第一章 公共行政概論公共行政的含義、功能及原則（一）公共行政的含義公共行政就是國家行政機構依法管理社會公共事務的有效活動。首先，公共行政是一種活動，這一活動的主體是國家行政機構，即通常所說的政府或者行政當局，不包括立法和司法機構。其次，這一活動的客體是社會公共事務，與管理社會公共事務的主體相應的必然是具有社會公共權威的機構，而這一機構在現代社會中非政府莫屬。第三，作為一種活動，它必須依法舉行，而且必須是有效的。有效包含兩層含義，即有效性和效率。（二）公共行政的功能1、提供公共產品公共產品是和私人產品相對而言的，是指產品和勞動的利益由社會成員共同享有。它與私人產品能夠加以分割并且提供給不同的個人是根本不同的。公共產品同時具有非排他性和非競爭性兩個基本特征。公共產品的范圍十分廣泛，從政治、法律、國防、治安、政府行政管理、大中型水利設施，到城市規劃、公共道路、環境治理、環境衛生、防病防疫、天氣預報、科學研究以及鐵路、城市公共交通設施、廣播、電視、教育以及抗旱、防洪等，都屬于公共產品的范圍。政府提供公共產品的基本方式是服務，無論是公安、法律、政府行政管理，還是教育、衛生等都是服務。2、實現社會公平社會公平有三個不同的標準：第一是貢獻標準，第二是需求標準，第三是機會均等標準。3、實施管制政府發揮著為社會和市場提供必要的法律和制度的作用。管制意味著政府以法律方式對社會發展和市場運行進行規范。管制可以是經濟方面也可以是社會方面的。市場的局限性和市場失靈使得政府管制成為必要。政府針對市場失靈的現象，設計出相應的制度來約束和規范經濟主體的行為，以保證整個社會經濟規范有序的運行。這些管制內容主要包括：（1）公益事業政策方面的管制；（2）保護消費者權益、信息公開、保護知識產權方面的管制；（3）針對外部不經濟問題的管制；（4）針對非價值物品的管制；（5）財稅、金融政策方面的管制；（6）社會福利和社會保障制度方面的管制；（7）民商法及反不正當競爭法方面的管制；（8）產業政策和振興科技政策方面的管制；（9）保護環境、土地及自然資源、勞動保護等方面的管制。4、宏觀調控政府宏觀調控的主要目標是：（1）充分就業。是指非自愿失業者都能夠就業。（2）穩定物價。是指一般價格水平的穩定。(3)經濟持續均衡增長。（4）國際收支平衡。（5）收入公平分配，保障最低生活需要。（6）控制人口。（7）保護和改善生態環境。（8）合理配置資源。（9）控制外部性。（三）公共行政的原則現代公共行政是在一些原則的指導下進行的，這些原則是：1、法制原則依法行政是依法治國的一個核心內容。2、服務原則服務原則除了涉及一種意識之外，還涉及政府行為的兩個方面，即反應和質量。3、效率原則這里的效率包含兩層意思：一是政府活動的有效性，二是政府活動追求的目標是以盡可能少的投入取得盡可能大的產出。4、責任原則責任原則有兩層含義：一是政府的行為對社會大眾負責，一個輕率的魯莽的不計后果的政府注定會給社會帶來災難。二是政府對自己的行為負責，對自身的失職、失誤承擔相應的責任。公共行政的理論和實踐從經濟學的角度來看，外部性的概念是由馬歇爾和庇古在20世紀初提出的，是指一個經濟主體(生產者或消費者)在自己的活動中對旁觀者的福利產生了一種有利影響或不利影響,這種有利影響帶來的利益(或者說收益)或不利影響帶來的損失(或者說成本)，都不是生產者或消費者本人所獲得或承擔的,是一種經濟力量對另一種經濟力量“非市場性”的附帶影響。 經濟外部性是經濟主體（包括廠商或個人）的經濟活動對他人和社會造成的非市場化的影響。分為正外部性 (positive externality) 和負外部性 (negative externality)。正外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受益，而受益者無須花費代價，負外部性是某個經濟行為個體的活動使他人或社會受損，而造成外部不經濟的人卻沒有為此承擔成本。生產中的負外部性工廠在生產中所排放的污染物就是一種負外部性。它所造成的社會成本包括政府治理污染的花費，自然資源的減少，以及污染物對人類健康造成的危害。 生產中的正外部性教育是一種正外部性。完善的教育系統培育出的人才，會對社會建設作出貢獻，這是對所有人都有益的。建設一棟造型美觀的建筑，讓這個地區的所有人都可以欣賞到這一道風景線，也是一種正外部性。 消費中的負外部性某人養了一只狗，這只狗喜歡每天夜里不停地叫。這個人由于習慣于夜生活，所以并不會對此感到困擾。可是他的鄰居習慣于早睡，每天就會被狗的叫聲弄得失眠，于是不得不花錢買安眠藥。在這里養狗對于這個鄰居就是一種負外部性。 消費中的正外部性以最近的例子來說，某人去注射了甲流疫苗，這場消費不僅對于他自己有好處，對他周圍的人也有一定的好處，即接觸到病毒的傳染源減少。這也是一種正外部性。第二章 行政組織 行政組織及其類型行政組織的含義行政組織是一種社會組織，它一般是指為行使國家權力，管理公共事務，通過權責分配、層次結構、人員安排而構成的國家行政機關的完整體系，也就是通常所說的政府機關。行政組織的含義表現為兩個方面：一是行政組織的結構和體制；二是行政組織的運行機制。行政組織通常由四大要素組成：物質要素、精神要素、環境要素、目的要素。在四大要素中，組織成員及其職位構成了行政組織的兩個最基本的元素。行政組織的目標組織目標是組織活動的方向，是組織奮力爭取所希望達到的最后結果。組織目標關系到組織管理活動的效果。組織目標的作用主要有：（1）為組織的運作指明方向；（2）為組織成員的考核提供主要依據；（3）對組織成員有激勵和鞭策作用；（4）為組織成員自我引導確立標準；（5）激發成員的合作意識；（6）為組織選擇和運用人、財、物等資源提供依據。目標的確立要遵循以下幾項基本原則。第一，目標要明確。第二，目標要統一。第三，目標要以社會責任為基礎。第四，目標的范圍要適中。第五，目標的設計要有層次性。第六，組織性質不同，目標設計也不一樣。第七，目標設計要吸收全體人員參與。目標管理是一種通過組織管理者共同參與制定和實現目標的管理方法。20世紀80年代以來，一種新的目標管理方式方針管理在日本企業中得到廣泛推廣和運用，并開始逐步運用到政府管理之中。行政組織的設計原則綜合國內外的研究，我們將組織設計原則歸納為以下幾點：（1）命令統一原則。（2）精簡精干原則。（3）效率原則。（4）分工協作原則。（5）權責一致原則。（6）幅度適中原則。（7）權變原則。（8）法制原則。行政組織的類型以工作性質和作用為標準，可分以下幾種類型：.中樞機關。 2.職能機關。 3.輔助機關。 4.幕僚機關。 5.派出機關。靜態和動態的行政組織行政組織的結構1行政組織結構的含義和內容行政組織的結構是指行政組織中各部門及其層次之間所建立的一種相互關系的模式。它包括正式組織結構和非正式組織結構兩種類型。行政組織的結構包括縱向結構和橫向結構兩個方面。行政組織的縱向結構又稱組織的層級化，是指行政組織的縱向分工，是行政組織內部各層級之間的縱向等級模式。行政組織的縱向結構的基本問題是確立各層級之間的隸屬關系，這就必須要處理好行政層次和行政幅度的關系。行政層次是行政組織中的層級數目。行政幅度又稱行政控制幅度，是指一個層次的行政結構或一位行政領導所能直接、有效控制的下級機構或人員的數目。科學的行政幅度的寬窄與以下四個因素有關：（1）行政層次。（2）組織內權責劃分程度。（3）組織成員的素質。（4）組織機構的合理化程度以及物資設備和技術傳送的先進程度等也影響行政幅度的寬窄。行政組織的橫向機構又稱行政組織的部門化，是指行政組織的橫向分工，是行政組織內同級行政機關之間和機構內部各同級部門之間平衡分工、相互合作與協調的關系模式2組織結構形式的改革組織結構形式的改革呈現以下新的特征：扁平化 就是指通過減少行政管理層次，裁減冗余人員，從而建立一種扁平化的組織結構。團隊化 所謂組織結構的團隊化，就是組織結構從層級制垂直結構轉向以“團隊”為中心的過程化組織模式。團隊化組織形式有自身的特征：（1）目標明確；（2）界限不明；（3）角色分工；（4）規模適中。行政組織的體制行政組織體制，是指行政組織結構中各層級、各部門之間的行政關系制度化的表現形式。主要有以下幾種形式。首長制與委員會制首長制，又稱獨任制、一長制。指行政組織最高決策和管理權力由行政首長個人行使并負責的組織體制。委員會制又稱合議制。指行政組織決策和管理權力由若干人組成的委員會共同行使，按少數服從多數或協調一致的原則集體決定、共同負責的組織體制。首長制和委員會制都有優點和缺點。在行政過程中，是采用首長制還是委員會制，應視具體情況而定。2集權制和分權制集權制是指組織的一切事務的決定權力集中于上級，下級處于被動受控地位，凡事都依據上級命令或稟承上級指示辦理的組織體制。分權制是制組織中的下級在其管轄范圍內有較大自主權，能自行解決、處理問題，不必事事請示上級，上級對下級在權限范圍內的事不加過多的干涉的組織體制。3. 完整制與分離制這是依據同一層次上的各個行政組織所受上級指揮和控制的異同來劃分。完整制，又稱集約制或一元統屬，是指同一層次的各行政組織或同一行政組織各機構只受同一上級組織或同一首長的統一指揮、控制與監督的組織體制。分離制，又稱獨立制或多元統籌制，是指同一層次的各行政組織或同一行政組織各機構受兩個以上的首長或上級機關的指揮、控制或監督的組織體制。層級制與職能制這是依據行政組織內部各機構功能與性質來劃分的。層級制，又稱分級制、直線制或科層制，指行政組織縱向分為若干個層級，每個層級的工作性質和基本職能相同，各對其上一層級負責，但管轄范圍從上到下依次縮小的組織體制。職能制，又稱分職制或分部制，是指行政組織同一層級橫向劃分為若干個部分，每個部分業務性質和基本職能相同，但互不統屬、相互分工合作的組織體制。在行政實踐中，層級制和職能制往往結合并用，形成以層級制為基礎的直線職能制。直線職能制吸取了以上兩種體制的優點，并克服其缺點。矩陣組織體制與立體多維組織體制矩陣組織體制，又稱項目組織體制或專案組織體制，它是為解決某項特殊任務而組建的臨時性工作組織體制。立體多維組織是在矩陣組織的基礎上，適應新形勢要求而產生的一種新的管理結構體制。指一個組織機構中包含多個方面的管理機構，使組織能夠取得更好的協調，更易發揮效率。行政組織的氣候組織氣候是指因組織成員的觀點、情感、人格、態度、情緒等心理因素而產生的普遍且持久的組織氣氛。行政組織的沖突行政組織的沖突的含義和必然性組織沖突是指組織內部成員之間、成員個人與組織之間、組織中不同團體之間，由于利益上的矛盾或認識上的不一致而造成的彼此抵觸、爭執或攻擊的組織行為。它一般包括四個要素：（1）敵對者；（2）斗爭；（3）目標或利益；（4）交互行為。組織沖突的必然性可以從以下三個方面來理解。首先是個人差異的影響。其次是專業分工的影響。第三是由于非正式組織的影響。行政組織沖突的類型現代組織學認為，組織沖突可分為組織中個人沖突、個人與團體之間的沖突、組織中團體之間的沖突三種類型。解決行政組織沖突的方法學者勞倫斯的觀點頗具代表性，他認為，解決沖突有三種方式：第一，面對問題或解決問題；第二，潤滑雙方分歧；第三，強迫執行；三種方式中以第一種方式效果最佳。非正式組織非正式組織的含義與成因在當代西方行政理論中，對非正式組織的研究起源于霍桑實驗。非正式組織是正式組織內的若干成員由于生活接觸、感情交流、情趣相近、利害一致、未經人為的設計而產生的交互行為和共同意識，并由此形成自然的人際關系。非正式組織的形成與下列因素有關：（1）個人經歷因素。（2）個人興趣因素。（3）個人價值觀念因素。（4）社交因素。（5）共同厲害關系。非正式組織的特征和類型特征的主要表現如下：.順乎自然。2.內聚性。3.社會距離感消失。4.不穩定性。5.領袖人物作用較大。類型可按不同的標準進行分類：按成員構成分類，可分為垂直型、水平型、混合型三類。按非正式組織的性質分類，可分為積極型、中間型、消極型三類。按非正式組織的穩定性分類，可分為較穩定型、短暫型、游離型三類。非正式組織的功能主要有兩種功能，即正功能和負功能。非正式組織的正功能