關于XX市國土空間用途管制存在問題的調查分析目錄TOC\o"1-3"\h\u29178關于XX市國土空間用途管制存在問題的調查分析 122286第一節存在問題 19338一、管制規劃龐雜，管制依據不統一 110798二、管制制度不完善，管制基礎薄弱 225435三、管控措施不全面，管制規則不具體 323654四、管制主體單一，管制效果有限 314655第二節原因分析 427060一、不同規劃之間存在的矛盾多 426248二、法律法規修訂進展緩慢 623523三、工作思維和方法轉變不及時 713565四、其他社會主體參與不足 7第一節存在問題一、管制規劃龐雜，管制依據不統一長期以來，我國各類規劃的制定隸屬于不同的部門，XX市也是如此。各類規劃存在不同的行業規范、相關法律法規及上級部門的相關政策要求，難以統籌協調。雖然《XX市國土空間總體規劃（2021-2035）》已經啟動了相關編制工作并形成初步成果，但還沒有完成審查、論證、批復等工作，目前無法指導城市建設。在新的國土空間總體規劃尚未批復的過渡期內，目前只能延續使用城市總體規劃和土地利用總體規劃的上一個版本。國務院批復的《XX市城市總體規劃（2011-2020）》和《XX市土地利用總體規劃（2006-2020）》均已于2020年到期，一是對2020年以后的發展不能得到有效指引，二是“兩規”由于原來規劃、國土部門各自管理的原因，規劃目標、技術標準等方面都存在不一致的地方，圖斑、地類存在矛盾沖突較多，規劃的執行效果尚不能達到國土空間用途管制的要求，XX市還未能從原來的“兩規”管理模式轉變到國土空間規劃體系的管理模式。此外，XX市市轄區已經編制的14個片區的控制性詳細規劃，還未能與國土空間總體規劃完成銜接。另外，水、電、氣、熱等基礎設施以及醫療衛生、教育布局、養老設施等公共服務設施的專項規劃編制主體不一致，規劃范圍、規劃期限不一致，造成等專項規劃編制混亂，規劃對實際工作的指導性不夠。各園區、職能部門的規劃編制銜接不夠，各自為政的情況較為嚴重，缺乏通盤考慮和相互協調，導致規劃的實用性不強。綜上，目前XX市的規劃體系龐雜，規劃種類繁多，每一類規劃都有自身的空間導向，每一項規劃單獨來看也許是科學合理的，但是當統籌全局以后，各個規劃關注點不同、標準不一致、范圍不同、表達方式各異，存在交叉沖突，互為干擾等問題，給規劃對接造成了障礙，沒有起到規劃統籌的作用，也未能為國土空間用途管制提供可靠的規劃依據。二、管制制度不完善，管制基礎薄弱隨著統一行使所有國土空間用途管制職責的提出，從國家到地方也開始著力研究并構建相關制度。然而，針對國土空間開發格局不斷優化這一目標而言，當前的用途管制制度基礎仍屬薄弱。（一）用途管制制度多要素融合尚未實現筆者梳理了不同的空間類型所采取的用途管制制度（見表3-1）。用途管制主要通過行政許可和相應的制度設計實現。土地利用領域，相關的規定較為詳細，程序較為復雜，包括用地預審、農用地轉用審批、土地征收審批等審批程序，以達到總量控制、占補平衡的目標和用途管制方式的實現；建設空間方面，《城鄉規劃法》規定了“一書三證”制度，包括建設項目選址意見書、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證和鄉村建設規劃許可證，精確提出具體地塊的用途及其使用條件。占用耕地、林地、草地等類型用地的，應當辦理占轉用審批許可等手續；非建設空間的實施許可，主要是在確認有關資源所有權的初步認證階段體現。表3-1各類空間的用途管制制度的依據及實施方式空間管制類型法律法規依據用途管制方式審批制度設計土地《土地管理法》《土地管理法實施條例》建設用地預審、農用地轉用審批、土地征收審批總量控制、占補平衡建設用地《城鄉規劃法》規劃設計條件、“一書三證”準入條件，實施許可耕地《土地管理法》《基本農田保護條例》占用征收征用耕地審核審批、征占用耕地定額管理總量控制、占補平衡林地《森林法》《森林法實施細則》《森林法實施條例》占用征收征用林地審核審批、征占用林地定額管理總量控制、占補平衡草地《草原法》《草原征占用審核審批管理辦法》草原征用使用審批草原自然保護區管理濕地《濕地保護管理規定》《國家濕地公園管理辦法（試行）》占用、征收或臨時占用濕地審批名錄管控、占補平衡水資源《水功能區管理辦法》水資源用途變更審批水功能區管理，河湖水域岸線分區管控礦產資源《礦產資源規劃編制實施辦法》礦業權設置方案等探礦權、采礦權（數據來源：作者整理）正如表3-1中所示，對于不同類型的空間，實行不同的用途管制制度，其所依據的法律法規也不盡相同。目前來看，各類空間的實施許可尚不統一，且存在交叉重疊現象。比如土地用途管制中包含了對林地的管制，對林地的占用和使用需要辦理農用地專用審批，但與此同時，占用林地還需要到林草局辦理單獨的林地審批，在實際實施過程中，存在功能重復，造成同一事項多次審批，增加了審批的時間成本?？偟膩碚f，目前的用途管制制度設計依舊是以單一要素的用途管制為主，還未能實現多要素生命共同體管制的制度設計。（二）事權層級劃分不統一以建設項目用地預審與選址意見書為例，寧夏回族自治區國土資源廳2007年的文件《關于印發建設項目用地預審管理實施細則的通知》規定，建設項目用地預審實行同級審查的原則，市級發改部門審批、核準的項目由市級國土資源部門預審；轄區經發部門審批、核準、備案的建設項目，由轄區國土資源分局預審。由此看到，在轄區立項的項目的用地預審權限可以下放到轄區一級，然而城鄉規劃管理審批權限一直在市一級并未下放。2020年1月1日起，原來分別由國土部門辦理的用地預審，與規劃部門辦理的《建設項目選址意見書》合并，統一核發《建設項目用地預審與選址意見書》，但是從自治區到XX市并未更新相應的《實施細則》等文件，對市級與轄區級相關事權的劃分也并未明確，存在事權層級劃分不統一的問題。與此項類似，隨著審批事項的撤并、更新，還存在一些此類狀況，不同審批事項權限分別位于省、市、轄區等不同層級。需進一步細化明確各類事項權責，理順體制機制，簡化流程，構建統一合理的制度體系。三、管控措施不全面，管制規則不具體通過前文中對于XX市出臺的國土空間用途管制相關措施的梳理，可以看到，當前政府對于國土空間的管控措施不夠全面。一是XX市目前的用途管制延續了機構改革前對于耕地、建設用地、林地的單以一要素的調控方式，仍處在單一用途管制階段，側重于建設用地的監測，管控措施集中在用地預審、農用地轉用審批、土地利用計劃等，還沒有能夠擴大到覆蓋濕地、草地、水、礦產和其他自然資源在內的所有領域。同時，管制措施的整體性、統籌性不強。目前也未能見到能夠統籌起山水林田湖草沙等多種要素的用途管制的措施。二是具體來看，目前的管制側重于保障糧食安全和資源安全，在耕地保護方面XX市已經開展了大量工作并取得了一定效果，對于農業空間向城鎮空間轉換方面的規則相對全面，程序較為完整，運行時間長，審批順暢。生態空間的保護方面，雖然初步劃定了“三區三線”并提出了管控措施，但對于生態用地如何審批、是否可以轉化為建設用地等方面具體的規定不多，相關措施缺乏，實施效果還有待檢驗。此外，對于農業空間、生態空間之間可否互相轉化、如何轉化，城鎮空間內不同利用用途的建設用地（例如：商業用地和居住用地，商業用地和工業用地）之間的互相轉化，地下空間的利用等方面的管制規則尚處于空白，造成了實際工作中遇到類似情況無從下手。四、管制主體單一，管制效果有限整體來看，目前對于對空間用途的管制仍然呈現出行政主導的特點，由政府主導，甚至是政府單獨管控，缺乏企業、個人和社會組織的參與。在用途管制的過程中，從規劃的編制到管制的實施，現行體系中公眾參與方式相對滯后，多集中于實施后的公示公告等階段，社會公眾依舊處于被動接受的狀態，政府與其他社會主體的溝通不足，公眾的認同感也較低。同時，缺乏對于政府管制行為的評估與監督機制、溝通與反饋機制，因此在政府制定政策、實施管制時都存在不同程度的信息不對稱，很多措施一旦落地實施，往往達不到預期的效果，然而在后續推進過程中，卻又無法及時糾正和改進。從管制效果來看，當前重點建設對耕地、生態用地的占用存在一定的威脅。筆者梳理了2015年以來XX市市轄區新增建設用地面積及其中占用耕地面積的情況（見表3-2），2015年以來XX市市轄區重點建設共占用農用地和未利用地面積合計3447.52公頃，其中占用耕地1395.55公頃，占到新增建設用地的40.5%。特別是在2017年以后，XX市新增建設用地中占用耕地的面積均超過了50%。對任何一個城市而言，以建設帶動經濟、以招商帶動產業轉型的大背景下，城市的經濟建設任務與生態環境保護及耕地保護都會產生一定的矛盾沖突。表3-2市轄區新增建設用地面積及占用耕地面積統計表（單位：公頃）20152016201720182019總計新增建設用地面積1225.55690.07650.95509.59371.363447.52其中占用耕地面積374.91203.03369.76260.15187.691395.55新增建設用地中占用耕地的比例30.6%29.4%56.8%51.1%50.5%40.5%（數據來源：XX市自然資源局）土地資源是有限的，其中適宜耕作的、適宜建設的土地資源更為有限。然而城市要發展，人口不斷增加，耕地要保護，生態要保護，國土空間資源用于耕種、造林或開發建設，給社會帶來了經濟效益、生態效益和社會效益。建設項目實施過程中，用地單位如占用農業用地進行建設，雖然為其它成員創造了交通便利等社會福利，但是對農戶、周圍居民和村級組織，甚至對城市和整個區域來說，失去了農田帶來的經濟、生態和社會效益。目前，但從政府部門的角度，對于如何平衡好經濟效益、社會效益、生態效益難以提出好的舉措，現有措施對國土空間的管制效果也比較有限。第二節原因分析一、不同規劃之間存在的矛盾多（一）國土空間規劃體系尚未建立長期以來，我國各類規劃的制定隸屬于不同的部門，執行層次跨越各個層級，實施目的反映不同的主題，編制基礎依據不同的法律，管制要素單一、“規劃重疊”、“各自為政”等矛盾突出。筆者梳理了國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城市總體規劃三個主要的規劃運行的各個環節（見表3-3）?？梢钥吹剑岸嘁帯蹦Ｊ街饕嬖谝韵聨讉€方面的矛盾：一是各規劃目標不統一。目前龐雜的規劃體系下，各個規劃的目標不盡相同，如土地利用總體規劃一直以來重點關注耕地，國民經濟和社會發展規劃著眼于實現經濟社會發展目標，城市總體規劃則考慮城市經濟發展和空間的合理利用目標。而根據管制理論，政府管制必須服務于明確的政策目標,并且有助于這些目標的實現，在規劃目標不統一不確定的情況下，加大政府管制的難度。二是用地分類標準存在沖突。各部門所制定的用地技術標準不統一，就比如我國已經存在了很長時間的城市規劃和土地分類標準。城市規劃建設用地分類標準關注建設空間，所以對于建設用地具體用途的分類更加具體和全面，對非建設用地分類僅簡單概括，不做過多考慮；土地利用分類標準對建設用地、非建設用地分類均較為細致。兩套標準存在相互沖突、矛盾、不一致的地方，比如采礦用地、城市綠地等用地的歸屬不明確。三是不同類型規劃的統籌地位不同。法定規劃和非法定規劃同時存在，且都對下位規劃具有指導作用，被視為下位規劃的編制依據。但各類規劃的法定地位不同，從而導致規劃之間的執行效力存在沖突，這也一定程度上限制了規劃的統領性和約束力。表3-3三種主要類型規劃運行差異對比表土地利用總體規劃國民經濟和社會發展規劃城市總體規劃編制部門原國土部門發展和改革委員會原規劃部門編制依據上級土地利用總體規劃中共中央、國務院關于制定國民經濟和社會發展規劃的若干意見上級城市總體規劃法律依據《土地管理法》《憲法》《城鄉規劃法》審批機關國務院、上級政府本級人大國務院、上級政府規劃年限15年5年20年實施方式約束性指導性預期性監督機構上級政府、本級人大本級人大上級政府、本級人大監管活動土地監督檢查政府年度工作報告城鄉規劃監督檢查監測手段遙感監測、土地變更調查國民經濟統計遙感監測、報告、檢查（數據來源：作者整理）規劃是實施管制的依據和基礎。在當前國土空間規劃體系尚未建立的情況下，目標、標準、統籌地位均不統一的各類規劃無法形成指導合力，也覆蓋不了所有的國土空間要素，影響國土空間用途管制的實施。（二）國土空間一張圖信息平臺建設進度落后原國土部門的信息平臺建設走在前列，實現了將土地利用規劃、土地利用現狀、建設用地審批、建設用地供應、生態保護紅線、永久基本農田等相關數據整合，并實現了一個平臺審批。然而，新要求下，國土信息平臺與原城市規劃、詳細規劃、專項規劃等多數據整合的進展較慢，收到部分客觀原因的影響：一是部分專項規劃只有文字成果，沒有全要素的矢量數據，無法疊加到“一張圖”實現可視數據化。專項規劃是由行業主管部門編制的規劃，指導該行業未來一個時期的發展，各部門出發點不同，部分行業專項規劃的重點并非在空間維度的布局，而是重點在政策引導、管控要求等方面，不要求空間維度的落實，因此未編制矢量數據的圖件。二是坐標系統的不統一，土地審批使用國家2000坐標系，但建設工程規劃審批、不動產登記環節因精度要求高，使用XX城市坐標系，無法直接進行數據整合。兩種坐標系的轉換需要特定軟件、專業人事進行轉圖，坐標轉換后誤差無法避免。此外，坐標轉換的核心技術掌握在少數技術單位手中，溝通協調存在問題。三是信息平臺的建設完成后，平臺的協同效率、效果都與最終是否能有效接入各部門共享使用相關，理想狀態下希望能夠實現數據的共享和互通，可以為項目生成、策劃、審批的各個部門服務，但其中地形圖、影像圖等涉密數據的保密要求高，如何能夠兼顧數據的保密和共享需求的問題，目前尚未得到有效解決。二、法律法規修訂進展緩慢（一）國家對法律法規的修訂滯后于機構改革根據管制理論，依法管制是政府管制的根本特征之一。通常我們也說依法行政。國土空間用途管制是國家強制實施的措施，必須有法可依。2018年機構改革涉及到的部門職責職能的整合調整眾多，需要調整的行政權利眾多，因此需要對于涉及到的相關法律法規進行論證調整，確保整個自然資源法律法規的系統性和邏輯性。雖然《土地管理法》于2019年進行了修訂，但是此輪主要是對于土地征收、集體土地等方面的條文進行了修改，修訂重點并非在國土空間用途管制方面?，F行的《城鄉規劃法》在2018年機構改革后尚未修訂，與當前國土空間規劃體系管理體系存在諸多矛盾和沖突。因此，在目前這個階段，出現了法律法規與行政實際不配套的情況。為了改善這一狀況，必須盡快對涉及到的相關法律法規的完成修訂，才能為實施國土空間用途管制提供法律依據。然而，任何法律的修改都必須嚴肅、認真、謹慎地對待，法律修改的程序多、時間長。一方面，法律修改提案提出前，就需要由人大常委會進行調研論證，收集各部門及專家意見，聽取他們對于法律條文修改的需求。法律條文的修改牽一發而動全身，必須對擬調整的法條進行實際論證，嚴密梳理法律法規的邏輯，確保系統性和邏輯合理，再提出修改提案。這一過程用時較長。另一方面，法律的制定不是一朝一夕的事，每一部法律都需要長期發揮作用，所以必須保證法律制定及修改程序嚴謹。要經過提案、審議、修改、表決、公布等5個步驟。經過深入研究和充分調研法律修改的必要性，并拿出法律修正提案后，還必須認真履行立法的每一個步驟程序，方能頒布程序合法、內容合理的法律法規，因此法律法規的修訂時間長。由于以上兩個因素，目前我國自然資源和國土空間用途管制相關法律法規修訂滯后于現實工作。（二）地方性法律法規的修訂也具有滯后性現行的《寧夏回族自治區土地管理條例》《XX市城鄉規劃條例》等地方法規和條例制定時間較早，多年未進行修訂，與目前新的國土空間規劃體系和國土空間用途管制要求不匹配。地方法規通常在國家法律法規公布以后，地方人大根據地方實際情況，制定和修改。比如國家修訂了土地、規劃等法律并已正式發布后，地方人大再根據寧夏區情和XX市情制定相應的地方管理條例，因此地方性法律法規的制定和實施滯后于實際工作。三、工作思維和方法轉變不及時（一）管制手段未能與時俱進國土空間用途具有多樣性，人們為了根據自身的需要、土地的特性，確定空間的使用方式或類型，因此國土空間用途是地表形態、附著物、勞動力和資本投入的綜合表現。可以被用于居住、工業用途、商業用途等，可以用于開采礦物，還可以被用種植農作物、種植果園、放牧等等。由于國土空間使用方式多樣的特點，就常常會引起兩種以上用途的競爭，并且這種用途不是自然恒定的，一個地塊的用途有機會實現向另一種用途的轉換。這種競爭往往導致空間的使用趨于最大經濟回報，傾向于將其用于礦產資源開發、工業生產等單位生產效率高、經濟回報高的方面，而忽略空間的農業用途或生態效益，長此以往，損害人類的長遠利益。因此，對國土空間的使用所作出的限制，必須樹立統籌集約的思維，以尋找近期利益與長遠利益、局部利益與全局利益、經濟利益與社會和生態利益的平衡。根據良好的管制理論，管制應當清晰、簡潔、實用，且提倡改革和創新，服務于規劃目標。通過前文的梳理不難看出，目前XX市在工作方法、管制手段等方面依舊延續傳統的辦法，相關措施不能夠覆蓋到國土空間的全部，并且管制的統籌兼顧性、整體性方面仍然不強。造成這一問題主要有兩方面的因素，一方面，在當前相關法律法規修訂滯后于機構改革，在國家的國土空間用途管制制度體系還沒有能夠全面構建起來的條件下，地方政府出臺相應的管控政策和措施缺少必要的依據和保障，這也是當前事實存在的客觀影響因素。但不可否認的是，在主觀方面，當前XX市的相關部門對于國土空間用途管制的整體性和統籌性的學習、認識和理解還不到位，國土空間用途管制的思想沒有能夠深入人心，在管制手段和方法方面的創造力不足，造成了實際開展工作中出現了相關的困難，管制效果不佳。（二）相關從業人員思維理念轉變不到位國土空間用途管制是一場從上而下管理理念的革新。目前我國的自然資源管理部門從上到下都在轉換過去的思維，通過綜合考慮管制的內容、基礎和手段，建立以分區制為基礎的空間用途管制制度，從單一用途管制過渡到綜合的國土空間用途管制。地方政府作為直接實施管制的層級，不僅僅是自然資源等職能部門需要轉變觀念，地方政府、政府其他的相關職能部門、相關從業人員和社會公眾也都需要重新認識和構建空間思維，迅速轉變用途管制的理念，并在政策設計和規則的制定、人員能力水平提升等各個方面有所體現。四、其他社會主體參與不足（一）政策設計對其他主體參與考慮不充分當前XX市國土空間用途管制政策的設計仍舊被隱藏在政府內部，政策的推行仍然局限在上下級政府之中，體現的是不同層級的政府和政府部門的行政權力圍繞著職權和資源分配展開的活動，對國土空間開發格局的保護與管理被限定在封閉的行政框架內，這不僅導致政府難以對管制制度的合理性和有效性做出客觀