論土地政策的幾對重要范疇〔作者:___________單位:___________郵碼:___________〕

【論文關(guān)鍵詞】土地政策范疇供應(yīng)需求結(jié)構(gòu)功能

【論文摘要】土地政策學(xué)尚是一門新興的學(xué)科，因而，對土地政策范疇的研究也比擬匱乏。土地政策的數(shù)量與土地政策的質(zhì)量、土地政策的供應(yīng)與土地政策的需求、土地政策的本錢與土地政策的效益等范疇是一些新概念，必須引起領(lǐng)導(dǎo)層的重視。

土地政策范疇在目前的研究中十分匱乏，而且也極易被人漠視．所以有必要正視這一問題。為了充實與壯大土地政策理論體系，我們在這里引進(jìn)一些新概念：土地政策數(shù)量與土地政策質(zhì)量；土地政策供應(yīng)與土地政策需求；土地政策結(jié)構(gòu)與土地政策功能土地政策競舍與土地政策沖突；土地政策本錢與土地政策效益；土地政策變遷與土地政策剖新；土地政策移植與土地政策本地化等等。

一、土地政策的數(shù)量與土地政策的質(zhì)量

這一對范疇易于被大多數(shù)人所理解，內(nèi)涵并不那么深奧，但這也是最容易被決策者和執(zhí)行者所無視的一對范疇。在這里，我們將它提出來井放在最前面．目的是企望引起人們的重視。實際上，應(yīng)該說它是一切土地政策范疇的最起碼的兩個概念。沒有數(shù)量或質(zhì)量特征的土地政策，一定是一個沒有任何實用價值的“無用〞政策。

二、土地政策的供應(yīng)與土地政策的需求

要理解這一對范疇，首先必須對土地的供應(yīng)與土地的需求有所認(rèn)識。為了說明土地政策的供應(yīng)與土地政策的需求，我們不妨把“政策〞當(dāng)作一種“商品〞來看待，既然是一種商品，那它就有價格，另外，我們把土地政策的制定者，視為“生產(chǎn)者或廠商〞，有生產(chǎn)者就有“消費者，這個消費者就是單位或個人。所謂土地政策的供應(yīng)，就是消費者可以利用的商品或資源的數(shù)量，也就是生產(chǎn)者在一定時期內(nèi)在各種可能的價格下愿意而且能夠提供出售的該種商品的數(shù)量。一般而言，供應(yīng)和價格之間成正比關(guān)系。土地政策的供應(yīng)與土地政策的價格的關(guān)系如圖1。

曲線。供培曲線與需求曲線相反，向左上方傾斜，這說明價格與供培之間的正比關(guān)系，即P增大，Q也增大；P減少．Q也減少。當(dāng)然，供應(yīng)曲線并非只受商品價格這一決定性因素影響，它還受到諸如廠商的數(shù)量和規(guī)模、技術(shù)變化以廈其他商品價格等因素的影響。固此．圖中標(biāo)出的供應(yīng)曲線，只是表示最一般情況下的供結(jié)與價格的關(guān)系。

所謂土地政策的需求就是指人們需要并愿意購置的商品數(shù)量也就是指一定時期內(nèi)消費者在各種可能的價格下愿意而且能夠購置的該商品的數(shù)量。土地政策的需求與土地政策的價格的關(guān)系如圖2c

圖2中P表示價格．Q表示數(shù)量，DD表示需求曲線。需求曲線向右下方傾斜，說明價格與需求之間存在反比關(guān)系．即當(dāng)P升高，那么Q減少。因為當(dāng)某種商品的X市場價格升高時，消費者在價格朝激下，他將尋求價格相對較低而又能滿足其需要的替代商品．實現(xiàn)自己救用的最大化．因而造成的x商品需求減少；當(dāng)P降低時．那么Q增大道理亦然。

三、土地政簧的本錢與土地政策的效益

對土地政策本錢的理論研究目前并不多見，但對其效益的研究倒是比比皆是。這是一種本束倒置的研究方法。所謂土地政策的本錢．就是指土地政策在制定、執(zhí)行、評估、調(diào)整終結(jié)廈法律化過程中所引致的有關(guān)費用的支出和連帶費用的總和。它一般由制定本錢、執(zhí)行本錢、時機(jī)本錢、社會本錢、邊際本錢及不必要的代價等幾項組成。所謂土地政策的制定本錢，就是指土地政策制定過程中人力、物力、財力、時間等資源的支出，包括調(diào)查研究、擬定草案、征求意見、討論表決、文件制作及公布等各項活動費用。所謂土地政策的執(zhí)行本錢．就是指土地政策在執(zhí)行過程中國家機(jī)關(guān)、單位或個人投入的總和。所謂土地政策的時機(jī)本錢，就是指單位或個人在對某種土地關(guān)系是否運用土地政策手段進(jìn)行調(diào)整及運用何種土地政策文件等進(jìn)行選擇時所花費的支出。所謂不必要的代價是指土地政策制定、執(zhí)行等本錢投入運行不當(dāng)所造成的不必要的費用支出。這種代價一般是由主觀因素所造成的損失，包括社會主體認(rèn)識局限性損失與具體個人失誤損失兩種情況。所謂土地政策效益，就是指土地政策的制定者以一定的土地政策本錢生產(chǎn)并出售產(chǎn)品的收入．也就是以最正確的最少的土地政策本錢的投入．獲得最正確的最大的土地政策效益。它包括兩個方面：a、土地政策本錢的投入最小化；b、土地政策收益的最大化。土地政策本錢與土地政策效益之間的關(guān)系為：其一．土地政策本錢的客觀投入是獲得土地政策救益的必要條件；其二．最合理的最小量的土地政策的投入．有利于最大限度的土地政策的利益的獲得；其三．土地政策本錢的投入缺乏或過剩對于制定者的目標(biāo)的實現(xiàn)部不利。降低土地政策本錢的幾點政策措施：a、確立科學(xué)的土地政策建設(shè)的根本方針；b、穩(wěn)定土地政策的多元化結(jié)構(gòu)；c、在土地政策制定過程中適當(dāng)引入市場機(jī)制；d、要注意協(xié)調(diào)個人理性與集體理性；e、加強經(jīng)常性的土地政策教育。

四土地政簟的竟合與土地政策的沖突

土地政策的沖突問題已是擺在案頭的課題．不少人已經(jīng)注意到了這個問題．0但土地政策的競合問題．似乎還鮮為人知。那么，何謂土地政策的競臺呢?其含義就是指單位或個人的某一行為同時違反土地政策與土地法，如圖3所示。選種情況。在現(xiàn)實的土地管理活動中經(jīng)常可見，其難點是對這種“競臺行為者〞如何適用有關(guān)政策法律的問題：a、以政策辦理；b、以土地法處理；c、兩者同時并處。這是當(dāng)前土地政策與土地法實踐面臨舶一個現(xiàn)實性的新課題。所謂土地政策的沖突，就是兩個政策對同一土地問題的規(guī)定互相矛盾、彼此對立．如圖4所示。這種沖突包括兩個方面：一是同一級別的兩個政策之間、上下級政策之間的沖突；二是土地政策與其他政策之間的沖突在土地管理的實踐中．我們發(fā)現(xiàn)土地出讓政策、土地抵押政策、土地征用政策、土地有償使用政策等就存在沖突現(xiàn)象。究其原因是多方面的，但其中一個重要原因是部門利益、立場觀點及技術(shù)水平等造成的。要消除土地政策沖突，除了堅持公共利益至上以外．就是要謀求科學(xué)的制定方法與制定技術(shù)，從而力求防止或努力消除沖突。

五、土地政策的變遷與土地政策的創(chuàng)新

土地政策的變遷是一個與制度變遷有互相關(guān)聯(lián)的—個概念。J~YriW土地政策變遷，就是指土地政策這一公共物品的替代、轉(zhuǎn)換與交易過程。0可以從兩方面理解：一方面土地敢策可以被理解為一種更有效益的土地政策對另一種土地敢策的替代過程；另一方面土地政策還可以被理解為對一種更有救益的土地政策的生產(chǎn)過程。它包括強制性與誘致性兩種土地政策變遷類型。土地政策強制性變遷一般由政府命令和法律引人而實現(xiàn)．表現(xiàn)出“強制性〞的特點；而土地政策誘致性變遷那么是由某種在原有土地政策安排下無法得到的獲利時機(jī)引起的，它是現(xiàn)行土地政策安排的變更或替代．一般是由個人或一群人在響應(yīng)獲利時機(jī)時自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實現(xiàn)的。我國人民公社時期的土地政策終結(jié)就是一種強制性的土地政策變遷．而家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下的土地承包政策那么是一種典型的誘致性的土地政策變遷。所謂土地政策的創(chuàng)新．是指淘汰舊的土地政策．剖造新的土地政策的過程。進(jìn)一步講，就是在土地政策的制定、執(zhí)行、調(diào)整、評價等各個環(huán)節(jié)，應(yīng)用先進(jìn)的思想、科學(xué)的方法及結(jié)合變化r_均l具體情形．將過時的落后的成份取而代之．借以到達(dá)更高目標(biāo)的一種創(chuàng)造性活動。它包括土地政策的創(chuàng)造與土地政策的革新兩個方面。土地政策創(chuàng)新大有可為．改革開放以來，我國的土地政策有不少成果都是創(chuàng)新的產(chǎn)物，如土地有償使用政策、土地承包政策等；根據(jù)“三個有利于〞的標(biāo)準(zhǔn)及當(dāng)前我國土地管理與土地利用的實際．在進(jìn)一步深化土地使用制度改革中，我們要大膽創(chuàng)新．不斷創(chuàng)新，切匆坐失良機(jī)。政策學(xué)家葉海卡·簿羅爾十分關(guān)心政策自新問題．他在談到宏觀政策創(chuàng)新時曾指出：“無滄如何，政策科學(xué)必須承當(dāng)對宏觀政策創(chuàng)新的探討，因為現(xiàn)實需要有創(chuàng)新性的宏觀政策來應(yīng)付那些來勢兇猛的政策困境，〞0

六、土地政策的移植與土地政策的本地化

土地政策的移植的定義是什么?至今尚未有一個確定的內(nèi)涵。一般認(rèn)為．所謂土地政策移植，就是從他國他地將其土地政策“轉(zhuǎn)移〞到本國本地而種植〞下來為其所用的一種行為。這實際上是一種拿來主義，具有照葫蘆畫瓢的特征，根本上保持原汁原味，沒有任何創(chuàng)新的成份；從土地政策制定的本錢來看，移植是一種比擬經(jīng)濟(jì)的方法。但對土地政策能否移植的問題，專家學(xué)者們的看法不盡一致：個別學(xué)者認(rèn)為，土地政策不能移植．至少不能完全移植；大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為．土地政策可以移植．不過不是生搬硬套，而是要有所選擇地自新．只移植其主要的有用的局部。臺灣學(xué)者李國鼎在談到政策移植時就十分謹(jǐn)慎地指出：“臺灣的政策經(jīng)驗不能輕而易舉地移植給指令性經(jīng)濟(jì)——在那里．明顯個人化的政治力量壓倒了市場力量。然而，臺灣的政策經(jīng)驗?zāi)軌蛞浦驳疆?dāng)代太多數(shù)不興旺國家，即那些在演變過程中尚未采取混臺經(jīng)的性質(zhì)規(guī)定它不僅取決于所移植國家的技術(shù)變遷狀況．而且更重要的是取決于后者的文化遺產(chǎn)對移植對象的相容程度。國外再好的土地政策．假設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)偏離土生土長的非正式約束．也是好看不中用。根本的一點就是非正式約束的內(nèi)在傳統(tǒng)根性和歷史積淀大大增加了可移植性的難度這也就是為什么某一土地政策在國外可能很先進(jìn)很適用，但引A本國后可能不先進(jìn)也并不適用。所謂土地政策本地化就是指對從別國別地移植而來的土地政策進(jìn)行“改造加工以適合本國本地的一種行為或過程它實際上是一種特色主義，含有創(chuàng)造、革新之意，兼具調(diào)整完善而由化為自己所有的特征。土地政策本地化與土地政策本錢、土地政策電新有密切聯(lián)系，它是提高土地政策效率的一個重要手段與方法。

七、土地政策的結(jié)構(gòu)與土地政策的功能

所謂土地政策的結(jié)構(gòu)．就是指土地政策系統(tǒng)的構(gòu)成要紊在時空連續(xù)區(qū)上的排列組合的方式和相互作用的方式．是土地政策系統(tǒng)構(gòu)成要素的組織形式和秩序。也就是說．土地政策的各構(gòu)成要紊之間、土地政策與土地政策之間、土地政蘸體系與土地政策體系之間相互聯(lián)系，相互制約，系統(tǒng)相關(guān)．層次清楚．形成了不同的土地政策結(jié)構(gòu)。這里重點探討一下土地政策體系的結(jié)構(gòu)問腰：

在土地政策結(jié)構(gòu)中，每一項具體的土地政策都起著維持和平衡整個土地政策體系的功能的作用，當(dāng)某項土地政策的性質(zhì)發(fā)生變化時，其他各項土地政策以及整個土地政策體系都會受到壓力并發(fā)生變化。

要探討土地政策體系的結(jié)構(gòu)的概念．不能不考慮土地政策體系的概念．這是一項必不可少的工作所謂土地政策體系是指國家和政黨所制定的全音Ij現(xiàn)行土地政策互相作用和相互依賴而構(gòu)成的具有管理和調(diào)控社會功能的有機(jī)整體。它包括三個方面的含義：a、土地政策體系是由一系列土地政策(或稱政策單元)所組成．土地政策單元是其最根本的成份；b、土地政策在構(gòu)成土地政策體系時．各項土地政策要形成一定的結(jié)構(gòu)；c、土地政策體系作為時空上的有限存在．它與它的外界環(huán)境——社會(土地政策體系所附屬的更大系統(tǒng))關(guān)系十分密切。而土地政策體系的結(jié)構(gòu)那么是指土地政策體系內(nèi)各疆土地政策的排列次序和組合方式。它分為土地政策體系縱向結(jié)構(gòu)和橫向結(jié)構(gòu)兩個方面。

所謂土地政策的功能．就是指土地政策自身所具有的和土地政策在其運行過程中所表現(xiàn)出來的功用、效力、性能、用途等集合體。簡單地講．就是指土地政策在管理社會事務(wù)中所發(fā)揮的作用。土地政策的根本功能主要有以下幾個方面：

1、導(dǎo)向功能。其含義是指土地政策對人們的土地管理活動與土地利用方向具有引導(dǎo)、指向的作用。這種功能具有四個特征：a．超前性；b、指向性；c、標(biāo)準(zhǔn)性；d、引導(dǎo)性。其作用形式有兩種類型：a、直接導(dǎo)向與間接導(dǎo)向；b、正導(dǎo)向與負(fù)導(dǎo)向。這種功能的內(nèi)容主要有：n、規(guī)定目標(biāo)，確立方向；b、教育指導(dǎo)，統(tǒng)一認(rèn)識；c、約束協(xié)調(diào)，因勢利導(dǎo)。土地政策的導(dǎo)向功能，不僅是行為的導(dǎo)向，同時也是觀念的導(dǎo)向。

2、調(diào)控功能指政府運用土地政策，在對土地管理、土地利用中所出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行協(xié)調(diào)和控制所起的作用。這一功能包括：協(xié)調(diào)功能和控制功能。所謂協(xié)調(diào)功能．就是指土地政策對人口大量增加而耕地不斷減少的失衡趨勢進(jìn)行制約、調(diào)節(jié)的能力。這種功能具有四個特征：a、多維性Ib、動態(tài)性；c、適度性；d、綜合性。其作用形式有：a、由沖突引起的政策協(xié)調(diào)；b、由社會變遷引起的政策協(xié)調(diào)；c、由人們生活環(huán)境變化引起的政策協(xié)調(diào)。土地政簟之所以具有協(xié)調(diào)功能是因為：一方面是由土地政簟的本質(zhì)屬性——土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系的調(diào)節(jié)器決定的；另一方面是由土地政策體系的內(nèi)在要求所決定的。所謂控制功能，就是指土地政策的制定者通過土地政策對人們開發(fā)、利用與保護(hù)土地的行為及土地供應(yīng)與需求的制約與促進(jìn)．以實現(xiàn)對土地總量的控制。這種功能具有四個特征：a、強制性；b、懲罰性；c、限制性；d、管制性。菇作用形式有三種：a、監(jiān)督作用；b、懲罰作用；c、教育作用。土地政策之所以具有控制功能，一方面是由土地政策的標(biāo)準(zhǔn)性所決定的；另一方面是由土地政策控制在整個土地管理和土地利用中的重要地位所決定的。綜合上述可以說明，土地政策的調(diào)控作用，主要表達(dá)在調(diào)控社會特定的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系，尤為重要的是人地關(guān)系及土地經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。比方，凍結(jié)占用耕地政策，其調(diào)控功能就十清楚顯。這一政策從1997年4月15日起開始實施，凍結(jié)時間為一年。到1998年4月l5日除了中央規(guī)定的國家重點工程及解目房、安居工程占用耕地以外，沒有批準(zhǔn)任何其他工程占用耕地，既有效地遏制了亂占濫用耕地的勢頭，又使該年新占用耕地比上年減少15％。同時，土地利用方式也發(fā)生了較大轉(zhuǎn)變，即利用原建設(shè)用地45萬畝，比上年增加1倍多。但從1997年全國備類建設(shè)用地清查結(jié)果看，土地粗放利用、閑置的問題仍相當(dāng)嚴(yán)重，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用耕地的任務(wù)還十分艱巨。為此，黨中央、國務(wù)院決定繼續(xù)在全國范圍內(nèi)凍結(jié)