關于生態環境損害賠償制度若干問題的意見一、引言生態環境是人類生存和發展的根基，然而，隨著工業化、城市化進程的加速，生態環境面臨著日益嚴峻的挑戰，各類環境污染和生態破壞事件頻發。生態環境損害賠償制度作為生態文明制度體系建設的重要組成部分，肩負著修復受損生態環境、追究損害者責任、維護生態環境權益的重任。黨中央、國務院高度重視生態環境損害賠償制度的建立健全，將其作為推進生態文明建設的關鍵舉措。經過多年的探索與實踐，我國生態環境損害賠償制度從無到有，逐步構建起了基本的制度框架，但在實際運行過程中，仍暴露出一系列亟待解決的問題。深入剖析這些問題，并提出切實可行的解決路徑，對于推動生態環境損害賠償制度的不斷完善和有效實施，具有極為重要的現實意義。二、生態環境損害賠償制度的發展歷程與現狀2.1發展歷程回顧我國生態環境損害賠償制度經歷了從初步探索到逐步完善的過程。2015年，中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》，標志著我國開始在部分地區探索建立生態環境損害賠償制度。這一階段主要聚焦于明確賠償范圍、責任主體、索賠主體等基礎性問題，為制度的全面推行積累經驗。2017年，《生態環境損害賠償制度改革方案》正式印發，在全國范圍內全面推開生態環境損害賠償制度改革，制度建設進入快速發展階段。2020年，生態環境部等11部門聯合發布《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》，進一步細化了相關規定，優化了訴訟主體資格和訴訟程序等內容。2022年，生態環境部等14部門聯合發布《生態環境損害賠償管理規定》，對生態環境損害賠償工作進行了全面規范，涵蓋了從案件線索篩查到賠償執行的全流程。2.2現狀分析經過多年努力，我國生態環境損害賠償制度體系已基本構建。截至2024年底，各地累計辦案超過5萬件、涉及賠償金額超過300億元。這一數據充分表明，制度在實踐中得到了廣泛應用，在追究生態環境損害責任、修復受損生態環境方面發揮了重要作用。然而，當前制度在實踐中仍存在諸多問題。例如，各地對于顯著輕微案件、簡單案件和重大案件的判定原則和辦案要求不明確，導致在實際操作中標準不一，影響了制度的公正性和權威性；與行政執法的銜接不夠充分，存在信息共享不暢、工作協同不足等問題，制約了制度效能的發揮；賠償磋商有關規定需進一步完善，如磋商期限、磋商形式、賠償協議內容等方面，尚存在不夠清晰明確之處，容易引發爭議。三、生態環境損害賠償制度中的關鍵問題剖析3.1索賠啟動的標準與程序問題索賠啟動是生態環境損害賠償工作的首要環節。當前，對于索賠啟動的標準，在實踐中存在一定的模糊性。一方面，對于“生態環境損害達到何種程度應當啟動索賠”缺乏明確、具體的量化標準，導致不同地區、不同部門在判斷時存在差異。例如，在一些輕微污染案件中，對于是否啟動索賠，各地做法不一。另一方面，索賠啟動的程序不夠規范。部分地區存在未及時啟動索賠的情況，缺乏有效的監督和問責機制。同時，對于通過其他途徑已經實現生態環境損害修復的案件，如何準確判斷是否還需要啟動索賠，也缺乏清晰的指引。這不僅影響了生態環境損害賠償工作的效率，也可能導致部分損害行為得不到及時有效的追究。3.2鑒定評估的科學性與規范性問題鑒定評估是確定生態環境損害程度、賠償金額的關鍵依據。然而，目前我國生態環境損害鑒定評估工作存在諸多問題。在科學性方面，鑒定評估技術標準體系不夠完善，不同領域、不同類型的生態環境損害缺乏統一、權威的鑒定評估方法。例如，在土壤污染損害鑒定中，對于污染物的遷移轉化規律、對生態系統的長期影響等方面的研究還不夠深入，導致鑒定結果的準確性受到影響。在規范性方面，鑒定評估機構和人員的資質管理不夠嚴格，部分機構和人員缺乏專業能力和經驗，存在出具虛假鑒定報告的風險。此外，鑒定評估報告的內容和格式也缺乏統一規范，不同報告之間可比性差，給后續的賠償磋商和訴訟帶來困難。3.3賠償磋商的有效性與公正性問題賠償磋商作為生態環境損害賠償的重要方式，旨在通過雙方協商達成賠償協議，實現生態環境損害的修復和賠償。但在實踐中，賠償磋商的有效性和公正性面臨挑戰。在有效性方面，磋商期限和形式缺乏明確規定，導致磋商過程拖沓，效率低下。部分案件經過多次磋商仍無法達成一致，造成資源浪費。同時，賠償協議的履行缺乏有效的監督機制，部分賠償義務人不履行或不完全履行協議，影響了生態環境修復工作的推進。在公正性方面，由于賠償權利人與賠償義務人在信息掌握、談判能力等方面存在不對稱，可能導致賠償協議的內容對賠償義務人過于寬松，損害公共利益。此外，對于磋商過程中第三方參與的機制不夠完善，第三方的中立性和專業性難以保證。3.4與行政執法、公益訴訟的銜接問題生態環境損害賠償制度與行政執法、公益訴訟密切相關，但目前三者之間的銜接存在不足。在與行政執法的銜接方面，信息共享不暢，行政執法部門在日常監管中發現的生態環境損害線索，未能及時、有效地傳遞給生態環境損害賠償工作部門。同時，工作協同不夠，在調查取證、責任認定等環節，行政執法與生態環境損害賠償工作存在重復勞動或相互推諉的情況。在與公益訴訟的銜接方面，雖然相關規定對二者的關系進行了一定闡述，但在實際操作中，對于何時優先適用生態環境損害賠償訴訟，何時啟動公益訴訟，缺乏明確的界定。此外，在訴訟請求的協調、證據的共享等方面，也存在諸多需要進一步明確和完善的地方。四、完善生態環境損害賠償制度的建議4.1明確索賠啟動的標準與程序制定詳細、具體的索賠啟動標準，對不同類型、不同程度的生態環境損害進行量化評估，明確規定在何種情況下必須啟動索賠程序。例如，可以根據污染物的排放濃度、排放量、污染面積、生態系統受損程度等指標，制定相應的閾值，一旦超過閾值，即啟動索賠。同時，規范索賠啟動的程序，建立嚴格的案件線索篩查機制，賠償權利人及其指定的部門或機構應按照規定定期組織篩查案件線索。對于篩查出的線索，要及時進行核實和評估，在規定時間內作出是否啟動索賠的決定。加強對索賠啟動工作的監督，對于未及時啟動索賠的，應建立問責機制，追究相關部門和人員的責任。4.2加強鑒定評估的科學性與規范性建設加快完善生態環境損害鑒定評估技術標準體系，組織相關領域的專家學者、科研機構，針對不同類型的生態環境損害，開展深入研究，制定統一、科學、可操作的鑒定評估方法和技術規范。加強對鑒定評估機構和人員的資質管理，建立嚴格的準入和退出機制，定期對機構和人員進行培訓和考核，確保其具備專業能力和職業道德。規范鑒定評估報告的內容和格式，明確報告應包含的關鍵信息，如生態環境損害的事實描述、鑒定評估的依據和方法、損害程度的量化結果、修復建議等，提高報告的質量和可比性。建立鑒定評估質量監督機制，對鑒定評估過程和結果進行抽查和復核，對出具虛假報告的機構和人員依法嚴肅處理。4.3提升賠償磋商的有效性與公正性明確賠償磋商的期限和形式，規定磋商期限原則上不超過90日，自向賠償義務人送達磋商書面通知之日起算。磋商會議原則上不超過3次，案情重大復雜的，經賠償權利人指定的部門或機構負責人同意，可以適當增加會議次數。一般采用召開磋商會議的形式與賠償義務人開展磋商，鼓勵邀請具有專業知識和經驗的第三方參與，如環保組織、行業專家等，以增強磋商的專業性和公正性。完善賠償協議的內容和履行監督機制，賠償協議應明確生態環境損害事實、相關證據和法律依據，協議雙方對鑒定評估結論、修復目標、修復方案等的意見，履行賠償責任的承擔方式及期限，修復效果評估的方式及期限，違約責任的承擔等重要內容。建立賠償協議履行跟蹤機制，對賠償義務人的履行情況進行定期檢查，對于不履行或不完全履行協議的，及時采取法律手段追究其責任。加強對賠償權利人的指導和監督，確保其在磋商過程中充分履行職責，維護公共利益。4.4強化與行政執法、公益訴訟的銜接機制建立健全行政執法與生態環境損害賠償工作的信息共享平臺，行政執法部門在日常執法中發現的生態環境損害線索，應及時上傳至平臺，供生態環境損害賠償工作部門查閱和篩選。加強工作協同，在調查取證、責任認定等環節，行政執法部門與生態環境損害賠償工作部門應密切配合，避免重復勞動。建立聯合調查機制，對于重大、復雜的生態環境損害案件，可由雙方共同組成調查組開展工作。明確生態環境損害賠償訴訟與公益訴訟的適用范圍和銜接程序，對于符合生態環境損害賠償訴訟條件的案件，應優先適用該訴訟程序；對于生態環境損害賠償訴訟無法涵蓋的公共利益損害部分，或者賠償權利人怠于行使權利的情況，公益訴訟主體可以依法提起公益訴訟。加強訴訟請求的協調和證據的共享，在兩種訴訟程序并行時，應確保訴訟請求不重復、不沖突，雙方應互相共享證據，提高訴訟效率。五、結論生態環境損害賠償制度是我國生態文明建設的重要制度保障，對于保護生態環境、維護公眾環境權益具有不可替代的作用。盡管當前制度在發展歷程中取得了一定成績，但在實踐中仍暴露出諸多問題，如索賠啟動、鑒定評估、賠償磋商以及與行政執法、公益訴訟的銜接等方面，均存在不同程度的缺陷。通過明確索賠啟動標準與程序、加強鑒定評估科學性