第一章行政組織學導論

第一節組織與人類社會的組織化

一、組織的概念

組織是在特定社會環境之中，由一定要素組成的，為了達成一定目標而建立起來的，并隨著

內部要素和外部環境不斷變化而自求適應和調整，并具有特定文化特征的一個開放系統。

國內外學者對組織有四種基本的看法：1、靜態的組織觀念。2、動態的組織觀。3、生態的

組織觀。4、精神的(或心態的)組織觀。

二、組織的構成要素

組織的基本構成要素為：

1、組織目標2、機構設置3、人員構成4、權責體系5、制度規范6、資金設備7、技術8、

信息溝通9、團體意識10、環境

三、組織的分類

1、正式組織和非正式組織

按組織內部是否有正式的分工關系，人們把組織分為兩大類：正式組織和非正式組織。

正式組織是指以明文規定的形式確立下來，成員具有正式分工關系的組織。正式組織具有下

列特征：(1)經過特定規劃建立起來的，并不是自發的形成；(2)有較為明確的組織目標；(3)

組織內部分成各個部門，各個部門的職責、權限及完成工作任務皆有明確規定；(4)組織內

各個職位，按照等級原則進行法定安排，每個人承擔一定的角色；(5)有明確的法律、制度

和行為規范。

非正式組織是正式組織內若干成員由于相互接觸、感情交流、情趣相近、利害一致，未經人

為的設計而產生的交互行為和意識，并以此自然形成的一種人際關系。非正式組織具有以下

特點：(1)自發性。(2)內聚性(3)不穩定性。(4)領袖作用較大。

2、強制性組織、功利性組織和規范性組織

美國學者艾桑尼(AmitaiEtzioni)以組織中人員對上級服從程度，上級對下級權力運用的關

系，即組織中權威產生的基礎對社會組織進行分類，將組織分為強制性、功利性和規范性組

織。

強制性組織。這種類型的組織以鎮壓、暴力等控制手段作為控制和管理下屬的主要方式，即

強制當事人服從組織的管理。監獄、看守所、集中營、監禁式精神病院等。

功利性組織。這種類型的組織是以金錢、物質利益誘導作為權威基礎，即以功利或物質報償

的方式作為管理和控制部屬的主要手段，如各類銀行、企業、保險公司、合作社等。

規范性組織。這種類型的組織以榮譽的報賞或規范（主要按倫理道德規范、信仰規范等)作

為管理部屬的方式。如教會、學校、政黨、宗法組織等。

3、互利組織、服務組織、企業組織和公益組織。

美國著名社會學家、交換學派的代表布勞(PeterM.Blau)及史考特(W.R．Scott)根據組織目標

和受益者的關系，把組織劃分為互利組織、服務組織、企業組織和公益組織四類。

互利組織。這種組織是以組織的參與者或成員為主要受惠對象，組織的目的在于維護及促進

組織成員所追求的利益。政黨、工會、商會、宗教團體、俱樂部等均屬這一類型組織。

服務組織。這種組織的基本功能是以服務為主。如學校、醫院、社會福利組織等。

企業組織。企業組織的受惠者是組織的所有者和股東、經理人員等相關者。如公司。

公益組織。公益組織的主要受惠對象是全體公民，如軍隊、警察、國防部、環保局等。

四、組織的功能與作用

組織的功能就是組織系統內部諸要素在相互作用過程中所表現出來的屬性，它具體表現為組

織系統的功效和作用。從系統論的角度來看，任何一種社會組織大體都發揮三種功能：（1）

“聚合”功能，就是對人力、物力、資源、信息等加以聚集匯合，形成一種合力；(2)“轉

換”功能，就是把聚結的各種要素，進行“加工”、“制作”，轉化為新的功能和能量；(3)“釋

放”功能，就是把組織的能量釋放出來，實現系統的目標、發揮其應有的作用。

具體來說，組織的功能和作用主要體現在以下幾個方面：

1、組織能夠創造一種新的合力，起著“人力放大”作用。

2、組織能夠產生一種協同效應，提高組織工作的效率。

3、組織能夠滿足人們的需要。

第二節行政組織的性質與功能

一、行政組織的特性

行政組織就是指為推行國家公共行政事務而依法建立起來的各種行政機關的統稱。與其它社

會組織相比，行政組織具有以下明顯的特點：

1、行政組織是可以合法使用暴力的組織。

2、行政組織是一個具有天然壟斷地位的組織。

3、行政組織是可以合法行使行政權的組織。

4、行政組織是承擔公共責任的組織。

5、行政組織是追求公共利益為目的的組織。

二、當代行政組織發展的趨勢

1、行政權力不斷擴張，行政組織的規模日趨擴大

2、管理性質日趨復雜，管理功能不斷擴充

3、專業化和職業化趨向

4、組織間的相互依存和協調的加強

5、法律限制和程式化

6、重視社會的目的

7、國際影響和國際化的趨向。

三、行政組織在政治、經濟發展中的作用

1、行政組織與政治發展

（1）政治和社會秩序的維持者

作為政治秩序和社會秩序的維持者，行政組織的職責在于：①制定和執行有關的法律，保護

公民的自由、財產和權利，使之不受其它社會成員的侵害；②建立一套管理制度，確保社會

的良性運行；③通過軍隊、警察、官僚機構等“暴力機器”防御外來的攻擊，保障主權國家

的獨立和完整。

（2）利益的表達、聚合和轉化者

政府管理，從某種程度上講，就是通過各種手段和方式調節利益沖突的行為和過程。作為利

益的調節者，行政組織在政治體系中的主要作用就是平衡、調節和整合各種利益關系，實現

利益的表達、聚合和轉化。即通過妥協、溝通、協商、法律、經濟等途徑和手段，實現多方

利益的生存和發展。

（3）公共政策的制定者和執行者

作為公共政策的制定者和執行者，行政組織的職責與作用在于：①通過制定公共政策，為社

會發展選擇目標，引導社會的健康良性發展；②通過政策工具調整各種社會關系，使之有利

于社會發展的目標。

（4）作為政治一體化的工具

政治一體化就是一個社會的政治體系結合成一個完整、統一、有序與穩定的統一體。政治一

體化是維系政治社會的一個重要方面。行政組織在實現和維持政治共同體方面發揮著十分重

要的作用。①作為政治治理的工具，維系統一的政體；②吸收各種需求并加以規范；③規范

和制定競爭規則，解決潛在的和已經出現的社會沖突；④作為政策的執行工具，使統治者能

有效實施其政策；⑤執行政治社會化的工作，促進公民對政治目標的如同和合法性的認同。

⑥作為政治溝通的渠道，聽取公眾的批評和建議；⑦作為政治參與的場所，實現公民參政議

政的權利。

2、行政組織與經濟發展

行政組織在一個國家經濟發展中發揮著重要的作用：

（1）提供經濟發展所需的最低條件的法律和制度

（2）組織和提供公共物品和公共服務

（3）共有資源和自然資源的保護

（4）宏觀經濟的調控，保證經濟的穩定和效率

（5）社會收入的公平分配

第三節行政組織學的學習和研究

一、為什么要學習行政組織學

行政組織學是研究行政組織如何有效運轉并實現政府目標的一門學科，學習和研究行政組織

學的目的和意義在于：

1、了解和掌握行政組織管理與運行的規律

2、促進和提高行政組織的效率

3、改革和完善我國的行政組織體制

4、改善政府形象和增強政府的國際競爭力

5、提升政府管理能力

二、行政組織學的研究特點與內容

1、行政組織學的研究特點

（1）政治性和社會性的統一。（2）應用性和理論性的統一。（3）綜合性與獨立性的統一。

（4）權變性和規范性的統一。

第二章組織理論的發展

第一節傳統古典的組織理論

一、科學管理學派的組織觀

此派以科學管理運動的先驅者，被譽為“科學管理之父”的泰羅(FrederickTaylor1856

—1915)為代表。泰羅的代表著作是《科學管理原理)》(1911)。泰羅提出許多與組織管理有

關的思想：

1、科學管理的中心問題是提高效率。

2、要提高工作效率，就必須為工作挑選第一流的工人。

3、實行刺激性工資制度，實行“差別計件制”，按組織成員的績效來支付報酬，鼓勵競

爭。

4、將組織的計劃職能和執行職能分開。

5、實行職能工長制。

6、實行組織控制的例外原則。

二、行政管理學派的組織觀

代表人物是被譽為“管理理論之父”的法國人法約爾(Henry·Fayol1841-1925),著有《工業

管理與一般管理》(1916)、《國家管理理論》等。法約爾的主要貢獻在于其在吸收科學管理

學派思想的基礎上提出了組織管理的14條原則，這些原則是：1、實行專業分工。2、權力

與責任相一致。3、紀律。4、統一指揮。5、統一指導。6、個人利益服從組織利益。7、理

想的工作報酬。8、權力集中。9、等級鏈。從組織的基層到高層，應建立一個關系明確的

等級鏈系統，使信息的傳遞按等級鏈進行。10、秩序。組織應按次序給每一個人以一定的位

置。每個人都處于他們應處的地位，做到人事相適。11、公平。平等和公道感遍及整個組織。

對每一個人一視同仁。12、人員任期穩定。為了使成員熟悉并有效工作，不要時常調動人員。

13、主動性。在組織各級人員中，應有主動自發的熱情與干勁。14、團隊精神。

三、韋伯的理想型官僚組織理論

這一學派的代表人物是德國的社會學家、經濟學家馬克斯·韋伯(MaxWeber1864—

1920)。其組織思想主要表現在《社會和經濟組織的理論》一書之中。

韋伯對行政組織理論的建構是從權力分析開始的。他認為任何組織都必須以某種形式的權力

為基礎，才能實現其目標，維持其秩序。他認為存在著三種純粹形態的合法權力，它們是：

理性——法律的權力；傳統的權力；超凡的權力。只有理性——法律的權力才能作為行政組

織體系的基礎。

韋伯認為，建立在理性——法律權力基礎上的行政組織才是一種理想型官僚組織體系。具有

以下特征：

1、明確的分工。2、嚴格的層級節制。3、嚴明的組織紀律。4、規范的錄用制度。5、實行

任命制。6、固定的薪俸制度。

四、傳統組織理論的評價

傳統的、古典的組織理論比較偏重于對組織靜態的研究，即從經濟——技術的角度來觀察組

織。他們的組織理論概括起來具有以下幾個方面特點：

(1)組織是一個分工的系統；

(2)組織是一個層級節制的系統；

(3)組織是一個權責分配的系統；

(4)組織是一套法令和規章的體系；

(5)組織是有目標的系統。

從以上的組織觀念出發，他們所強調和追求的組織管理原則為

(1)組織結構的體系化。強調組織內的分工；講求自然準確的工作方式和程序；合理的職權

分配；完善的層級控制。

（2)組織工作的計劃化。計劃的周詳與否直接影響著組織管理的成敗。因此，要求組織中從

事任何工作都要有適應的計劃。

(3)組織運行的規范化。處理一切事務都要求依據一定的標準，不能憑主觀意志或主觀的好

惡，強調標準化的作業程序。

(4)組織管理的效率化。認為效率是組織追求的最大目的，組織的目標在于怎樣以最小的投

入取得最大的產出。

古典管理理論所提出的這些觀點，建構了現代組織管理理論的基石，提供了組織理論的分析

框架，揭示了組織發展最基本的要求和特征。

傳統的組織理論，雖然有上述貢獻，但由于主客觀歷史條件的限制，它們亦有其不可避免的

局限性，這主要表現在：

第一，傳統組織理論過分強調組織的靜態方面，忽視了組織的動態面。他們只研究結構，研

究如何分工，如何建立層級控制、如何訂立法律規則，忽視了對非正式組織的研究，忽視對

組織當中人的行為的研究。

第二，傳統組織理論過分強調機械的“效率”觀念，強調組織的整體需求和利益，把人當成

“經濟人”來看待，忽視了人性、人的尊嚴、人的情感、人的需要和個體的利益。

第三，傳統組織理論過分強調組織法律、制度、規范、規則的作用，強凋對人進行監督和控

制，趨向集權式的管理方式，容易壓抑人工作的主動性和積極性。

第四，在研究取向上，將組織當作一個封閉系統來看待，未能涉及組織與外在環境的關系以

及彼此之間的相互影響，忽略了外在環境的不確定性。

第二節行為科學時期的組織理論

行為科學是運用心理學、社會學、人類社會學等學科的理論和方法來研究工作環境中個人和

群體行為的一門綜合性和交叉性學科。行為科學時期的主要理論流派有人際關系學派、激勵

管理學派、動態平衡學派和決策理論學派。

一、人際關系學派的組織理論

人際關系學派的主要代表人物是喬治·梅奧(GeorgeEltonMayo)、羅斯利斯伯格(FritzG.

Roethlisberger)。他們的學說是從上個世紀二十年代中期到三十年代初在美國芝加哥西方電

器公司的霍桑工廠進行的，因而得名霍桑試驗。霍桑試驗從1924年開始到1932年結束，歷

時8年，經過對工作環境、工作條件、群體行為、員工態度、工作士氣與生產效率之間關系

的一系列的實驗，發現并證明，人們的生產效率不僅僅取決于人的生理方面、物理方面的因

素，而且更受到社會環境、社會心理等方面的影響。在霍桑試驗的基礎上，梅奧于1933年

出版了《工業文明中的人的問題》系統地闡述了與古典管理理論截然不同的一些觀點。這些

觀點主要有：

（1）組織不僅是一個技術—經濟系統，而且是一個社會系統。這個社會系統明確規定

個人的作用，并確立各種可能與正式組織的標準相矛盾的標準。

（2）組織成員不單純是受經濟獎勵的激勵，而且受不同的社會和心理因素的激勵。人是“社

會人”，人的行為受感情、情緒與態度的影響。

（3）在正式組織之中存在著非正式組織，非正式組織對組織效率起著重要影響。

（4）考慮到各種社會心理因素，應對傳統觀念中的以組織正式結構和職能為基礎的領導模

式作實質性修正。人際關系學家強調的是“民主”而不是“獨裁”的領導方式。

（5）領導不僅需要有有效的技術才能，同時應具有有效的人際關系技能。

二、激勵理論學派的組織理論

自從人際關系學派奠定了行為科學的基礎之后，對組織中人的行為的研究的人和著作大

量出出現，其中許多人將研究的焦點聚在組織成員的激勵問題上，由此提出一系列理論。我

們將這些人統稱為激勵理論學派。這一學派的主要代表人物和理論包括：

（1）馬斯洛(AbrahamH.Maslow)的“需要層次論”

馬斯洛在其代表性著作《人類動機的理論》和《激勵與個人》中，對人的行為和動機進行了

深入的研究，提出人的動機是由需要決定的，這些需要按照人的生存和發展的重要性可以劃

分為5個基本的層次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我實現的

需要。馬斯洛認為，只有滿足了人低層次的需求后，人才會有更高層次的追求。在管理中，

應從滿足員工不同的需求入手，以激勵和調動員工工作的積極性。

（2）赫茨伯格（FrederickHerzberg）的雙因素激勵理論

美國行為科學家赫茨伯格在其《工作的推力》和《工作與人性》等著作中，提出影響人

的積極性的因素主要有兩大類，一是保健因素，二是激勵因素。在管理中，保健因素起著保

證和維持原有狀況的作用，它能夠預防組織成員的不滿。但是，保健因素不能激發組織成員

的積極性，要激發組織成員的積極性，必須采用激勵因素，即通過成就、認可、挑戰性工作、

責任、升遷和發展等因素，來調動組織成員的積極性。

（3）阿吉里斯的“不成熟—成熟理論”；

阿吉里斯在《個性與組織》一書中指出，組織中的人性是發展的，它們會經歷一個從不成熟

到成熟的過程。這一過程也是從被動到主動、從依賴到獨立，從不自覺到自覺的過程。但是，

這一過程僅僅靠正式的組織是難以完成的，這就需要管理者吸收工人參與，采取以工人為中

心的管理方式，使工人具有多種工作經歷，進行角色體驗，強化工人的責任，依靠工人的自

我管理。

（4）亞當斯（S.Adams）的“公平理論”

美國學者亞當斯認為，人的積極性不僅受其所得絕對報酬的影響，而且還受到相對報酬的影

響，人類需要保持一種分配上的公平感，否則，就會挫傷其工作的積極性。

三、動態平衡組織理論

這一學派以美國管理學者巴納德(ChesterI.Barnasd)為代表。他在1938年出版的《經理人員

的職能》這本書中，系統地提出了一套獨特的組織觀念。其主要思想有以下幾個方面：

1、組織本質論。巴納德認為，組織是兩個或兩個人以上有意識協調的活動或效力系統。他

把物質系統從組織概念中排斥出去，其次又指出組織不是人的集合，而是人們有意識的活動

或效力的系統。

2、組織環境論。巴納德認為組織所處的環境對組織施加各種壓力和限制，組織環境包括自

然的、物質的環境和社會的環境。組織要適應環境，自求適應。

3、組織平衡論。巴納德認為，人之所以向組織貢獻力量，主要原因在于該組織能給他最大

的滿足，故組織的生存與發展，有賴于保證貢獻與滿足的平衡。

4、組織要素論。巴納德認為，作為協作系統，組織不論其級別的高低和規模的大小，都包

含三個基本要素，即：協作的意愿；共同的目標；信息的聯系。

5、組織溝通論。巴納德認為溝通是組織工作中極其重要的要素，對于如何提高溝通質量，

巴納德提出了溝通線路明確，溝通網絡正式化，信息溝通連續化等溝通的基本原則。

6、組織責任道德論。他認為，道德是個人的具有一般性與持久性的個性力量與傾向，它會

約束、控制與這些傾向不一致的情感、沖動、行為，是指導個人沖動的準則。當道德傾向強

烈而又持久，便形成一種責任感。他認為組織要通過教育、訓練、人員選擇、非正式組織、

禁令，榜樣等向組織成員灌輸各種道德的力量，使組織成員更重權威、支持下級、忠于組織。

7、領導職能論。他認為，組織領導的職能在于建立和維持一個信息聯系的系統；確定組織

的目標，并運用各部門的具體目標予以闡明；使組織成員為這些目標的實現作出貢獻。

四、決策過程組織理論

這一學派以美國著名的決策理論家赫伯特·西蒙(HerbertA．Simon)為代表。他的主要思想

反映在其著作《行政行為——行政組織中決策程序的研究》、《組織學》、《管理決策的新科學》

等書中。西蒙由于在決策理論研究方面的貢獻而榮獲1978年諾貝爾經濟學獎。

西蒙的組織理論受巴納德的組織理論影響較大，認為組織是為了實現共同目標而協作的人群

活動系統。組織行為是人們為了完成一個人無法完成的工作而協作進行的團體活動。因此，

組織就是為了完成這樣的協作而有目的地進行設計的系統。

根據西蒙的觀點，組織就是一個決策系統。他認為，人的行為都包含著兩個過程：一個是“決

策”過程，一個是“行動”過程。“決策”過程是“行動”過程的前提。傳統的組織管理論

只把行動過程作為考察對象，而沒有考察到決策的重要。

西蒙把決策過程劃分為三個階段：第一階段就是找到一個需要做出決策的時機；第二階

段就是尋找解決問題的方法；第三階段就是根據當時的情況及對未來的預測，在可供選擇的

方案中選擇一個方案。

西蒙指出，決策有兩種極端的類型，一是程序化決策，二是非程序化決策。西蒙認為，

對于實際中遇到的問題，要找到一個精確的最優解是不容易的，但要找到一個近似的最優解

就大大簡化而且容易得多。從“最優化”變成“令人滿意”的標準，就可大大縮短解決問題

的時間與難度。

五、行為科學時期的組織理論評價

從以上論述中，我們可以看到，行為科學時期的組織理論的要點主要有：

（1）組織是一個心理、社會系統。組織不僅規范人員的地位與工作標準，同時也是人們達

到共同目標時組織成的一個完整體，人們參加組織是為了滿足某種社會需要。

（2）組織是一個平衡系統。人們之所以參加一個組織，對組織作出貢獻，就是因為該

組織能夠滿足人們的某種需要，而組織的存在與發展，也因人們貢獻了他們的力量，二者之

間應保持平衡。

（3）組織是一個提供合理決策的機構。

（4）組織具有非正式的一面。

（5）組織是一個影響力系統。

（6）組織是一個溝通系統。

（7）組織是一個人格整合系統。

（8）組織是一個人—機配合的系統。

行為科學時期的組織理論對于組織問題的研究和管理上都是一場革命。在研究取向上，

他們面對現實，廣泛收集資料，不囿于偏見；從靜態的研究轉向動態的研究，對組織實行行

為的研究；從對組織原則的研究轉向對組織本質的探討；從對正式組織的研究轉向注意非正

式組織，由此創造了極為豐富的研究成果。他們將組織看成是心理系統、影響系統、平衡系

統、人格系統、溝通系統等都引起了組織觀念的變革。

行為科學的組織理論的貢獻還在于它引起了管理哲學的變革。他們促使組織管理方式由

監督制裁走向人性激勵；從專斷領導走向民主領導；由唯我獨尊到意見溝通的轉化。

但是，行為科學時期的組織研究也有其缺失，主要表現在：（1）重視事實真相的研究，

只求收集資料，使研究陷于支離破碎；（2）過分偏重對組織中人的行為研究，甚至根本否認

組織結構與法令的重要性；（3）行為科學家一味追求“客觀性”，極力避免“價值判斷”，并

不符合社會科學的研究精神；（4）行為科學研究的對象雖然是人，但未能涉及外在環境對人

的影響。（5）有輕視正式組織作用的傾向。

第三節系統、權變的組織理論

一、系統概念

系統是由各相互聯系的部分或成分構成。系統整體不僅僅是各部分的簡單總和,系統是各構

成要素按照同一目的、依據一定規則運行的集合體。這個集合體是作為一個整體，通過各部

分的相互協作來完成某種功能的。整體性、協作性是系統管理的精髓。

二、社會系統組織理論

社會系統組織理論的創始者為美國著名的社會學家帕森斯（T.Parsons），帕森斯認為，

所有社會組織本身就是一個社會系統，每個大的社會系統下面又分有若干小的社會系統，整

個社會則是一個最大的社會系統。社會系統在本質上是由組織成員的行為或行為關系所構

成，因此，在研究組織時，應重點研究這些行為活動及角色關系。帕森斯認為，各種社會組

織都面臨四個基本的問題，組織存在的目的就是要解決這些問題。

（1）適應。（2）目標達成。（3）內部整合。（4）模式維持。

如何解決上述四個基本問題，帕森斯提出可通過下面三個階層去完成。

第一是決策階層。主要負責制定整個組織長遠發展的政策和目標，主要解決“模式維持”問

題。

第二是管理階層。一是負責調整組織內部各部門的活動；二是本組織與外部有關的社會團體

的關系，即主要解決“內部整合”和“對外適應”問題。

第三是技術階層。主要任務是運用專門技能和工具，按照既定工作計劃和步驟，解決“目標

達成”問題。

三、權變組織理論

權變理論學派是上個世紀70年代在西方形成的一種管理學派。所謂權變，就是權宜應

變。權變理論學派認為，在管理中要根據組織所處的內外條件隨機應變，沒有什么一成不變

的、普遍適用的“最好的”管理理論和方法。權變理論學派是從系統觀點來考察問題的。主要

代表人物為佛里蒙特·E·卡斯特和詹姆斯·E·羅森茨韋克。卡斯特和羅森茨韋克在1979

年出版的《組織與管理：系統方法與權變理論》一書中，提出了如下的主要觀點：

(1)組織是個系統，它由各分系統構成，組織與外界環境具有相互影響與相互適應的關

系。

（2）在組織與其環境之間以及各分系統之間都應有一致性，管理的任務就是尋求組織與

其環境之間以及組織內部各分系統中的最大一致性。組織與其環境以及內部組織設計之間的

和諧將導致提高效能、效率和參與者的滿足感。

（3）組織與其環境之間會呈出不同的變量形態，即不同類型的組織都有其適當的關系模式，

管理的目的就是要提出最適宜于具體情況的組織設計和管理行動。

總之，權變理論認為，組織管理沒有一成不變的方法和技術，管理必須根據管理的條件和環

境隨機變化，并尋求與之相適應的管理方法與管理模式。

四、生態研究組織理論

上個世紀60年代以后，許多行政管理學家和社會學家開始從系統和環境的相互作用關

系上分析組織管理問題，并著重分析了社會生態環境對社會組織的影響性質、影響方式和影

響過程，由此形成了生態理論。此學派的代表人物為美國當代著名的行政學家里格斯

（Fred.W.Riggs）。里格斯創立了所謂的“棱柱模式理論”(PrismaticModel)，將社會形態劃分

為三種基本模式，即農業社會、棱柱社會、工業社會。農業社會相似于傳統社會，工業社會

相當于現代社會，棱柱社會則為過渡社會。傳統農業社會中的社會組織呈現為功能混同的狀

況，即一個機構承擔著多種不同的職能；現代工業社會中的組織則是功能分化的，即由多個

不同的社會組織分別承擔各不相同的社會功能；過渡社會中的組織則處于由功能混同向功能

分化的轉化過程之中。

“棱柱型社會”具有以下三個基本特征：

（1）異質性。即一個社會在同一時間里，會表現出多種不同的制度、行為和觀念。異質性

現象導致對政府行政系統的異質性輸入。

（2）形式主義。即“應然”和“實然”相背離，法律規定和實際執行不一樣，所說和所做

不一致。例如，社會中考試任用與“走后門”并存現象。

（3）重疊性。即執行特定功能的機構相互重疊，

五、系統、權變組織理論的評價

歸納起來，系統和權變的組織理論的主要觀點主要為：

(1)組織是一個外在環境系統中的開放系統。

(2)組織是由若干個子系統構成的一個大系統。

（3）組織是一個反饋系統。

（4）組織的生態性。

（5）組織管理的權變性。

第三章行政組織的環境與管理

第一節行政組織的環境概述

一、組織環境的概念與特點

從廣義上而言，組織的環境是無限的，包括組織外部的每一個因素。但僅就組織為了生存而

必須對其做出反映的方面而言，組織環境是指存在于組織邊界之外，可能對組織的總體或局

部產生直接或間接一項的所有要素。行政組織的環境具有以下幾個方面的特點：（1）環境構

成的復雜性和多樣性。（2）環境的變化和環境的變動性。（3）行政組織環境的差異性。（4）

行政組織環境的相互作用性。

二、行政組織環境的構成

通常人們將組織的環境分為兩大領域，即一般的社會環境與特殊的工作環境。

1、組織的一般環境

組織的一般環境是指影響組織的客觀社會環境。主要包括（1）政治環境。（2）經濟環境。

（3）法律環境。（4）科學技術環境。（5）文化環境。

2、行政組織的工作環境

行政組織的工作環境是指與個別組織的決策轉換過程相關聯的更具體的力量。一般而言，行

政組織的工作環境因素包括：（1）資源的提供者。（2）服務的對象。（3）利益群體。（4）政

府組織。

第二節行政組織的環境維度與環境分析

一、行政組織環境的變化方向

組織理論家艾德奇（Aldrich）認為，每個組織的工作環境，可能在以下六個方面發生變化。

這六個方面分別是：

（1）環境的容納力。這主要是指環境對組織生存發展的容納力。包括組織所能從環境中獲

得資源的相對水平，如資源的豐富程度以及資源的貧乏程度；同時也包括組織輸出被環境所

能接受的程度，例如組織產品和服務的市場占有率等等。

（2）環境的同質性程度。這主要是指組織成員等一些環境因素與環境中其它組織或個人等

因素的相似程度。例如，處在一個文化教育水平落后的大學，其成員的知識水平與該地區的

人口的一般水平顯然有一個較大的差異。在同質的環境下，組織環境相對簡單，因為組織能

夠發展出一套標準化的應對方法。

（3）環境的穩定性。

（4）環境的集中與分散程度。這主要是指組織范圍內資源等一些因素組成平均分布的程度。

這包括能源提供者的分布；顧客的分布；市場的分布等。對組織而言，較集中的環境更容易

控制。

（5）組織領域的一致性程度。這主要是指組織本身所劃分的活動范圍被環境所認可的程度。

如被政府和其它組織認可的程度。

（6）環境的混亂程度。這主要是指組織工作環境中各構成要素在發展變化上對組織活動的

擾亂程度，以及環境對組織的影響是否有規律可循等。

2、鄧肯的環境模式理論

組織學者鄧肯(Duncan)從兩個維度，即組織環境的簡單與復雜和組織環境的靜態與動態來分

析組織的環境。把組織環境的兩個維度加以結合，我們就得出了四種組織環境。這四種環境

分別是：

（1）靜態－簡單的環境。這種組織環境具有以下的特點：環境的組成和因素的數量少；環

境的組成和因素之間差別不大；環境的組成和因素基本保持不變。處于這種環境中的組織，

決策上遇到的不確定性最小，相應地，決策活動承擔的風險程度亦最低。

（2）靜態－復雜的環境。這種組織環境具有如下的特點：環境的構成和因素的數量大；環

境的構成和因素之間互不相同；環境的構成和因素基本保持不變。處于這種環境中的組織，

決策上遇到的不確定性程度中等偏低。

（3）動態－簡單的環境。這種組織環境的特點是：環境的組成和因素數量少；這些環境組

成和因素之間差別不大；環境的組成和因素處在不斷變化的過程之中。處在這種環境中的組

織，決策者面臨的不確定性中等偏高。

（4）動態－復雜的環境。這種組織環境的特點是：環境的組成和因素數量大；這些環境組

成和因素之間各不相同；環境的組成和因素處于連續不斷的變化之中。處在這種環境中的組

織，決策者面臨的不確定性程度大，決策的風險亦最大。

二、行政組織的環境分析

行政組織的環境分析，就是組織管理者對組織的環境進行研究，感知和了解環境及其變化，

從而制定相應的策略，適應環境的變化，乃至最終有效的創造有利于組織發展的環境的過程。

依據學者的研究，組織的環境分析包括環境掃描、環境監視、環境預測、環境評價四個基本

過程。

（1）環境的掃描。環境掃描是對組織環境的整體做一般性的觀察。其目的在于了解環境變

化的早期信號；觀察正在發生著的環境變化。一般而言，這一過程沒有固定的模式和框架，

資料和數據亦沒有特定的范圍。

（2）環境的監視。環境監視是對組織的環境變化的趨勢進行追蹤，目的在于收集足夠的資

料，以便分析某些趨勢是否正在出現。在這個階段，資料已經局限于某一特定的范圍，分析

人員必須對這些資料做出解釋和判斷。

（3）環境的預測。對環境變化的方面、范圍和速度、強度等做出一些可能的預測，并指出

預期環境變化的途徑。預測要求的資料必須具體，而采用的方法有系統性的方法，亦有結構

性的方法。

（4）環境的評價。環境評價要解決的問題是明確目前環境中的主要問題是什么，對組織會

產生什么樣的影響，從而預測環境變化如何影響組織的戰略、目標和政策，并解釋其原因。

在完成評價的同時，要制定出具體的應對方案。

第三節行政組織環境的不確定性及其管理

一、行政組織環境的不確定性

不確定性(uncertainty)意味著組織的決策者不能得到關于環境因素及其變化的足夠的和充分

的信息，因而難以預測到環境的變化，把握環境因素之間以及環境因素對組織影響之間的因

果關系。導致產生不確定性的原因在于組織環境的復雜性、動態性以及豐富性。

組織環境的不確定性給組織帶來了很大的威脅，同時也給組織發展和壯大帶來機會。這里關

鍵在于組織要利用各種各樣的策略設法使組織的不確定性降低到最小的程度。

二、組織應對不確定性的內部策略

組織應對不確定性的內部策略主要包括以下幾個方面：

1、資源的儲備

對于政府而言，資源的儲備，如事關國計民生的產品如石油、糧食、藥品等，都是應對各種

原因引起的如自然災害、市場波動等產生的不確定性和風險的有效方法。

2．平衡策略

如果組織環境在產品或服務的需求上呈現一種近似于周期性變化的規律的話，那么運用平衡

策略，則可以防止或減少環境的不確定性對組織運作的影響。例如，公共電力公司可以運用

不同時段的不同收費標準的方法平衡需求的波動（在用電高峰期收全價，在低峰期降低收

費）。

3、預測和計劃策略

預測和計劃策略是指組織通過理性、科學的方法，發展精確的預測能力來達到較少不確定性

的目的。如果環境的影響能夠被預測出來，組織就能提前做好準備，及早采取措施，以限制

環境因素對組織的影響。

4、平抑以及定量配給的策略

政府可以通過限制價格的措施，防止某些商品暫時短缺造成的價格暴漲，以此來緩解給市場

以及社會帶來的沖擊和影響。如果不確定性環境因素造成對產品或服務的超額需求，組織也

可以采取定量配給的方式限制需求。

5、結構的調整和改革

當組織的外部環境的復雜性增加，不確定性增大的時候，行政組織也可以通過機構、人員和

組織管理方式的調整和改革來化解不確定性所帶來的影響。學者伯恩斯(T.Burns)和斯塔克

(`G.M.Stalker)的研究表明，當外部環境穩定時，機械式的組織結構是比較有效的，而當組織

的環境趨于不穩定和動蕩時，有機式的組織結構則顯得更為靈活。表3－2總結了有機式的

和機械式的組織結構系統的不同。隨著環境的不確定性的增大，有機式的組織結構則更具彈

性和靈活性，因此能夠適應外部環境的變化。

表3－2機械式和有機式的組織結構

機械式組織結構有機式組織結構

1、工作被分成分離的、專門化的部分1、雇員服務于部門的共同任務

2、工作被嚴格規定2、工作通過雇員的團隊重新調整和劃分

3、有嚴格的權力和控制等級、有許多規章3、較少的權力和控制的等級，規章較少

4、知識和工作的控制集中于組織的高層管4、知識和工作的控制存在于組織的任何地方

理部門5、溝通是橫向的

5、溝通是縱向的

資料來源:AdaptedfromGeraldZaltman,RobertDuncanandJonnyHolbek,Innovationsand

Organizations(NewYork,Wiley,1973),131.

三、組織應對不確定性的外部策略

當組織在同環境中的其它實體（個人、團體或組織）發生相互關系時，也可以采取一些

外部的策略來抗衡環境中的不確定性。這些外部策略主要包括：

1、競爭策略

競爭意味著由某個第三者所引起的兩個組織或者兩個組織以上的組織之間的對抗行為。組織

必須采用各種方法和手段來吸引、或者影響這些第三者的決策。

2、合作策略

考慮到競爭可能導致組織之間的利益損失，在環境日益動蕩和不穩定的今天，無論公私組織，

都更傾向于在保持競爭的同時，利用合作的方式，以期達到風險共擔、利益共享、發展共贏

的模式。在行政管理領域，如今越來越多的政府行政組織亦采取行政契約、公私伙伴關系等

方式來提供公共產品和公共服務。

3、參與管理

參與管理表現為組織吸收一些外部的成員進入組織，參與到組織的政策制定乃至具體事務的

管理，以這種方式防止外部不利因素對組織的穩定與生存構成威脅。

4、公共關系

組織亦可以利用公共關系活動，改變公眾、組織和政府其它部門對組織的印象。公共關系的

核心是促進社會公眾對行政組織的政策、決策和行為的了解，消除誤解，增強社會對組織的

理解和支持。

第四章行政組織的結構與設計

第一節行政組織結構概論

一、組織結構的概念和特點

行政組織結構就是行政組織內部各構成部分或各個部分之間所確定的關系模式。

組織結構像其它社會系統的結構一樣，不同于生物系統和機械系統的結構，它是看不見、摸

不著的，是無形的。這種結構看不見，但是我們可以從組織的運行過程將其推斷出來。

一般來講，社會組織的結構與其它生物的機械系統的結構都具有一些共同的特點。

1、組織結構的穩定性。

2、組織結構的層級性。

3、組織結構的相對性。

4、組織結構的開放性及變異性。

二、行政組織結構的組成要素

行政組織結構的構成要素可劃分為兩大類，一類稱為組織的“顯結構”，一類稱為組織的“潛

結構”。

組織的“顯結構”是指構成組織結構的外在因素的集合。構成“顯結構”的因素有：

(1)人員。(2)職位。(3)職權。(4)縱的層次。(5)橫的部門。(6)組織規范。

組織的“潛結構”是指組織當中人的目標價值、觀念、態度、氣質、情感等方面的相互關系

組織結構的“潛結構”因素包括：

(1)目標認同程度。(2)價值趨同程度。(3)氣質協調程度。(4)能力互補程度。

三、行政組織結構的功能

所謂功能，從系統論角度來看，是系統在與外界相互作用過程的秩序和能力。行政組織結構

的功能是指行政組織內部諸要素在相互作用過程中的作用和能力。行政組織結構的功能主要

表現在以下幾個方面：

(1)整合功能。組織結構能夠將組織的組成要素有機地結合在一起，使它們集合成為一個整

體，從而實現組織的目標。

(2)效率功能。組織結構建立的目的便是要使組織能夠合理、有效地運用和整合各種資源，

從而使組織能夠以最小的輸入獲得最大的產出。

(3)控制功能。通過組織結構的建立，使組織確立一個統一指揮的命令系統，從而使整個組

織能夠步調一致，協調運轉。

(4)溝通功能。組織結構本身確立了組織之中上下、左右間的溝通途徑與網絡，良好的組織

結構能夠使信息溝通暢通無阻，發揮其溝通和協調功能。

(5)心理需求功能。組織結構既提供人員的任務、責任、權力，又提供人們以職位和工作，

使人們不僅能夠獲得工作的滿足感，又能夠獲得歸屬感和滿足人自我發展的需求。

第二節行政組織結構的分化與整合

一、行政組織結構的垂直分化——層級化

通常組織結構的分化表現為兩個方面：一是平行的分化，即平行建立若干職能部門，也就是

部門化；二是垂直的分化，即自上而下劃分為不同的層級節制體系，也就是層級化。二者結

合起來，就構成組織的正式結構。

組織結構的層級化就是根據勞動分工將組織垂直劃分為若干個等級層次，每一個層級的權力

大小、管轄范圍與職責地位自上而下逐級減小。組織的垂直分化，形成了組織的層級體系以

及組織的層級數目。

行政組織結構的層級化就是將行政組織系統縱向劃分為若干個層級，每一層級的職能目標和

工作性質相同，但管轄范圍和管理權限從高到低逐級縮小。

行政組織結構層級化的優點是：（1）權力直線分布，權力鏈清楚，利于政令統一和指揮統一；

（2）權力集中，層層節制，上下隸屬關系清楚，有利于信息傳遞和監督；（3）在層級化下，

組織目標明確，分工明確，工作程序明確，有利于調動下屬和工作人員的積極性。

層級分化的缺點表現為：（1）過多的層級結構，容易帶來溝通和協調上的困難；（2）層級結

構的存在形成了成員間身份與地位之高低，這種差別容易加大相互間的行政距離，造成溝通

上的障礙，這種差距亦是形成“官本位”的一個根源。

二、行政組織結構的橫向分化——部門化

部門化是組織結構水平方向的一種職能分工，是按照功能、活動、地區或服務對象的不同建

立部門或單位的過程。在分部化的組織中，處在同一層級中的各部門，其地位是平行的，權

限范圍是相等的，各部門之間是一種分工與協作的關系。

行政組織結構的分部化就是將行政組織按照不同的功能、活動范圍橫向劃分為若干個職能部

門，各職能部門的工作性質不同，但行政地位、管轄范圍和權限是平行和相同的。

組織結構分部化的基本依據和方式為：（1）按職能分部化。（2）按行業或產品分部化。（3）

按區域分部化。（4）按服務對象分部化。

組織成功實施分部化的基本原則依次為：（1）職掌明確，機能一致。（2）單一指揮。（3）從

屬關系明確。（4）合理競爭。（5）主管部門和業務部門相配合。

三、管理層次與幅度

管理層次為組織系統中縱向劃分的管理層級的數額；管理幅度為一領導機關或管理人員能夠

直接有效地管理和控制下屬人員或單位的數目。在單位和人數不變的情況下，管理層次和管

理幅度呈反比例關系。

在實際管理活動中，影響管理層次和管理幅度的因素主要有：

（1）下級的教育、訓練和技能。（2）工作性質與計劃程度。（3）管理技術與工藝水平。（4）

權力模式和授權的程度。（5）組織環境和組織狀況。

四、組織活動的整合與一體化

促進組織活動一體化的手段和途徑主要有：

（1）目標手段。目標對組織而言具有方向指引和行為控制的功能，統一的目標能夠使各部

門達到思想上和行動上的一致，使各部門能夠和諧一致地努力工作。在現代組織中，目標管

理已經成為提高組織效率的重要途徑之一。

（2）政策手段。在復雜的組織中，政策已經成為規范和協調組織活動的一個重要手段。各

部門相互關系的協調，彼此之間的工作聯系，各種活動的步調一致等都離不開統一的政策。

（3）組織手段。實踐經驗表明，要使組織活動既有區分又能有效統一，就需要一種新的組

織安排。愈來愈多的組織通過建立項目辦公室、數據處理中心、委員會機構來協調各部門的

活動。例如，很多企業為了協調統一行動的目的，在上層建立了委員會或項目小組，以協調

各種活動。

（4）信息溝通手段。組織的多樣化和專門化，使得組織間的信息溝通就顯得愈為重要，組

織將更多的依靠交互的情報信息系統來進行協調，即通過信息溝通達到相互間的了解與協

作。

第三節行政組織結構模式

組織結構模式是指從具體的組織結構形式中排除某些細節而對組織結構進行的抽象概括。這

種抽象概括說明了某一組織結構的基本框架、特征及其運行方式。

一、集權式組織結構與分權式組織結構

依據組織當中決策權和控制權的集中和分散程度，人們將組織結構劃分為集權式組織結構與

分權式組織結構。

1、集權式組織結構與分權式組織結構的含義

集權式組織結構就是指在一個組織結構體系中，機關的事權由本機關自行負責處理，不設置

或授權下級或派出機關的組織結構體系，或者上級機關或單位完全掌握組織的決策權和控制

權，下級或派出機關處理事務須完全秉承上級或中樞機關的意志的組織結構體系。

分權制是指在一個組織結構體系之中，為了完成一定的任務或使命，將設置不同的上下層級

機關，使其在各自職權范圍內獨立自主的處理事務，或者為適應各地區的需要，分別在各地

設立有獨立法人地位、有處理其事務的全權，并不受上級機關指揮與監督的組織結構體系。

2、集權式組織結構與分權式組織結構的比較

集權式與分權式組織結構就其本身的價值而論，各有利弊與優劣。一般來講，集權式組織結

構的優點在于：(1)政令統一，不會出現政出多門，分歧互異現象；(2)能統籌兼顧，集中人

力、物力資源，實現管理效能；(3)組織上下形成一個層級控制體系，指揮統一，命令易于

貫切執行。集權式組織結構的弊病在于：(1)組織目標、規劃與決策偏重整體劃一，容易忽

視下層利益，偏枯刻板，缺乏彈性，不能收因地制宜之功效；(2)下級機關沒有決策權，一

切秉承上級的意志而行事，久而久之，容易形成例行公事、消極處事之工作作風，容易缺乏

積極創新精神。(3)上下控制嚴密，易形成公文旅行，推諉責任，貽誤時機，缺乏效率之流

弊；(4)在集權制下，重內輕外，“能密不能疏”，“知控而不知縱舍”，一方面容易導致個人

專斷、獨裁、濫用權力，壓制民主的弊端；一方面則會導致庸愚無能、分崩破碎，分裂割據

等問題。

分權式組織結構在精神方面是符合民主要求的，它的好處在于：(1)分工合作、分權制衡，

可以防止和避免上層專斷和個人獨裁；(2)分級治事，分層負責，富于彈性；(3)尊重各層利

益，收因地制宜之功效；(4)可調動員工積極性，培養獨立、自主、創新的工作作風。從管

理上看，分權式組織亦有其固有之弊病，主要表現在：(1)單純強調分權，忽視合適的集權，

這會損害統一，甚至會導致分裂；(2)過份分權容易導致各自為政，政出多門，不易達成組

織目標；(3)過份分權致使各機關彼此獨立，無上級的監控，可能引起相互之間的對立和沖

突，相互制肘與摩擦。

二、直線式、職能式、直線職能式、事業部式、矩陣式組織結構

根據組織結構中權責關系的不同，人們將組織結構劃分為直線式、職能式、直線職能式、事

業部式、矩陣式等類型。

1、直線式結構

直線式組織結構是最早被采用，也是最為簡單的一種組織結構形式。其主要特點是：各級

組織依層次由上級垂直領導與管轄，指揮和命令是從組織最高層到最低層按垂直方向自上而

下的傳達和貫徹；最高首長集指揮權與管理職能于一身，對下屬負有全權，政出一門；每一

層級的平行單位各自分立，各自負責，無橫向聯系，縱向聯系也只對上司負責，這種組織結

構以權限清楚，職責明確，活動范圍穩定、沒有中間環節，關系簡明、機構精簡、節約高效

見長。其缺點是：在任務分配和人事安排上缺乏分工與協作，因而難以勝任復雜的職能；組

織結構刻板，缺乏彈性，不利于調動下級的積極性；權限高度集中，易于造成家長式管理作

風，形成獨斷專行，長官意志；使組織成員產生自主危機，在心理上形成疏遠感。這種組織

結構的適用范圍是有限的，它只適應于小規模組織，或者是組織規模較大但活動內容比較單

純、簡單的情況。在古代，這種組織結構是主要的組織結構形式，隨著社會的發展，它逐漸

居于次要的地位。

2、職能式結構

職能式組織結構是在直線式結構的基礎上發展起來的。由于管理事務的日益復雜，用直線式

結構進行管理，便會出現管理者負荷太重，力不從心的問題。于是，在管理者和執行者中間，

便產生了一些職能機構，承擔研究、設計、開發以及管理活動。在職能式結構中，按專業分

工設置管理職能部門，各部門在其業務范圍內有權向下級發布命令與指示，下級既要服從上

級主管的指揮，又要聽從上級職能部門的指揮。

職能式結構具有分職、專責的特點。其優點在于有利于發揮管理人員的特長，提高他們的專

業能力；有利于將復雜工作簡單化，提高工作效能；有利于強化專業管理，提高管理工作的

計劃性和預見性。它適應社會生產技術復雜、管理分工細膩的要求。而且，在心理上，職能

式結構造成一種強調專業、強調專業分工，強調規劃的新型管理作風。其缺點是：多頭領導，

削弱了必要的集中統一；不利于劃分各行政負責人和職能部門的職責權限；它增加了管理層

次，管理人員過多，有時影響工作效率；在心理上使組織成員產生某種輕視權威的心理。

3、直線職能式結構

直線職能式組織結構是將直線式和職能式結構相結合而產生的一種組織結構。這種組織結構

有兩個顯著的特點：一是按照組織的任務和管理職能劃分部門，設立機構，實行專業分工，

加強專業管理；二是這類結構將管理部門和管理人員．分為兩大類：第一是直線指揮機構和

管理人員；第二是職能機構和管理人員。直線指揮機構和人員在自己的職權范圍內有決策權，

對下屬有指揮和命令的權力，并對自己職責范圍之內的工作承擔全部責任；而職能機構及其

人員，通常只是直線指揮人員的參謀，沒有決策權和指揮權，在提供信息、預測、決策方

案，各種建議以及監督決策方案實施方面，進行輔助工作。

直線職能式結構拋棄了職能式結構多頭領導，指揮不一的缺點，保留了職能式結構管理分工

和專業化的優點，又吸收了直線式結構集中統一指揮的優點，因而管理系統完善，隸屬關系

分明，權責清楚，故是比較好的組織結構形式。在現代社會，它有著較廣的適應范圍。但是，

這種形式的結構也有其自身的缺點，主要有兩個方面：一是各職能部門之間橫向聯系較差，

易于發生沖突和矛盾；二是由于各職能部門沒有決策權和指揮權，事事要向直線管理部門和

人員匯報請示，這一方面壓制了職能部門的積極性，另一方面使直線管理人員整天忙于

日常事務而無暇顧及組織所面臨的重大問題。為了彌補這些缺陷，一方面可以設立委員會，

由直線指揮部主持，召集各職能部門負責人參加、討論組織的重大問題；另一方面，可以適

當授予職能部門一定的權限，使其具有獨立管理事務的權利和自由。

4、事業部式結構

事業部式組織結構，又稱分權式組織結構。它是適應現代社會組織規模日趨龐大、活動內容

日益復雜、變化迅速，基層單位自主經營日益重要的形式而產生的。這種組織結構的最大特

征在于分權化。它按照產品、地區、市場或顧客將組織劃分為若干個相對獨立的單位，稱之

為事業部。各事業部根據最高管理層次制定的方針、政策和下達的任務、指標，全權指揮所

管轄單位和部門的生產經營活動，并對最高管理層次全面負責，各事業部在人事、財務、組

織機構設置方面有較大的自主權。這種組織結構的優點是：

（1）最高管理部門和管理者可以把主要精力放在研究制定組織發展的戰略方面，而不拘泥

于對具體事務的管理。

（2）由于權力下放，各事業部能獨立自主根據環境變化處理日常工作，從而使整個管理富

于彈性，使組織工作更加具有靈活性和適應性。可以作到因地制宜、因時制宜。

（3）由于權力下放，各事業部門獨立性較強，可以擺脫請示匯報、公文旅行、浪費時間的

陋習，提高工作效率。

（4）由于事業部是相對獨立的經營單位，便于將組織的經營狀況同組織成員的物質利益掛

起鉤來，從而調動大家的積極性。

總之，事業部制“既保持了小企業靈活性和主動性精神，又享有大公司通過集中參謀和服務

設施帶來的好處”。（<美>亨利·艾伯斯《現代管理原理》商務印書館1980年版第96頁)

但是，事業部制本身又具有缺陷，主要表現在：過份強調分權，削弱了組織的統一；強調各

部門的獨立，缺乏整體觀念和各部門之間的協作；各事業部都存在自己的職能部門，有可能

導致機構重疊，管理人員增多，人浮于事，管理費用增大等問題。

5、矩陣式組織結構

矩陣式組織結構就是由縱橫兩種管理系列組合而成的方形結構。一種是縱向的職能部門結

構；一種是橫向的項目管理結構。二者交叉重疊，便組成矩陣式組織結構。如圖所示：

矩陣式組織結構的特點；(1)它是為了完成某種特定的任務，如完成一個工程項目或開發一

種新產品，由有關職能部門組成一個小組，以利于利用各方力量，協調各方面活動，保證任

務的完成；(2)項目小組的成員接受雙重領導，既服從于小組負責人的領導，又要受所屬職

能部門的領導；(3)矩陣組織的形式是固定的，但每個小組是臨時的，在完成任務后立即撤

銷。這種組織結構的優點是：把組織中的橫向聯系和縱向聯系結合起來，加強各職能部門之

間的配合；把不同部門的專業人員集中在一起，有利于知識互補，開發新產品；這種組織結

構具有很大的靈活性，應變迅速。但是它也有不足之處：由于實行雙重領導，容易由于意見

分歧造成工作上的矛盾；專項組織與職能組織的權力平衡，各項工作在時間、成本、效益等

方面的平衡很難實現；加之專項小組多是臨時性的，小組成員容易產生臨時觀念，使職工角

色知覺模糊、產生不穩定感和迷茫感。

第四節行政組織結構的設計

一、組織結構設計的概念

所謂組織結構的設計，是指組織管理者根據組織內外環境因素，規劃、選擇、建立一種適合

本組織自身特點的、結構優良、功能齊全、運轉靈活的組織結構的過程或活動。組織結構設

計具有下列幾個特點:

(1)組織結構設計是組織管理者一種有意識、有目的的管理活動，是組織管理者的職能之一。

(2)組織結構設計的依據是組織內部因素和外部的環境。(3)組織結構設計是對組織結構的規

劃和選擇。(4)組織結構設計的目的是為了建立適合組織存在的特定條件的結構，使組織結

構的設置更加合理、運轉更加靈活，從而提高組織的效益。

二、行政組織結構的規劃和選擇

組織結構的規劃是指對組織存在的客觀條件進行分析，然后在此基礎上，選擇出適合組織存

在的特定條件的結構模式。簡而言之，即是對組織結構的選擇。

在規劃和選擇組織結構時，主要應考慮下列因素：

(一)組織的環境。組織環境對組織設計的影響主要表現在以下幾個方面：(1)組織環境決定著

組織目標的設立，當環境變化時，組織的目標也要不斷調整以適應環境的需要；(2)組織環

境影響著組織的價值觀念；(3)組織環境關系著組織結構的形式，在面對較為確定的環境下

的組織結構的設計，可采用較為穩定的機械式結構；相反，面對較為不確定環境下的組織的

結構應采用適應性較強的、具有彈性的有機結構。

(二)組織戰略。組織戰略是指決定組織活動性質和根本方向的目標規劃。上個世紀六十年代，

錢德勒(A·D·Chandler)發表《戰略與組織結構》一書，提出組織結構的設計要跟隨戰略變

化的觀點。錢德勒在書中得出這樣的結論:“除非結構隨戰略走，否則，毫無效果”。

(三)組織的技術。技術是組織把材料轉換為最終產品或服務的機械的或智力的過程。技術的

狀態對組織結構有著重要的影響，它決定著組織成員的相互作用方式。

（四）組織規模。組織規模的大小也影響著組織設計。規模龐大的組織，層次多、機構龐大，

這便需要實行分權式組織結構。同時，在組織規模擴大的情況下，需要設立一定的委員會或

協調控制部門來協調各個部門之間的活動。

（五）組織成員的因素。組織結構是人類分工協作的形式，組織成員的價值觀念、文化素質、

個性特征(和技術水平、工作能力、協作意愿、興趣、態度、性格等總合)也影響著組織結構

的形式。如果組織成員協作的意愿較強，個人目標同組織目標趨于一致，工作能力較強，則

不需要過份的監控和約束，應給成員以較大的自主權。同時，在組織人員的配備上，也要講

求組織成員之間的智能、氣質、性格等方面的有機配合，追求整體效應。

三、行政組織設計的程序

一般來講，組織設計的程序有兩種，一是自上而下的設計，即演繹設計，二是自下而上的設

計，即為歸納的設計。實際工作中運用比較多的是演繹設計，演繹組織設計有下面幾個重要

的步驟：

1、明確組織目標。2、決定達成目標所需的計劃與配置單位。3、決定實施計劃的作業與配

置職位。4、權責區分。5、制定組織規程和規章制度。

第五節行政組織結構設計與管理的一般原則

行政組織結構設計與組織管理的原則有以下幾個方面：

一、統一指揮，統一目標

任何組織體系都是一個完整的統一體，任何局部都是有機整體的組成部分，各自發揮不同的

功能，互為條件、互為依存，從而形成一個完整的統一體。要保證各部分統一行動，就必須

統一指揮、統一號令。統一指揮的前提條件是統一目標。統一領導是統一指揮的關鍵。機構

設置統一是統一指揮的保證。

二、分層管理，分權治事

要實現有效的分層管理、分權治事，就必須處理好兩種基本關系。一是管理幅度和管理層次

之間的關系,要只設立必要的管理層次,實行逐級指揮，逐級負責制。二是集權與分權之間的

關系。集權和分權是相互排斥和相互依賴的。組織既要集權，又要分權,平衡二者之間的關

系，使二者相互補充。

三、職掌明確，權責一致

任何組織都是一個職、權、責體系，在組織活動中，職能、權力、責任是互為條件的。在組

織中要體現這一原則，必須做到下面幾個方面：（1）明確事權范圍。（2）實行職務分工。

（3）建立獎懲機制。

四、以人為本、人性管理

組織的活力在于組織成員的積極性、智慧和創造力，故組織設計和管理必須講求以人為本，

適合人性。要做到這一點，在組織設計時，要注意以下諸方面：（1）工作分配要符合組織成

員的主動性與興趣。（2）創造條件滿足組織成員合理和正常的需要。（3）要增加組織成員

晉升的機會，擴大調任的范圍，使其不斷產生新的希望和抱負，激發工作的熱忱。（4）加強

思想交流,培養“認同感”，“歸屬感”和“團體”意識。（5）由紀律制裁走向人性激勵。

五、經濟效能，講求效率

效率是組織追求的目標之一，達到效率目標的途徑也是多樣的，除了前面講的幾個原則外，

在組織設計時，還應注意下列方面：（1）組織機構要精簡。（2）人員要精簡。（3）領導班

子要精簡。（4）機構層次要簡化。（5）簡化辦事流程。

六、適應環境，保持彈性

組織是環境系統中的一個部分，組織與環境系統的其它各個部分之間有著依賴與影響作用，

因此，其它各個部分的重大變動均會對組織發生影響，為保持組織與環境間的平衡，則組織

須做適當調整以求適應。組織本身也自成系統，由若干子系統構成，如果任何一個子系統有

重大變動，則其它各個子系統亦需作出適當的調整，以期保持平衡。這樣，組織設計必須講

求與環境的相適應，使組織富于彈性。

七、顧及平衡，協調發展

所謂平衡，是指組織系統中諸要素之間以及組織同環境之間形成的協調、和諧、有序及適應

的關系。在組織設計時，一定要注意下列平衡關系：（1）分工與協調的平衡。（2）個體與整

體平衡。（3）貢獻與報酬平衡。

第五章中國行政組織結構

第一節中央行政機關

一、國務院的法律地位

中國憲法規定，“中華人民共和國國務院，即中央人民政府，是最高國家權力機關的執行機

關，是最高國家行政機關。”(《中華人民共和國憲法》第85條。)它明確界定了國務院在國

家機關中的法律地位：即在與最高國家權力機關的關系上，國務院處于從屬和被監督的地位；

在與地方各級國家行政機關的關系上，國務院處于國家行政系統的最高地位。

1、國務院是最高國家權力機關的執行機關

國務院與最高國家權力機關的關系是：（1）國務院由全國人大組織產生。（2）國務院接受全

國人大及其常委會的監督。（3）國務院對全國人大及其常委會負責并報告工作。

2、國務院是最高國家行政機關

國務院由最高國家權力機關產生，行使最高國家行政權力，在國家行政系統中處于最高地位。

它表現為：（1）國務院負責統一領導全國的經濟、政治、社會、文化等行政工作。（2）國務

院統一領導各職能機構、直屬機構和辦事機構的工作。國務院有權改變或者撤銷下屬機構發

布的不適當的命令、指示和規章。（3）國務院規定中央和省級行政機關的職權劃分，統一領

導地方各級國家行政機關的工作。國務院有權改變或者撤銷地方各級行政機關不適當的決定

和命令，以保證全國行政工作的統一和暢通。（4）國務院制定的行政法規，發布的決定和命

令，對全國各級行政機關具有普遍的約束力，各級國家行政機關必須遵照執行。

二、國務院的領導體制

1、國務院實行總理負責制

所謂總理負責制，即總理對國務院工作中的重大問題具有最后決策權，并對這些決定以及其

所領導的全部工作負全面責任。總理負責制主要包括以下幾個內容：（1）總理全面領導國務

院工作，“副總理、國務委員協助總理工作”，國務院各部部長、各委員會主任、行長、審計

長、秘書長負責本部門的工作，同時對總理負責。（2）總理負責召集和主持國務院常務會議

和國務院全體會議，并對重大問題擁有最后決定權，該權力不受“少數服從多數”原則的限

制。（3）總理擁有人事提名權。總理有權向全國人大及其常委會提名國務院組成人員人選。

（4）總理代表國務院向全國人大及其常委會負責并接受其監督。國務院發布的決定、命令

和行政法規，向全國人大及其常委會提出的議案，任免行政人員，均由總理單獨簽署。從行

政管理科學化的角度看，行政首長負責制有利于明確行政責任、提高行政效率。

2、總理的產生、任期、辭職與罷免

國務院總理由全國人大選舉產生。選舉的基本程序為：全國人大選舉產生國家主席，國家主

席提名國務院總理人選；全國人大在協商和討論的基礎上，進行投票表決，候選人獲得過半

數代表的同意便當選為總理；當選總理由國家主席簽署主席令予以公布。

國務院總理每屆任期也是五年，連續任職不得超過兩屆。國務院總理的罷免權屬于全國人民

代表大會。國務院總理可以提出辭職。

三、國務院的職權配置

現行憲法以逐條列舉的方式賦予國務院廣泛的行政職權。概括地說，國務院行使的職權可以

歸納為以下五個方面：1、行政立法權；2、行政提案權；3、行政領導與管理權；4、行政監

督權；5、人事行政權。

第二節地方行政機關

自“文化大革命”結束至今，地方政府機關實行省、縣、鄉三級制和省、市、縣、鄉四級制

同時并存。

一、省級人民政府

當前，我國省級政府分為省、自治區、直轄市三類，全國共有23個省、5個自治區、4個直

轄市。

1、省級政府的地位、組成與任期

省級政府具有雙重屬性。一方面，它們從屬于本級人大及其常委會，執行本級人大及其常委

會制定的地方性法規和決議；另一方面，它們必須服從國務院的統一指揮與領導。

省、自治區、直轄市的政府分別由省長、副省長、自治區主席、副主席、市長、副市長和秘

書長、廳長、局長、委員會主任等組成。省級政府的任期與本級人大的任期相同，每屆任期

5年。各級地方政府實行省長負責制。

2、省級政府的機構與職權

省級政府機構設置與國務院具有一定的類似之處。根據統一領導和垂直管理的原則，省級政

府參照國務院職能部門的設立情況，根據本行政區域的實際需要，設置與國務院基本相應的

行政機構。

省級政府的職權，大體可以歸納為六個方面：（1）行政執行權。（2）行政領導和管理權。（3）

地方行政立法與制令權。（4）行政監督權。（5）人事行政權。（6）行政保護權。

二、市級人民政府

中國當前的城市，在行政級別上分為直轄市、副省級、地級和縣級四個層次。

1、市級政府的組成、機構與職權

市級政府對上一級國家行政機關負責并報告工作，并接受國務院的統一領導。根據地方組織

法的規定：直轄市、副省級市、地級市政府由市長、副市長和秘書長、廳長、局長、委員會

主任等組成。縣級市政府由市長、副市長和局長、科長等組成。市級政府每屆任期5年。

市級政府的內設行政機構受本級政府統一領導，并接受上級政府主管部門的業務領導或指

導，對于設在本行政區域內而不屬于自己管理的國家機關和企事業單位，市級政府應當協助

它們進行工作，并且監督它們遵守和執行法律、法規和政策。

市級政府的職權，根據地方組織法規定，與省級政府的職權基本相同，大體可以歸納為六個

方面：即行政執行權、行政領導權與管理權、行政制令權、行政監督權、人事行政權和行政

保護權。

三、縣級人民政府

1、縣級政府的地位、組成與領導體制

縣級政府，是指縣、自治縣、縣級市、市轄區、旗、自治旗政府。縣政府同樣具有雙重從屬

性質：一方面，它是縣級人大及其常委會的執行機關，對其負責并報告工作；另一方面，它

是縣級國家行政機關，必須服從上級國家行政機關的領導。

根據地方組織法的規定：縣、自治縣、縣級市、市轄區的政府分別由縣長、副縣長、市長、

副市長、區長、副區長和局長、委員會主任、科長等組成。

2、縣級政府的機構與職權

縣級政府設立的工作部門，一般稱為“委”、“辦”或“局”。其設立、增加或者合并，由本

級政府報請上一級政府批準，并報請本級人大常委會備案。由于所轄行政區域面積以及經濟

發展水平不同，縣級政府所屬工作機構的多寡和名稱也不同。

根據地方組織法的規定，縣級政府的職權共有10項，與省級政府、市級政府基本一樣。概

括說來，它主要體現為行政執行權、行政領導與管理權、行政制令權、行政監督權、人事行

政權和執行保護權等六個方面。需要說明的是，縣級政府沒有行政立法權，無權制定地方性

法規或規章。

縣級政府在必要的時候，經省級政府批準，可以設立派出機關。縣級政府的派出機關主要有

街道辦事處，在一些偏遠地區還設有區公所。

四、鄉級人民政府

1、鄉級政府的組成、機構和職權

鄉級政府是指鄉、民族鄉、鎮的政府。鄉鎮是中國的基層行政建制。其中，鄉為廣大農村地

區的基層行政建制，民族鄉為少數民族聚居的農村地區的基層行政建制，鎮為非農業人口占

有一定比例的小城市型的基層行政建制。

鄉級政府設有分管民政、司法、財政、文教衛生、計劃生育、生產建設等方面任務的工作部

門。按隸屬關系，這些工作部門大體可以分為三類：一是直屬辦事機構。如鄉（鎮）政府辦

公室、民政科（辦公室。二是企事業機構。如農機站、獸醫站等。三是雙重領導機構。如公

安派出所、工商所、稅務所等，接受縣級政府職能部門的領導，同時接受鄉鎮政府的領導或

指導。

鄉級政府承擔著社會、經濟、政治、文化等各個領域的基礎性事務工作。根據《地方組織法》

的規定，鄉、民族鄉、鎮的政府行使下列職權：（1）行政執行權。執行本級人民代表大會的

決議和上級國家行政機關的決定和命令；（2）行政管理權。管理本行政區域內的經濟、教育、

科學、文化、衛生、體育和財政、公安、稅收、計劃生育等行政工作。（3）行政保護權。保

護國家、集體和個人的合法財產和合法權益，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權

利和其他權利；保障少數民族的權利；保障男女平等、同工同酬和婚姻自由等。

2、鄉級政府指導下的村民委員會

村民委員會