂荒這些事件的出現再次向世人證明了部分行政機關及其公職人員在行政決策過程中濫用行政自由裁量權，嚴重違背黨中央的決策民主化和法制化理念，好大喜功，蠻目決策大搞政績工程、樣板工程，不僅勞民傷財造成了巨大浪費，更是產生了不可估量的負面影響，使社會的有形成本和無形成本在增加。嚴重的侵害了國家和民眾的利益之所以產生這些行政自由裁量權當中的霧霾，在我國，大概有這幾方面原因:（一）行政決策主體單一 現代決策是一項十分復雜的系統工程，必須依靠充分發揚民主，依靠集體的智慧，才能做出科學的決策。可是，就在黨中央一再強調要推進決策科學化、民主化的背景下，仍然有一些行政機關和領導者錯誤的認為決策就是領導者個人“拍板定案”，不重視發揚民主、調查研究、科學論證，單憑個人主觀想象，武斷“拍板”，從而在很大程度上使得部分地區或部門的行政決策方式還是傳統的“一言堂”和“家長制”決策方式，把行政自由裁量權理解為個別領導說了算，把法律、法規和單位制度體現為領導個人意志，彰顯為領導的個人才能，而未能真正體現廣大人民的意志和代表廣大人民的根本利益。且在決策內部機構的組成人員或決策領導集體里，其他人員最終也要順從于“一把手”的意圖，專家決策咨詢機構也往往如此，專門的行政決策監督機構和公民作為行政決策主體的組成部分也未能充分發揮其參政議政、民主監督的積極作用。以至于在決策過程中把民主討論當成是歌曲的伴唱，附合一下便通過；把專家論證當成了走形式，定個主題議議就行；把法制決策當成紙上文件，看看則已。 （二）行政決策程序法制化程度偏低 自實行改革開放，特別是確立發展市場經濟的方針以來，國家開始重視行政決策程序的法制化。不過這種法制化的提法還沒有變成具體的法律，僅僅停留在黨的綱領性文件中。在現有的法律規定中，沒有“行政決策”的提法。雖然在憲法和其他一些基本法律中能夠找到一些與“行政決策”相近意思的條文，但這些條文本身具有很大的不確定性，并不必然就是“行政決策”的意思。而且這些條文的表述非常原則和簡單，泛泛而談，對行政決策的程序鮮有涉及。法律上缺乏對行政決策的約束和糾錯機制。行政決策作為一種行政活動方式，必然存在違法運用、不當運用或出現失誤的可能，因而需要加以約束和設定補救辦法。但目前我國法律在這方面的規定還幾乎是空白，這使得行政決策程序的實施缺乏必要的制度保障。導致行政自由裁量權決策程序的隨意化。 （三）行政決策責任難以追究 我國行政決策責任難以追究主要體現在兩個方面，一是行政決策責任無法可依，二是沒有建立行政決策責任追究制度。我國行政決策觀念是在傳統的“家長制”、“一言堂”決策思想的影響下逐漸形成的；同時，我國的行政決策體制是在計劃經濟體制的基礎上形成和發展起來的。在傳統觀念下，行政決策者往往把決策失誤看作是我們常說的“交學費”、“好心辦壞事”，而沒有意識到自己的責任。在有些情況下，由于黨政決策職責不分、權力過分集中，因而在行政決策過程中，仍存在著主觀主義、經驗主義和個人獨斷專行的作風和行為等行政自由裁量權運用的霧霾。而且，由于權力和責任不對稱，權力、利益和責任分離，行政決策主體擁有權力，并享有利益，但對濫用決策權力帶來的不良后果卻不承擔責任。目前，我國正處于一個非常特殊的歷史時期，由于市場的發育不全和市場缺陷，決定了我國政府在社會經濟生活中必須扮演重要的角色，政府要面臨大量紛繁復雜的行政決策問題以及行政調控的艱巨任務，包括各項關系著人民群眾的切身利益而由行政機關制定的重大的政策和措施。但是，對于一些耗資巨大的項目，由于事前沒有進行科學論證，還未建成就半途而廢；而且，對建設項目的盲目投資和低水平引進，又造成了大量資金的嚴重浪費。對此，行政決策的機關及相關負責人卻不用承擔任何形式的責任，更沒有得到相應的法律責任追究。三、防止行政自由裁量濫用的思路中華人民共和國行政訴訟法第54條第4款第5項規定，濫用自由裁量權也稱之為濫用職權。是指行政主體由于受到某些因素的影響，沒有根據法律、法規的目的、原則和精神來執行法律，而是根據個人的意志不適當行使權力而作出行政行為。是行政自由裁量權失控形態中最為常見的一種類型。濫用行政自由裁量權因為其具有“濫用”的主觀故意性，因此有著更大的社會危害性。如何在現實生活中防止行政自由裁量權。我認為要從以下幾方面努力：一是拓展公民政治參與的渠道。民意是一種不容輕視的社會能量，順應民意是國家之福，罔顧民意是國家之禍。近年來，盡管保障公民行使表達權的力度不斷加大，但民意表達渠道依然匱乏，部分群眾只能通過非制度化渠道實現政治參與，群體性表達往往呈現出無序化和非理性化，甚至演化為破壞性的“鬧事”。中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定指出：“建立暢通有序的訴求表達、心理干預、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。”這就需要各級政府為群眾構建表達和就地解決利益訴求的常態化機制，完善人大代表聯系群眾機制，打通傳遞民情民意的“綠色通道”，使人大常委會的立法決策和政府決策更加接地氣、順民意，經得起實踐和歷史的檢驗。二是要有效制約包括國家最高掌權者在內的官員權力，主要有五條途徑。第一，改革完善官員的選舉和罷免制度，給高素質的政治精英以權力，使失職官員的權力及時得以罷免。第二，要進行合理的分權，對權力合理分工，有效制約。第三，改革干部的責任體制，建立有效的官員問責制度。第四，就是政務透明，讓權力在陽光下運行，特別是重大決策過程要透明，官員的財產等基本信息要公開，要讓公眾有充分的知情權。第五，是構筑廉政體系，使對官員權力的監督形成一個閉合系統，對關鍵環節的權力監督不缺失。尤其是對各級政權中的一把手必須設置有效的監督，沒有對一把手權力的有效監督，整個權力監督體系勢必如“牛欄關貓”，漏洞百出。三是強化公共精神的培育和形塑，通過知識教育和心智模式重構，以引導人們超越狹隘的個體私欲和自我利益，通過規則意識、底線意識、獨立人格意識和公德意識的培育和熏陶，從而提高人們利他的思想境界和公民素養。四是減少上級過多干預。下級組織既要在上級的領導下開展工作，但也有其獨立性。但有時候，由于上級機關并不了解下面實際，在指導工作時候，過多的干預，致使下級機關不知如何是好，本該低成本就能解決的事卻變成了高成本低效率。有時也會促使下級濫用行政自由裁量權。 “破窗效應”理論早就告訴我們：如果一棟建筑物上的一扇窗戶的玻璃被人打碎了，但又沒有及時得到修復，于是那些看到“破窗”的人們便可能在無形之中受到心理暗示和縱容，去繼續打碎更多的窗