淺談水資源管理體制的現狀及問題【摘要】自從我國實行最嚴格的水資源管理制度后,水資源的管理體制上的問題還是比較突出的,水資源的管理體制直接影響水資源的合理利用和分配。如何提高和完善水資源的管理體制和解決水資源在時空上的分配問題仍是現今重要的研究課題。【關鍵字】水資源;管理體制;現狀;問題一.我國水資源管理概況1.管理歷程隨著對水資源各方面屬性的全面了解和重視,我國對水資源的管理方式已逐漸從工程水利、資源水利、生態水利、民生水利發展到如今的多方面統籌管理。工程水利注重對蓄水、引水、提水、排水、航運等水利工程規劃、施工和運營過程的綜合管理;資源水利從保護水資源角度出發,側重于對水的資源屬性開發利用的管理;而生態水利則以尊重和維護生態環境為目標,遵循生態經濟學原理,其發展模式與途徑與傳統水利有本質區別;民生水利將以人為本作為根本理念,把人民群眾最關心、關系最密切、最現實的水利問題放在首位,努力形成保障民生、服務民生、改善民生的水利發展格局。所以,在水資源管理過程中,要充分發揮工程水利的基礎性、資源水利的實效性、生態水利的可持續性和民生水利的公共性,進行統籌管理。2.實施最嚴格的水資源管理制度鑒于我國水資源管理現實中存在的問題,水利部提出實施最嚴格的水資源管理。其基本原則是要把維護人民群眾的根本利益作為出發點和落腳點,以實現人與自然和諧作為水資源管理的核心理念,以水資源配置、節約和保護作為水資源管理的工作重心,要把統籌兼顧作為水資源管理的根本方法,把因地制宜、分類指導作為深化水資源管理的重要措施,堅持改革創新作為推進水資源管理的不竭動力。二.我國水資源管理現狀1.水資源管理體制的現狀我國現行環境管理體制表現為中央統一管理和地方分級管理、部門分工管理相結合的特點。水資源管理也是實行雙軌制管理,即中央政府與地方政府共管。管理體系。我國現行的水資源管理體系是統一管理與分級、分部門管理相結合,逐步建立了五級(即中央流域省級地市級縣級水資源管理體制,但橫向矛盾仍然存在,協調機制有待于加強。政策法規。國家和各省(自治區、直轄市制定和出臺的法規、規章和規范性文件達700余件,但部分政策法規未能充分考慮流域整體特征,在關注水量水質的基礎上需進一步考慮水安全標準。規劃與計劃。盡管針對不同流域特征,各項流域規劃均強調統一管理,但是缺乏強制性和具有法律地位的綜合規劃,而現行的部分水資源規劃導致資源浪費,缺乏可持續性。管理制度。逐步建立和完善取水許可與水資源有償使用制度、水資源論證制度、水資源總量控制制度和水功能區管理制度等。關鍵技術。我國水資源利用效率低,尤其是農業及工業的用水和耗水量較大;且水資源的時空分布不均,區域水資源的調配技術和高效用水技術亟需不斷研發和完善。2.流域管理與水行政管理在管理上差異流域管理與行政區域管理相結合的管理模式優勢在于能發揮各個行業主管部門的積極性,又有一個專門的機構進行整體協調。(1事權劃分不清在縱向上,環境保護部對地方各級環保機關實行業務指導,而地方各級環保機關隸屬于本級政府,財權與人事任免權均受制于地方政府。地方環保機關的工作往往代表本地區利益,難以貫徹中央命令。在橫向上,政府的水資源保護職能分散在環保、水利、國土、農業等部門。由于統管部門與分管部門分工不明確,即環保部門與政府其他相關部門之間不存在行政上的隸屬關系,在行政執法上都是代表國家行政機關依法行使行政執法權,其法律地位是平等的,不是領導與被領導、監督與被監督的關系。水資源管理權力分布在眾多產業部門和和行政區劃,但許多產業部門和行政區劃的第一職能并不是保護環境資源,而是通過開發利用自然資源創造經濟效益,因此必然與環保部門發生沖突。在水資源管理中,水質由環保機關管理,水量由水利部門分管,農業灌溉由農業部門分管。水資源管理立法上如此政出多門、職責不清的后果往往是災難性的,分管部門從部門利益出發,對本部門有利可圖的,往往互相爭奪審批、發證、收費、處罰、解釋等權限。由于環境保護專門機構的地位和權限與其他行業主管部門平行,以致于在環境管理過程中遇到阻力時需要位階更高、權力更大的機構出面協調。(2流域管理與行政區域管理間的沖突流域管理和行政區域管理是兩種不同性質的管理模式,兩者邊界往往不重合。流域管理的邊界往往與行政區劃不重合。一個流域區可能跨越幾個行政區,而一個行政區也可能包含幾個不完整的流域區,以致在區域開發管理中出現許多矛盾和問題,如地方利益與流域全局利益沖突,上游與中下游間的沖突。環境保護部下屬的六大環境保護督查中心,負責承辦跨省區域和流域重大環境糾紛的協調處理工作。但這六大環境保護督查中心性質上屬于事業單位,在環境保護部的授權范圍內處理環境爭議。六大環境保護督查中心系環境保護部派出的執法監督機構,不是行政機關,權力有限,在處理跨省界污染中力不從心。六大環境保護督查中心并未完全發揮其應有的作用。三.我國水資源管理體制的完善1依法治水,實現水資源的統一管理。水行政主管部門必須加強對地表水、地下水、進行統一管理,統籌安排。必須由水行政主管部門統一組織,擬定水長期供求計劃、水量分配方案,并監督實施;組織擬定江河、湖泊的水功能區劃,核定水域的納污能力,嚴格控制排污口的設置。強化城市規劃、重大建設項目的水資源和防洪論證工作,強化取水許可管理和水資源費征收工作。2推行需水管理。傳統的水資源管理模式“以需定供”,一個區域需要多少水,供水部門就設法通過開源提供多少水,地下水不夠就開采地表水,當地表水不夠就跨區域調水。這種模式下,用戶需水量增加首先是向供水部門要水,供水部門也愿意修建大型取水工程增加供水量來提高自己的效益。但在大量用水的同時也就產生大量的污水,一個區域的水環境容量存在一個最大值,大量的污水進入到區域水體后必然導致水環境的惡化。保護和恢復良好的水環境,實現水資源的健康循環,從而實現以供定需的管理模式。根據一個區域的最大水環境容量,和近期內污水的處理能力,確定最大排放污水量,最大供水量不超過區域社會循環水量最大值,即最大污水排放量,用戶對水量需求增加時,通過用戶端來解決,包括工藝改進,產業結構調整,生活方式的改變等等,實現用戶內部和用戶之間的水資源循環使用。日本和歐洲國家的城市供水總量沒有增加,經濟卻在持續發展。在推行需水管理模式時,根據工廠、企業、賓館、飯店等不同行業的特點,制定限量供水的額定指標,居民按照家庭人口的多少定出生活用水額定指標,在此基礎上對自來水用戶采取超量加價收費的措施,用經濟手段來促進人們對淡水資源匱乏的認識和節約用水的行動,從而逐步使人們認識水資源的本來價值。3推進循環用水。循環用水是根據不同的用水對象對水質不同要求,根據優質優用的原則,然后對其排水不經處理或適當處理。再用于水質要求低的用戶,通過增加水的使用次數減少新鮮水的使用量。發展循環用水符合循環經濟的“3R”原則,減少社會經濟系統流人和流出的物質量,實現水資源在空間上、時間上和數量上的最佳運用,從而推動生產方式從粗放式向集約型轉變,促進經濟結構的合理調整。實現社會的可持續發展。從現階段來看,我國自來水價偏低,從市內河道里取水進入自來水廠進行凈化的自來水與從外省市經長途調來的水從價格上區別不大,人們對節約用水的意識淡薄。特別是我國北方城市的淡水資源更為匱乏,南水北調的規劃是多年來的愿望,實施起來也需付了極大的代價,但國家為了保障人們生活穩定,政府有關部門每年向自來水費中投人大量的補貼,淡水資源的真正價值未能在水價中準確體現出來。物以稀為貴,只有徹底將自來水價格推向市場,才能體現出淡水資源的真正價值來,才能刺激消費者水的憂患意識和節約用水的實際行動。4扶植污水處理行業的發展。促進水循環,必須注重污水處理行業的發展,包括資金和技術的支持。污水處理行業是消除污染,為民造福的行業,也是耗資較大行業,每天處理污水的污水處理廠每年需要運行經幾千萬元。由一個部門出資是不可能的,只能在政府的統一組織下由多方進行籌措,從城市建設資金,污水處理費,超標罰款,財政收入等方面共同努力集資,這種方法在中小城市更為適宜。5加強水資源規劃計劃管理。對水資源使用要做出科學合理全面的規劃計劃,統一考慮地表水、地下水、城市用水、農業用水、生態用水,合理調劑豐水期與枯水期用水,制定科學的年度水量分配方案和調度計劃。對地下水的開采要嚴格限制,從嚴審批。嚴格執行“先地表后地下、效率優先”的原則,發展什么、限制什么,要講求水資源的投入產出比,實施效率最大化選擇。農業、工業、商業用水要有區別,用地表水、地下水要有區別,用優質水、劣質水要有區別,而生活用水在節約和提高用水效率的前提下,必須優先給予保證,環境生態用水也要給予一定的保障。這樣,才能使有限的水資源永續使用。6拓寬水循環的使用途徑。從目前的經濟技術條件考慮,所有的污水不可能都循環使用,水的社會循環不能實現密閉循環。怎樣實現在現有條件下水的社會循環最大化,是我們面臨的緊要問題。把再生水利用的渠道拓寬。要因地制宜根據需要確定利用途徑,如農業用水、農業用水、市政及園林用水、城市二級河道景觀用水、生活雜用水、地下水回灌用水等多種利用途徑選擇。7依靠科技進步,發展環保事業,提高污染防治水平,逐步實現廢水資源化。水資源保護是一項涉及多學科、多部門的工作,需要水資源管理部門、環保部門等密切配合,齊心協力,投入人力、物力、財力開展科學研究工作,推廣運用新理論、新技術控制污染,實現污水資源化,達到城鄉計劃用水、科學用水和節約用水,為水資源統一管理提供科學依據,使水資源在國民經濟持續發展中發揮更大作用。四.全面推進水務管理現階段,我國水務管理面臨的主要任務包括:健全水權制度:完善水資源有償使用制度、取水許可制度、水資源論證制度和監管體系;調節水價機制:建立合理的水價形成機制,使水價能夠反映水資源的稀缺程度,又要有利于水資源保護;加強城鄉水務一體化管理:正確處理資源管理、服務管理和環境管理之間的關系,改造城鄉供水設施和管網,建設應急備用水源,加強節水型社會建設;健全水務投融資體制,推進水務市場化:在國家政策指導下,逐步建立政府主導、社會籌資、市場運作企業開發的良性運作機制;建設水資源管理信息系統:遵循國家信息化建設的總體規劃,以建設和完善水利信息采集、傳輸網絡及綜合數據庫為基礎,利用信息技術手段,以水利信息資源開發為核心,支撐可持續發展水利,構建與水利改革與發展相適應的水利信息化綜合體系。五.結論及展望因根據城鄉的發展的差異,因地制宜的制定出符合本地區的水資源用量分配和實施最嚴格的水資源管理制度,持續有序的推進水務制度,優化水資源的分配,構