社會其它相關論文-我國集體林權制度改革背景及動因分析摘要：本文對我國集體林權制度背景及動因進行了詳盡的分析，并提出：森林初始產權在農村集體成員間的公平分配是我國集體林權制度的基礎；農民權能和利益的賦予與救濟是集體林業持續發展的保證；政府行為的有限與規范是集體林權制度安全與高效的保障。有效的產權制度是由產權界定、產權流轉、產權救濟等部分有機構成的。產權界定，特別是初始產權界定是否公平、穩定，直接關系到產權流轉與產權救濟的效率與安全。因此，集體林產權的初始界定是集體林權制度最重要也是最基礎縱觀我國集體林權制度的形成與變遷歷史，重新界定初始產權是我國歷次集體林產權改革的主題，“統”與“分”的反復試錯不僅未能構建起安全、高效的產權制度，而且已成為阻礙我國集體林業發展的瓶頸。以2003年福建省集體林權改革為代表，我國全面推行以森林初始產權在農村集體成員間平等分配為目標的集體林權制度改革。其改革背景及動因的分析，有助于掌握我國集體林權制度作為南方重點集體林區之一的福建省，歷來是全國集體林產權制度改革實驗區和經驗點。從20世紀80年代的“林業三定”至今，經歷了由“統管”、“林業股份制”到“明晰產權”再到“均山”的演變過程，既囊括了我國集體林經營的基本模式，又反映了集體林初始產權由“統”向“分”的變遷過程。筆者于2002年7月和2006年初分別對福建建甌市3個樣本村和邵武市4個樣本村進行了調研，為本文研究提供了實證依據。一、集體林權制度改革背景分析：統管模式和林業股份合作制的失敗“林業三定”期間，除9.4%分林到戶以及三明市采取折股聯營外，福建省大部分地區堅持集體林統一經營。1筆者認為，福建省堅持統管模式主要是出于地方財政的考慮，而林業股份合作制則試圖在堅持統管的基礎上，激發農民林業生產積極性，其實質與統管模式無異。福建省是木材大省，當時木材年產量高達600多萬m3，各級林業部門和鄉村集體組織從中收取的各種規費足以滿足財政需求，而分林到戶帶來的財政收入減少、管理成本加大以及可能帶來的林地破碎化和亂砍濫伐弊端令林業管理部門望而止步。然而，林業股份合作制實施產生于20世紀80年代的福建省林業股份合作制，基于森林集體經營優于個人經營的假定，試圖通過賦予農民一定的直接收益權，激發農民造林的積極性。而其他省份分林到戶已經發生的過度利益問題，使林業股份合作制成為代表各方利益的均衡點。國家以及縣以上的地方政府、林業主管部門寄希望林業股份合作制起到穩定森林資源公有制，維持規模經營，調動農民造林積極性的多重作用；縣以下政府機關（包括林業部門）財政收入對林業的依賴性決定其在分林到戶與林業股份合作制之間更傾向后者；村級基層組織直接參與利益分配，當然希望統一掌握更多的產權；而相對于統管模式的直接利益虛無狀態，林業股份合作制給然而，林業股份合作制的實施與結果不盡如人意。即使在福建三明市，到90年代初也僅剩下極少數村股東會將林業收益的10%分給農民。1筆者所調研的邵武市4個樣本村也都在1984年左右經歷了林業股份合作制改革，但均在實施后的幾年內自然夭折，水北鎮上坪村最具代表性。1984年，上坪村對人工林進行折股聯營，由林業股東會根據每年林業收益決定農民股東與村集體收益分成比例。但實際運行時間僅為3年，股東的收益額逐年下降，分別為150元、120元、100元。而股東會從1987年開始淡化，到1991究其原因，林業股份合作制雖然在堅持森林集體所有的基礎上融入了股份制、合作制的部分內涵，但要實現制度設計者的初衷，需要滿足諸多條件，其中林業收益分配的公平性和農戶收益的保障是關鍵，而有效的產權治理結構是制度目標實現的組織保障。當林業收益只能或不足以維持村級剛性支出和特別支出量時，“一套人馬、兩塊牌子”的組織機制必然導致村級組織在無政治風險的情況下選擇管理成本最小、利益集團收益最大的村集體統一經營模式收回山林經營權和對“剩余”的支配權。2根據產權理論，排他性是產權的最本質屬性，排他性的缺乏或瑕疵是產權受損的最基本原因。統管模式的產權特征是所有權、使用權、經營權、收益權均屬于農民集體，其性質為公有產權。而公有產權排他性應體現為：對內排斥任何單個或少數成員對集體財產的任意占奪，對外排斥其他主體對集體財產的支配、控制與侵占。3第一，難以排斥來自村集體內部成員（主要是村干部）的任意占奪。按照我國法律規定，村委會是農民集體所有權的行使者，其行為宗旨應該是農民利益的實現與保護；但農民政治權利和自治組織的缺乏，使農民集體內部缺乏有效監督機制或監督成本過高，從而形成大量的“干部林”，“農民集體”產權實為村干部個人或少數人的產權，普通農民除享有村內有限的基礎公共設施外，既無經營權又無直接收益權。在調研過程中，幾乎每個村的村干部和村民對于“賣集體山林原因”的答案如出一轍：彌補村財政缺口。因此，村民將集體山林稱為“干部第二，難以排斥社區外政府行為對村集體山林的支配、控制甚至侵占。我國林業體制的運行保留著濃厚的計劃經濟特征，村委會是整個體制運行鏈的最后一個環節?！傲謽I三定”之后，隨著投資主體多元化，國社合作造林、買賣青山、公益林劃定等一系列“走馬燈”式政策和項目的實施實際上是對村集體山林產權的重新分配過程。筆者的調研結果表明：7個樣本村中均存在公益林劃定和國社合作造林情形，4個村涉及撥交林地給國有林場問題。因此而導致村集體林權流失或不完全產權平均占村集體林地總面積的47%，最高的建甌市盛前村高達64%，最低的邵武市高南村也達29%。4此外，集資攤派也是政府對村集體山林支配的主要途徑之一。整個邵武市在90年代賣出的1/3的林子與上級政府推行的隨著內外強權對集體林資源的支配、控制與侵占，這一模式必然走向衰落，這已是不可逆轉的現實：福建省許多地方在2003年改革之前，完全產權屬于村集體的山林越來越少。以2000年建甌市3個樣本村調研結果為例，東源村已沒有統管山林，盛前村和葉坊村也都只保留了7.5%的統管山林（表1）。二、集體林權制度改革動因分析：農民與政府間的反復博弈如前所述，統管模式和林業股份合作制的失敗是我國集體林初始產權由“統”向“分”制度變遷的背景條件，而在制度變遷中農民與政府間的反復博弈則推動政府行政權力的特殊性導致其行為對其他利益主體福利可能帶來受益（正外部性）或受損（負外部性）結果。我國計劃經濟和過于集中的行政權遺留的制度環境形成了我國政府權力的弱限制性，而市場機制形成過程中的利益驅動則加大了政府行為負外部性的可能。從“林業三定”開始，每一次集體林產權政策和項目都對集體林初始產權在不同利益主體之間重新配置，經過二十多年的積淀，集體林權產