99城市老舊小區長效治理路徑分析綜述目錄TOC\o"1-3"\h\u19880城市老舊小區長效治理路徑分析綜述 195341.1鞏固和加強黨建引領的作用 182491.1.1黨建引領：城市老舊小區治理的新機制 1261101.1.2黨建引領下的城市老舊小區治理路徑 2319351.2將規范化的物業管理模式引入城市老舊小區治理 371011.2.1物業管理是城市老舊小區治理的大勢所趨 36921.2.2規范化物業管理下的城市老舊小區治理路徑 3309561.3建設多主體協同的城市老舊小區治理模式 5287021.3.1多主體協同共治符合我國城市老舊小區治理的基本方向 5111161.3.2多主體協同共治下的城市老舊小區治理路徑 5193281.4在城市老舊小區治理中引入社會資本力量 759421.4.1社會資本介入為城市老舊小區引入專業化服務 726751.4.2社會資本介入情境下的城市老舊小區治理路徑 8243381.5對有條件的城市老舊小區優先試行智慧社區建設 94801.5.1智慧化治理使城市老舊小區煥發新生機 9297981.5.2城市老舊小區的智慧化治理路徑 91.1鞏固和加強黨建引領的作用1.1.1黨建引領：城市老舊小區治理的新機制中國特色社會主義的核心就是堅持黨對一切工作的絕對領導。在新修訂的《中國共產黨章程》中也新增了“基層黨委黨組織要在當地的基層社會治理工作中起到絕對領導作用”的細則，這也是基層治理領導權由民政部門轉向黨組織直接領導的。同樣，在2020年5月新出臺的《北京市物業管理條例》中，“黨建引領”也是本次新規的一大亮點。總則第一條中全新提出，構建黨建引領社區治理框架下的物業管理體系，條例中共有42個條款涉及街鄉黨委職責，為街道鄉鎮賦權，對各方實施監管。“黨建引領”正成為社區治理和服務創新的新機制。在城市老舊小區的治理中，交叉管理、管理混亂、小區內部組織架構不健全等問題普遍存在，而這些問題的根本原因就是缺乏統一領導，各個組織間缺少凝聚力，在這種情況下，單靠政府部門的力量難免力不從心，此時基層黨組織要肩負起領導作用，有效發揮出其應有的效應。老舊小區治理，最重要的就是在治理過程中協調各主體間的關系，保證各主體間利益均等，調動其積極性，實現公共利益的最大化。1.1.2黨建引領下的城市老舊小區治理路徑1.1.2.1堅持城市老舊小區基層治理原則，提升黨組織職能效應（1）堅持城市老舊小區的基層治理首先，積極開展黨建活動，堅持基層黨建、基層治理與服務群眾相結合，將黨建引領作用覆蓋到每個城市老舊小區。其次，強化屬地管理原則。依照“條塊結合、以塊為主”的管理原則，充分發揮屬地基層黨組織的領導和指導作用，從街道領導層面結合地區特色，因地制宜的建立老舊小區長效管理機制。再次，加強老舊小區居民的黨建教育，了解居民所需，將思想教育和解決實際問題相結合，既引導居民參與小區治理，又能潛移默化地提升居民的思想認識，為進行老舊小區的長效治理打下群眾基礎。最后，由于許多老舊小區歷史的復雜性，在進行基層治理時要特別考慮地區的實際情況，按照“一小區一策”或者“一社區一策”的原則，平穩有效地推進老舊小區的治理工作。（2）提升基層黨組織的職能效應不斷鞏固基層黨組織的建設，也是城市老舊小區治理的重要工作之一。打鐵還需自身硬，要注重在黨務工作隊伍的建設中引入優秀青年精英，優化基層黨組織隊伍的年齡結構和文化結構。同時在實際工作中，還應建立起優秀的黨務工作指導團隊，完成基層黨員干部的“傳幫帶”，指導基層黨務工作，提高基層黨組織的工作水平和工作能力。城市老舊小區的治理會不斷面臨問題和挑戰，加強基層黨組織的教育培訓，提升其職能效應，是不斷完善治理工作的有效途徑。1.1.2.2發揮引領優勢，引導城市老舊小區建立基層自治架構授人以魚不如授人以漁，要實現城市老舊小區的良性治理，依靠黨建引領的優勢，建立起一套長效的基層自治架構是關鍵。從北京市X區的案例可以看出，在基層黨委引導下建立的“業委會”在小區自治工作起到關鍵作用。盡管當前，許多地區的老舊小區業委會依然存在諸多亂象，但不可否認其作為業主行使共同管理權的組織，在老舊小區治理中所具有的統籌意義。一方面，在基層自治組織的建立過程中，基層黨組織應加強正面引導和宣傳，調動居民參與的積極性，從而提高自治組織的組建率，破解治理困境。另一方面，各級地方政府也要在政策層面加強約束，彌補自治組織運行不規范，行政監管不到位等問題。綜上，城市老舊小區的治理要依靠基層黨組織的力量進行統籌把握，健全黨組織基層架構，以黨建為“一根針”，全局把握，整體推進。同時，還要在治理過程中充分發揮黨員干部的先鋒模范帶頭作用，由一線黨員干部下沉參與社區治理工作，形成示范效應，更好地為城市老舊小區的建設服務。1.2將規范化的物業管理模式引入城市老舊小區治理1.2.1物業管理是城市老舊小區治理的大勢所趨“物業管理是社區治理體系的重要環節，要力求形成多主體協同共建的工作格局”，這一論斷正逐步體現在各地方的物業管理條例細則之中。當前，城市老舊小區普遍存在的硬件條件不足、基礎設施落后、公共空間利用率不足等問題，歸根結底都是缺乏規范化的物業管理而導致的。對城市老舊小區的基礎改造只是在物理層面，要想實現對小區內部設施、綠化、環境等長期維護，還應該引入規范化、專業化的物業管理，保證小區住宅及公共設施的全生命周期管理，完成城市老舊小區治理的最后一公里建設。正如北京市X區兩個典型老舊小區的案例一樣，正是由于引入了正規的物業管理，才使得小區的面貌煥然一新，各方治理工作步入正軌。由此可見，物業管理是城市老舊小區治理的大勢所趨。1.2.2規范化物業管理下的城市老舊小區治理路徑1.2.2.1因地制宜的創新物業管理模式由于城市老舊小區的歷史淵源和實際情況差異，需要具體情況具體分析，分步驟引入物業管理，避免出現“一刀切”而引發公眾爭議。如案例中北京市X區D街道，就將轄區內的老舊小區劃分為三大類，根據不同小區特點實行物業管理模式，既有直接引入，又有共享物業，還有居民自治，等小區各方面條件成熟后再引入物業管理，有步驟、有計劃地逐步實現規范化物業管理，創新管理模式，為其他老舊小區的物業管理模式提供了參考。1.2.2.2多樣化物業費用征收標準，拓寬資金渠道物業管理能否在城市老舊小區中推行下去，關鍵在于物業費用的標準制定和資金的籌措問題。一方面，政府要加大財政的扶持力度，出臺相關優惠政策，比如盡可能降低進駐老舊小區物業的征稅標準，吸引更多物業企業加入老舊小區的治理之中。另一方面，在物業費用的征收標準上，要盡可能了解小區居民的實際情況，將物業費用分解為多個征收渠道，減輕業主的繳費壓力。比如案例中的S小區，將小區內部的公共收益納入到物業費用中，既能夠減少居民的繳費比例，又能夠保證居民享受到高質量的物業服務。此外，也有一些物業公司結合老舊小區特點，采取了“先試用，后付費”的物業服務模式。從X區的調研數據也可以看出，大多數老舊居民對于“先試用，后付費”的模式持積極態度。讓居民在享受到物業服務之后再進行付費，也不失為一種新的嘗試。1.2.2.3轉變居民觀念，加強正面的宣傳引導老年人、低收入群體在城市老舊小區的居民中占較大比重，這類群體往往很難接受付費享受物業服務的觀念，此時，街道、社區及小區自治組織則應該加強居民的正向引導，普及物業管理知識，讓居民逐漸理解付費享受物業服務所帶來的好處，在引入物業管理之前，做好小區居民的思想工作。如案例中的J小區，由于小區內部居民較少，且多為退休教師，在人員素質上、人員構成上相對單純，由業委會籌備引入物業公司時，受到的阻礙較少；而S小區人員構成復雜，小區內部多為老年人和低收入群體，對物業服務存在不信任情緒，此時加強積極的正向引導就顯得極有必要。此外，對于已接管或有意接管老舊小區的物業企業，有關部門也可有相應的政策傾斜加以鼓勵，幫助物業企業協調與小區自治組織、居民之間的關系，使其能夠更好地應對物業管理中出現的各類問題。1.2.2.4攜手居民組建志愿服務隊伍安防問題一直是城市老舊小區治理中的薄弱環節。由于許多城市老舊小區無法實現封閉式管理，經常存在安全隱患。對此，物業公司可聯合居民組建志愿服務隊伍，調動居民參與小區管理的積極性，采取定崗守衛和流動巡邏相結合的安防措施，對小區進行不間斷維護。同時，針對老舊小區居民安全意識薄弱等特點，物業公司可與小區自治組織攜手，定期開展電器、燃氣的安全使用、家庭安防措施等宣講課，向每戶分發安全知識手冊，讓小區居民體會到物業公司的用心和溫暖。城市老舊小區的物業管理，不能一味的使用“老方法”，要因地制宜的變換“新花樣”，在投入大量資金、資源和精力的同時，注重方式方法的創新，才能使老舊小區的治理“舊貌換新顏”。1.3建設多主體協同的城市老舊小區治理模式1.3.1多主體協同共治符合我國城市老舊小區治理的基本方向多中心治理理論指出了單一治理主體的弊端，無論是政府還是市場，單一治理主體已不再能夠滿足多元化的社會需求，需要多元主體共同參與來實現社會的長治久安。由多中心治理理論延伸而來的多主體協同治理模式，其價值在于治理的過程不再由政府命令，而是由多元主體之間共同協調與合作。比如在公共物品的供給，不再是政府的專屬，而是由擅長不同領域的公共組織、私人組織共同參與，在多元主體的博弈過程中實現公共利益最大化。1.3.2多主體協同共治下的城市老舊小區治理路徑1.3.2.1健全城市老舊小區多主體協同治理機制相比于傳統的治理模式，現代治理體制的優勢在于形成一個由政府、社會組織、公立機構、企業和公民共同對公共事務進行治理的多元主體模式，即政府、社會和市場等不同主體間相互協同，因地制宜地解決公共問題。多主體治理的優勢在于既能夠彌補政府在治理中存在的能力不足、效率不高等弊端，又能夠解決市場及社會在治理中的缺失，以二者相互合作的方式來完成最終的善治。在我國城市老舊小區的治理中，多主體治理是目前采用最廣泛的主流治理模式之一，但究竟該如何在“多主體”下，將不同主體的優勢發揮到極致，形成可持續性治理，仍然是亟待解決的核心問題。而要較好地解決這一問題，建立一個符合小區特色的治理架構和體制是關鍵。在本次研究的案例中，由于小區產權不清晰導致的管理混亂、小區管理部門單一無法形成系統的管理措施、多主體間在小區治理上各執一詞……種種問題的根本原因就在于缺乏健全的管理機制，使得“多主體”自說自話，群龍無首。完善城市老舊小區治理體系，關鍵在于轉變政府地位和小區自治體系重建。首先，重視政府在城市老舊小區治理中的重要地位。無論是何種治理模式，都不能脫離政府的引導。轉變政府的地位主要在于讓渡治理空間，政府由原來的主導變為與小區組織的合作，但其仍是治理規則的制定者和治理架構的頂層設計者，擁有法律賦予的公共事務治理權利。在治理過程中，政府要樹立平等合作理念，發揮自身優勢資源幫助小區組織建立自治機構，在組織架構的完善上加以正向引導，協調各主體間關系來實現最終的目標。其次，重構小區自治體系，不斷提高自治能力。理順組織架構的關鍵，就是要在法律允許的范圍內健全自治機構，特別是城市老舊小區，建立“業委會”來履行小區自治義務尤為重要。在2020年頒布的《北京市物業管理條例》中大約有13條規定涉及“業委會”，對業委會成立、任期、禁止性規定及行政監督等作出了詳細規定，有助于解決業委會運行不規范、行政監管空白等問題，也足見“業委會”在小區治理中的重要作用。在不斷完善小區自治機構的過程中賦予居委會、業委會等自治機構更多權利，并通過民主選舉出治理精英加入到老舊小區的治理工作，在政府、法律的扶持和監督下，走上規范化的內部治理軌道。只有不斷提高社區自治能力，提升公民的參與意識，才能使老舊小區的治理主體多元化成為可能，實現現代化的基層治理。1.3.2.2堅持公民治理原則，調動城市老舊小區居民參與積極性縱觀我國城市老舊小區治理政策和模式的演變，無一不體現出“公民”在治理中的重要價值和意義。正如博克斯公民治理理論中所提出的，公民是社區中的主要治理者，既是治理的參與者，又是治理的最終受益者。在我國，公民參與小區治理的普遍情況，一種是執行政府和社區分派的任務，參加社區組織的各項活動，公民的參與過程主要是執行的過程；一種是按照社區規章制度和組織原則參與小區內部公共事務的民主協商和決策，公民參與的過程即是平等表達夙愿，參政議政的過程；三是因小區內部利益沖突而引發的業主維權、業主申訴，盡管這種參與形式很大程度上易產生過激行為，但也算是公民參與治理的表現形式之一。但就目前情況看，無論是哪種形式，都無法擺脫一些共性問題，如公民參與缺乏足夠的知識儲備和能力、參與過程流于形式、參與意識不高等。要想增強城市老舊小區居民的參與，就要從多角度發力，探尋出公民參與的一般準則。首先，從公民利益的角度出發，應轉變參與方式，使其更貼近居民生活。在“經濟人”屬性的驅動下，人類活動的本質都是以自我利益為中心，只有通過努力和奮斗獲得了正當利益，人才有追求美好生活的動力。現階段在城市老舊小區的治理中，應努力將小區活動與居民個人利益結合起來，讓居民切身感受到參與的意義與其自身利益密切相關，才能真正實現小區管理者與居民的良性互動。如老舊小區內部停車難、物業費收繳難等問題，都與居民切身利益相關，在解決這些問題時要特別注意方式方法，將公民利益放在首位。其次，重視公民參與的產出體驗。學界通行的“參與—回報理論”，即預期結果和所獲利益大于所需付出時，就會激發人們積極參與意識，反之，如果小于付出，則就會缺乏積極性。當前，大多數老舊小區居民對居委會、業委會的工作知之甚少，對自我利益的把控不清晰，即使參與了小區內部的公共事務決策，也只是走走過場，并無根本價值。究其原因就是居民不了解小區事務的產出體驗，在小區治理問題上缺乏主觀能動性。為扭轉這一局面，管理者應增強小區居民的參與信心，幫助居民了解其應享有的權力和義務，給予公民平等對話的權利，讓其明晰參與的意義、參與所產出的價值，從而調動其參與小區治理的積極性。最后，還應形成小區居民參與的制度保障，秉持公平、公正、公開的原則，將居民參與以制度的形式固定下來，保障公民參與的長期性和合規性。1.4在城市老舊小區治理中引入社會資本力量1.4.1社會資本介入為城市老舊小區引入專業化服務城市老舊小區多主體治理的另一個重要路徑，就是引入社會組織等社會力量提供專業化的治理服務，在這方面，政府的力量功不可沒。本文所研究的社會資本介入主要指政府出資購買公共服務，除此以外，社會資本介入社區治理的形式還有很多，政府購買公共服務是最重要的形式之一。在這種情境下，政府將社會力量引入城市老舊小區治理，既造福了小區居民，也帶動了社會組織的發展。政府購買公共服務，是黨十八屆三中全會以來確定的重要改革措施。為提高公共服務的供給質量和財政資金使用率，政府通過向社會“買服務”的方式，將原本屬于自身承擔的任務交給專業的社會組織，不斷改善城市老舊小區治理結構，滿足居民多樣化需求。政府購買公共服務也是加快建設服務型政府的重要方式之一。在這種形式下，社會組織的作用得到充分發揮，更好地實現社會治理的協同參與。同時，由于購買的過程涉及政府、社會組織和小區管理者、居民等多方的利益，參與主體間也會存在復雜的博弈，如何才能實現各方利益的相對均衡，促進政府購買情境下的多元主體協同合作，值得深思。1.4.2社會資本介入情境下的城市老舊小區治理路徑1.4.2.1完善政府購買的政策和服務機制城市老舊小區治理的本質就是多元化治理，政府購買公共服務正是治理模式的創新體現。自2014年以來，國家層面多次頒布政府購買服務的管理政策和細則，對政府購買服務的主體、對象、內容和程序等進行了細化規定。但隨著購買服務的范圍不斷擴大，暴露出的問題也呈現出多樣性，購買程序不規范、社會組織在履行社區服務時敷衍了事，缺乏必要監督等問題屢見不鮮。因此，要不斷健全法制保障，并在現有的政策和法律之上制定具體細則，進一步明確服務對象、業務領域及各部門間的權利和責任，規范政府購買流程。同時，購買過程中政府各部門間的職責權限要進行進一步明確劃分，盡到各自的責任，最終形成購買服務鏈的良性閉環。1.4.2.2加大對社會組織的扶持力度，提升承接服務能力城市老舊小區的現代化治理離不開社會組織的參與。為更好地使城市老舊小區的建設步入正軌，政府應有步驟的進行購買服務。首先，優先挑選一些能力強、口碑好的社會組織，在購買其服務的同時，也給予一定的政策傾斜和扶持，使其能夠盡快融入老舊小區的治理工作。其次，由于部分老舊小區內部情況復雜，居民對社會組織的接受程度參差不齊，對于有意愿接手老舊小區服務的社會組織，政府部門可適當設立發展專項資金或獎勵資金等，對社會組織提供適當的資助和專項補貼。最后，對于有接手老舊小區服務意向的社會組織，政府部門應加以鼓勵，可適當設立一定的專項資金，例如提供針對性的資助和補貼。最后，對于一些有潛力的社會組織，政府可適當提供專家指導、信息咨詢，使其盡快壯大起來，能夠早日為城市老舊小區提供優質服務。1.4.2.3健全社會組織綜合監管體系逐步健全監督制度，對社會組織進行綜合測評。一是從政府層面，對所參與城市老舊小區治理的社會組織進行全面摸查統計，將信息管理網格化，使系統內部結構優化，實現資源、信息的共享，利用信息管理平臺對社會組織進行統一管理和協同監管，組成政府購買服務的優質“彈藥庫”。二是從社會組織自律層面，政府應加強引導社會組織內部形成自我管理機制，完善組織內部的規章制度，實行內部激勵和獎懲機制，提高社會組織的自我監管能力。從內外兩方面對社會組織形成綜合監管，不斷提高社會組織的服務能力，為政府提供最優的“購買資源”，更好地為城市老舊小區的治理服務。1.5對有條件的城市老舊小區優先試行智慧社區建設1.1.1智慧化治理使城市老舊小區煥發新生機在住建部發布的《智慧社區建設指南》中，“智慧社區”是建立在現代科學技術的基礎之上，同時又統籌了公共管理、公共服務和部分商業資源，其目的是為社區建立綜合性智慧服務。智慧化的治理與我國互聯網技術的更新迭代是分不開的。隨著云計算、大數據、物聯網等新興技術的快速發展，智慧化建設成為了城市更新的新動能。作為智慧城市建設的試點領域，智慧化社區治理已成為了重要的民生工程。2019年，我國住建部明確提出，要發揮智慧社區、智能建筑在城市更新中的作用，特別是要加快發展城市老舊小區的智慧化改造。2020年國務院《關于全面推進城鎮老舊小區改造工作的指導意見》中也指出，要對有條件的地區施行公共服務配套建設及智慧化改造。可見，國家已從政策層面為城市老舊小區的智慧化建設指明了方向。從城市老舊小區現狀來看，智慧化也將是未來治理的方向之一。隨著我國城市老舊小區的基礎改造不斷深入推進，小區內部的基礎設施日漸完備，老舊小區的治理工作由初級改造階段逐漸向綜合治理階段邁進，為小區內部進一步搭建智慧化平臺提供了基礎保障。同時，隨著人民生活水平的不斷提高，居民對小區服務的功能需求逐漸增多，對小區養老、醫療、教育、商業、安防等方面提出了更高要求，為小區多方位的智慧化改造提供了思路。針對X區老舊小區的調研結果也可以看出，居民對小區的智慧化改造還是有所期待。老舊小區智慧化治理的最終目的就是借助科技的力量實現生活的“智慧化”，提升小區的功能與品質，使老舊小區煥發出新的生機。1.1.2城市老舊小區的智慧化治理路徑1.1.2.1政府層面：牽頭推進智慧化進程，統籌協調多方參與城市老舊小區的智慧化治