民主制度論文-論司法權(quán)的中央化一、司法權(quán)地方化的現(xiàn)象及其危害我國是一個單一制國家，從中央與地方的關(guān)系上看，司法權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種中央權(quán)力。這就是說，地方各級人民法院都是國家設(shè)在地方的法院，代表國家行使司法權(quán)，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護(hù)各方當(dāng)事人的利益，保障國家法制的統(tǒng)一。然而目前在我國實際的司法實踐活動中卻存在著嚴(yán)重的司法權(quán)地方化的傾向。這表現(xiàn)為，設(shè)在地方的國家司法機(jī)關(guān)，在行使國家司法權(quán)力的過程中受地方黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的不當(dāng)影響、干預(yù)乃至控制，不能獨立、公正地行使其權(quán)力，以致司法公正難以實現(xiàn)，國家的法制統(tǒng)一不能得到保證。在一些情況嚴(yán)重的地方，設(shè)在地方的國家法院實際上已淪為代表地方特殊利益的地方法院。司法權(quán)的地方化在國家的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活中產(chǎn)生了一系列嚴(yán)重的危害性后果：第一，司法權(quán)地方化導(dǎo)致司法上的地方保護(hù)主義盛行，嚴(yán)重妨礙了全國統(tǒng)一、公平競爭、規(guī)范有序的市場經(jīng)濟(jì)體系的建立和完善，破壞了國家的法制統(tǒng)一，加劇了地區(qū)經(jīng)濟(jì)封鎖和市場割據(jù)等問題。司法地方保護(hù)主義突出表現(xiàn)在，一些地方的法院和法官在審理雙方當(dāng)事人不在同一地區(qū)的民事經(jīng)濟(jì)案件的活動中，受地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動，公然不顧法律和事實，偏袒本地區(qū)當(dāng)事人，損害外地當(dāng)事人的合法權(quán)益。例如對外地當(dāng)事人起訴的案件不立案或不及時立案；對跨地區(qū)的涉及本地區(qū)當(dāng)事人的案件則爭奪管轄權(quán)；在裁判過程中處處為本地當(dāng)事人開脫責(zé)任或謀取利益，任意曲解法律以做出明顯對外地當(dāng)事人不公平的裁決；對外地司法機(jī)關(guān)的工作不予配合甚至予以刁難；對外地當(dāng)事人勝訴的案件不予執(zhí)行！等等。司法地方保護(hù)主義的發(fā)展和蔓延，嚴(yán)重地破壞了市場經(jīng)濟(jì)秩序，褻瀆了法律的尊嚴(yán)，威脅到國家的法制統(tǒng)一。可以說，不消除司法的地方保護(hù)主義，公平競爭的全國統(tǒng)一大市場就無從建立，在全球競爭中我國的大國經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢就無從發(fā)揮，完善的社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序也就無法最終確立。第二，司法權(quán)的地方化妨礙了司法權(quán)力對行政權(quán)力的監(jiān)督和制約，嚴(yán)重削弱了中央對地方的司法監(jiān)督。在某種意義上，設(shè)在地方的國家法院是中央伸到地方的腿，代表國家行使統(tǒng)一的司法權(quán)，通過審理公民、法人和其他社會組織對行政機(jī)關(guān)的控訴以及行政機(jī)關(guān)之間的糾紛，對地方政府執(zhí)行國家法律和政令的活動實行監(jiān)督。通過受理行政訴訟，司法機(jī)關(guān)可以對地方行政機(jī)關(guān)實施的適用法律法規(guī)錯誤、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、不履行法定職責(zé)、不遵守行政程序、行政處罰顯失公正等非法行政行為進(jìn)行審查和糾正，從而確保各級行政機(jī)關(guān)依法行政，切實貫徹中央意志。在地方政府擁有相當(dāng)?shù)男姓昧繖?quán)的情況下，各級司法機(jī)關(guān)對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和制約就成為中央對地方實施監(jiān)控的一個重要途徑。然而，由于我國現(xiàn)行法律未將各級行政機(jī)關(guān)制定和發(fā)布行政法規(guī)、規(guī)章以及其他具有普遍約束力的決定、命令的抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍，各級司法機(jī)關(guān)只能對行政機(jī)關(guān)的一些具體行政行為進(jìn)行司法審查，司法權(quán)對行政權(quán)的制約已受到很大限制。再加上嚴(yán)重的司法權(quán)地方化傾向，就使得中央通過司法途徑對地方實施的監(jiān)督根本無法落實。例如，許多法院對以本地區(qū)行政機(jī)關(guān)為被告的行政訴訟案件往往不愿或不敢受理，使行政相對人投訴無門；有些法院在受理此類案件后，因害怕得罪行政機(jī)關(guān)而極力動員原告撤訴，或?qū)讣猛喜粵Q；有些法院則在裁決時有意偏袒當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)，公然維持違法的行政行為，或者即使判決了也不執(zhí)行，使不法的行政行為不能及時得到糾正。更有甚者，一些地方的行政機(jī)關(guān)經(jīng)常以保障行政權(quán)為名，強(qiáng)迫司法機(jī)關(guān)配合其工作，抽調(diào)司法工作人員從事一些非司法的業(yè)務(wù)活動。例如，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門甚至直接調(diào)動法庭干警執(zhí)行催糧催款、強(qiáng)行計劃生育等行政任務(wù)，濫用司法權(quán)威。司法權(quán)對行政權(quán)的這種依附，一方面在社會中產(chǎn)生了“官官相護(hù)”的不良影響，嚴(yán)重動搖了民眾對黨和國家的信賴；另一方面則使司法權(quán)對行政權(quán)的制約成為空談，使國家法律和中央政令在地方的執(zhí)行不能得到有效監(jiān)督。第三，司法權(quán)的地方化為司法腐敗提供了更多的機(jī)會，加重了司法不公等問題。目前各地司法審判活動中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案等現(xiàn)象，一部分是緣于司法機(jī)關(guān)工作人員自身的腐敗，而相當(dāng)大一部分則是出于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人對司法活動的不當(dāng)干預(yù)和控制。許多案件從受理、審理、裁決到執(zhí)行，司法審判人員都有可能收到來自地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的批條、招呼乃至直接的指示。由于目前司法權(quán)依附于地方，審判人員往往被迫屈從這些外來壓力，在審判過程中考慮許多非法律的因素。這就嚴(yán)重地妨害了司法的獨立和公正，為司法腐敗開了方便之門。在我國目前的體制下，這些問題雖然出在地方，中央?yún)s要為此承擔(dān)沉重的政治后果。這就從另一個方面影響到了中央與地方的關(guān)系。由此可見，司法權(quán)地方化的實質(zhì)是地方不當(dāng)?shù)亟亓袅嗽緫?yīng)由中央統(tǒng)一行使的司法權(quán)，從而妨礙了國家法制的統(tǒng)一和中央政令的有效執(zhí)行，影響了司法的獨立和公正，造成了國家內(nèi)部整合困難。司法權(quán)的地方化不僅嚴(yán)重影響了我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，而且阻礙了建設(shè)社會主義法治國家的歷史進(jìn)程。二、司法權(quán)地方化的制度根源目前存在的司法權(quán)地方化現(xiàn)象有著深厚的制度性根源。首先，我國現(xiàn)有的法院機(jī)構(gòu)的設(shè)置與行政區(qū)域劃分基本一致。除在國家層次上設(shè)立了最高人民法院外，各省、直轄市和自治區(qū)的首府所在地分設(shè)了高級人民法院，省、市、自治區(qū)內(nèi)的地區(qū)級單位則分設(shè)中級人民法院，縣、自治縣、不設(shè)區(qū)的市和市轄區(qū)分設(shè)基層人民法院。這就使得各級司法機(jī)關(guān)的管轄范圍與各級地方行政以及立法機(jī)關(guān)的管轄范圍完全重合。同時，我國現(xiàn)行憲法和地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法規(guī)定，地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。地方各級法院院長由同級人民代表大會選舉產(chǎn)生，副院長、審判員則由同級人大常委會任免。根據(jù)黨管干部的原則，地方各級黨委和政府實際上擁有對地方法院主要領(lǐng)導(dǎo)干部的推薦權(quán)和罷免建議權(quán)。在具體的干部考核和人事管理上，法院系統(tǒng)也都受同級黨政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。另一方面，地方各級人民法院的經(jīng)費開支列入同級政府預(yù)算，由地方財政撥給。這樣一種體制安排造成了地方各級司法機(jī)關(guān)對地方政府在人、財、物等方面的嚴(yán)重依賴，從而為地方利益干預(yù)乃至主導(dǎo)司法工作提供了條件。一方面，由于人事任免權(quán)掌握在地方政府手中，當(dāng)?shù)胤近h政領(lǐng)導(dǎo)為維護(hù)本地區(qū)利益而干預(yù)經(jīng)濟(jì)、民事和行政審判時，司法機(jī)關(guān)就難以抵制其壓力。另一方面，由于法院靠地方財政吃飯，其經(jīng)費的多少取決于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關(guān)系，往往更多地從發(fā)展和保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)出發(fā)去執(zhí)行法律，而不是著眼于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和司法公正，其結(jié)果必然是司法上的地方保護(hù)主義。司法權(quán)的這種地方化傾向更因地方黨委對司法工作的直接干預(yù)而增強(qiáng)。我國各級地方黨委一般都設(shè)有政法委員會，由一位黨委副書記或常委兼任政法委書記，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)政法各部門的工作。而同級法院的院長往往只是政法委的普通成員。對一些重大案件，往往由黨委或政法委牽頭，公檢法各部門聯(lián)合辦公，協(xié)調(diào)辦案。法院則必須貫徹黨委或政法委的決議。這就使一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人有機(jī)會以加強(qiáng)黨對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)為名，以各種手段和方式直接干預(yù)司法機(jī)關(guān)的工作。甚至在國家的法律和中央的政令與地方利益發(fā)生沖突時，也往往以服從黨的領(lǐng)導(dǎo)為名，迫使法院在審理具體案件時，偏袒和維護(hù)地方利益。近年來，隨著司法腐敗的日益嚴(yán)重，地方各級人民代表大會開始加強(qiáng)對司法機(jī)關(guān)審判工作的監(jiān)督，一些地方人大開始推行對法院的“個案監(jiān)督制”，直接介入對具體案件的審理活動。加強(qiáng)對司法的民意監(jiān)督，當(dāng)然能在一定程度上減少司法腐敗，提高司法機(jī)關(guān)的工作質(zhì)量。但另一方面，由非法律專業(yè)人員的人大代表在缺乏嚴(yán)格的司法程序制約的條件下對具體案件進(jìn)行干預(yù)和審批，也會造成一些嚴(yán)重的負(fù)面效果，產(chǎn)生新的司法腐敗，影響司法公正的實現(xiàn)。尤其是，它一方面會造成上級法院的審級監(jiān)督與同級人大監(jiān)督之間的矛盾，產(chǎn)生權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的沖突；另一方面則進(jìn)一步將法院置于地方利益的壓力之下，為地方勢力干預(yù)司法活動提供了新的途徑，從而加重了司法權(quán)地方化的傾向。上述種種制度性因素，將各級人民法院置于地方同級黨政權(quán)力機(jī)關(guān)的控制之下，使其不再是設(shè)在地方的國家法院，而蛻變成為體現(xiàn)地方利益、為地方服務(wù)的地方法院。由這種在地方黨政機(jī)關(guān)控制下的法院來執(zhí)行和運用體現(xiàn)全國人民意志的法律，必然會因為受到地方利益甚至地方領(lǐng)導(dǎo)人個人意志的左右而發(fā)生偏差，從而危害到國家法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。因此，為保障國家各級司法機(jī)關(guān)獨立行使審判權(quán)，實現(xiàn)司法公正和國家法制統(tǒng)一，必須遏止這種司法權(quán)地方化的傾向，切斷司法機(jī)關(guān)與地方利益的聯(lián)系，加強(qiáng)司法權(quán)的中央性。三、司法權(quán)中央化的國際經(jīng)驗從國際經(jīng)驗上來看，司法權(quán)的統(tǒng)一對于保障國家法制統(tǒng)一、保證司法獨立、實現(xiàn)司法公正有著至關(guān)重要的意義。在各單一制國家，盡管存在著立法權(quán)和行政權(quán)如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權(quán)則無一例外地由中央依法設(shè)立和直接管理的司法機(jī)關(guān)獨立行使，不容地方政府染指。如日本地方自治法就明確規(guī)定，司法權(quán)是排除地方政府行使的權(quán)力之一。即使是在一些聯(lián)邦制國家如美國、德國等，盡管存在著聯(lián)邦法院和州法院之分，以州為代表的地方政府擁有一定的司法權(quán)，但總體上說聯(lián)邦最高法院仍是國家最高的司法機(jī)構(gòu)，在維護(hù)國家司法統(tǒng)一方面發(fā)揮著重要作用。在聯(lián)邦德國，聯(lián)邦法院是州法院的上訴終審法院。在美國，隨著聯(lián)邦政府立法和行政權(quán)力的擴(kuò)張，聯(lián)邦法院的司法權(quán)限也不斷擴(kuò)大。為確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一，各國在司法管理體制上都采取了一些必要的措施，在法院的組織體系與機(jī)構(gòu)設(shè)置、法官的選拔與任免、法院的經(jīng)費支出等各方面凸顯司法權(quán)的中央性，以確保各級司法機(jī)關(guān)能獨立、公正地行使司法權(quán)，不受地方權(quán)力機(jī)關(guān)的影響。首先，法院的組織體系和機(jī)構(gòu)設(shè)置體現(xiàn)出司法與行政及立法不同的工作性質(zhì)。在單一制國家，法院系統(tǒng)是一個自上而下的獨立而封閉的體系，只有上級法院和下級法院之分，而沒有中央法院和地方法院之別，表明司法權(quán)與地方政府無涉。如日本憲法規(guī)定，“一切司法權(quán)屬于最高法院及法律規(guī)定設(shè)置的下級法院。”即使是在聯(lián)邦制國家，在聯(lián)邦和州各法院系統(tǒng)內(nèi)部，也只分為聯(lián)邦和州的最高法院和下級法院，只有在討論聯(lián)邦政府與州政府關(guān)系的時候，才在不嚴(yán)格的意義上將聯(lián)邦法院系統(tǒng)視為中央法院系統(tǒng)，將州法院系統(tǒng)視為地方法院系統(tǒng)。如美國憲法規(guī)定，“合眾國的司法權(quán)屬于最高法院及國會隨時制定與設(shè)立的下級法院。”同時，法院的縱向設(shè)置在地域上可以與行政區(qū)劃基本一致，也可以與其不一致，一切以現(xiàn)實需要為原則；在層級上則是以審級而不是以行政層級劃分，表明司法轄區(qū)與行政轄區(qū)沒有必然聯(lián)系。如英美法系國家將法院分為初審法院、上訴法院、終審法院三級，清楚地表明法院是根據(jù)審級而非行政層級而設(shè)置。相比之下，我國憲法將各下級法院稱為“地方各級人民法院”，司法轄區(qū)與行政轄區(qū)完全重合，并由地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法具體規(guī)定法院的組織體制，難免使人產(chǎn)生誤解，將國家設(shè)在地方的下級法院理解為隸屬于地方政府的地方法院。其次，在各單一制國家，法官的產(chǎn)生方式大多是任命制，而且任命權(quán)往往集中由中央統(tǒng)一行使。例如，英國的法官全部以英王的名義任命。其中身兼立法、行政、司法三方面職務(wù)的上議院議長即大法官，由首相提名，英王任命；上議院法律議員、副大法官、上訴法院法官和高等法院法官等，經(jīng)大法官推薦，由首相提名，英王任命；巡回法官、記錄法官和領(lǐng)薪治安法官由大法官提名，英王任命；治安法官則是由大法官以英王的名義直接任命。法國的約6000名法官理論上全部由總統(tǒng)任命。事實上，最高法院和上訴法院的法官由成員包括總統(tǒng)和司法部長在內(nèi)的11人組成的最高司法委員會選定，其他低級法院的法官人選則由司法部長在征求最高司法委員會意見后決定。在日本，最高法院的院長由內(nèi)閣提名，天皇任命；最高法院的其他法官由內(nèi)閣任命，天皇認(rèn)證；高等法院的院長由最高法院提名，內(nèi)閣任命，天皇認(rèn)證；高等法院的其他法官以及其他下級法院的法官均由最高法院提名，內(nèi)閣任命。在實行聯(lián)邦制的美國，聯(lián)邦法院系統(tǒng)分為最高法院、上訴法院和地區(qū)法院三級，但約1500名聯(lián)邦法官全部由總統(tǒng)提名，經(jīng)聯(lián)邦參議院批準(zhǔn)，由總統(tǒng)任命。全國各級法院的法官都由中央統(tǒng)一任命突出地體現(xiàn)了司法權(quán)的中央性。再次，法院的經(jīng)費預(yù)算列入國家預(yù)算，由中央財政統(tǒng)一劃撥。一般來講，在各單一制國家，全國各級法院的經(jīng)費開支都由中央財政負(fù)擔(dān)，并以法律的形式確保司法機(jī)關(guān)經(jīng)費的充足。通常的做法是由國家最高司法機(jī)關(guān)獨立編制全國各級司法機(jī)關(guān)經(jīng)費的總預(yù)算，由行政機(jī)關(guān)匯總，交由立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，最后再由最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。在美國，聯(lián)邦各級法院的經(jīng)費也都由聯(lián)邦政府撥給，由聯(lián)邦最高法院統(tǒng)一分配使用。各級法院的經(jīng)費由中央統(tǒng)一負(fù)擔(dān)，清楚地表明了地方的各級法院都是國家設(shè)在地方的法院，代表國家行使司法權(quán)，不受地方的干涉。相比之下，在我國目前的司法管理體制下，地方各級法院的經(jīng)費由地方財政負(fù)擔(dān)，使得地方政府掌握了下級司法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)命脈，司法權(quán)自然受制于地方。此外，各國大都實行法官任職終身制或長期任期制，并嚴(yán)格法官任職資格，堅持法官只在律師以及受過法律專業(yè)訓(xùn)練、通過法律專業(yè)考試的人員中選任。同時，在法官的生活待遇上采取高薪制，人事管理上采取不可更換制，即法官一經(jīng)任用，便不得隨意更換，只有依照嚴(yán)格的法定條件，才能予以彈劾、撤職、調(diào)任或令其提前退休；等等。這些制度安排都有助于確保司法機(jī)關(guān)工作人員獨立、公正地國家賦予的司法權(quán)，不受地方以及其它勢力的影響。上述國際經(jīng)驗表明，要確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一，必須在人、財、物等各方面加強(qiáng)中央對司法機(jī)關(guān)的垂直管理，排除地方勢力的干擾，使各級法院真正成為國家設(shè)在地方的法院，從而保證其能夠獨立、公正地行使司法權(quán)。四、司法權(quán)中央化改革的幾種思路探討事實上，加強(qiáng)司法權(quán)的統(tǒng)一性一直是社會主義國家制度建設(shè)的一個重要內(nèi)容。早在蘇聯(lián)建國初期，列寧就曾指出，“地方影響對于建立法制和文明是最嚴(yán)重的障礙之一，甚至是惟一的最嚴(yán)重的障礙。”他反對司法和法律監(jiān)督機(jī)關(guān)實行中