財政政策由積極向穩健轉變的綜述〔作者:___________單位:___________:___________〕

財政政策是國家為實現宏觀經濟目標常用的調控手段。當前，中央經濟工作會議確定2005年實施穩健的財政政策。財政政策由“積極〞向“穩健〞的轉變受到各界學者的廣泛關注。

一、積極財政政策的調整及穩健財政政策的內涵

積極財政政策的實施使國民經濟在面臨內外緊縮的條件下防止了衰退，實現了持續平穩的增長。

1、拉動了經濟平穩開展。投資作為經濟增長的源泉，在政府投資主導模式尚未轉變的條件下，國債投資及其乘數作用放大了固定資產投資規模，加快了根底設施建設步伐。1998——2000年年均全社會固定資產投資增長速度到達14.2%.對在外部市場低迷形勢下保持適度的經濟增長起到了極為關鍵的作用。據測算，國債建設資金年均拉動經濟增長為1.5——2個百分點。積極財政政策對啟動消費產生了巨大作用。

2、加快了完善根底設施建設的步伐。七年間，總共通過9000億元國債資金安排了根底設施建設工程，彌補了一些過去多年的根底建設欠賬。如新建了大批城市污水治理工程、新增公路8萬多公里、新建鐵路6000多公里、新建改建機場30多個、加固長江堤壩、淮河污染治理等，改善了吸引外資的整體經營環境，為我國經濟持續穩定開展打下了良好根底。

3、促進了經濟結構優化升級。利用國債資金的直接投入以及調整稅收政策，通過投入國債資金進行技術改造和高新技術工程建設等，不僅使企業的技術水平有了較大提高，還優化了產業結構，增強了產品的更新換代和出口能力，為經濟持續開展提供了新的動力源。推動了我國人口和勞動力素質及科技開展潛力的提高。

4、增加了就業，改善了人民生活。國債資金支持的一大批新工程及其配套工程的建設，七年共增加就業崗位700萬一1000萬個，對拉動相關產業開展起到了很好的刺激作用。城鎮居民人均可支配收入水平年均增長率到達近9%，農村居民人均收入年均增長率到達3.8%，并改善了生產和生活環境。同時，國家利用國債投資300多億元進行了大批生態建設工程，改善了生態環境。

5、促進了區域經濟均衡開展。通過對中西部地區進行傾斜性財政資金安排，進行了諸如西電東送、青藏鐵路、退耕還林還草工程、六小工程等根底設施建設和生態建設，改善了這些地區的投資經營環境，加快了中西部地區的開展步伐，使東西部地區經濟社會開展不平衡格局得到一定程度的改善。

總體而言，作為一項反周期宏觀政策，積極財政政策根本是恰當的，并對中國經濟社會相對平衡開展起到了不可低估的作用。[1]

自1998年下半年起開始實施積極財政政策，當年的國債發行量即為3000億元，累積國債余額為7838億元，2000年上升到4000億元，累積國債余額為13011億元，2003年到達6283.4億元，累積國債余額為18810億元。通過這些國債，各級政府安排了近萬個投資工程，再加上各種來源的配套資金，估計可以使社會投資總規模超過30000億元。大規模的國債投資不僅有效遏制了經濟增速下滑的局面，而且抑制了通貨緊縮。不過，1993年中央政府債務依存度為23.1%，1994年以后急劇上升，在1993年至2000年間國債依存度平均增長速度為20.42%，造成最近10年來債務依存度一直超過15——20%的國際平安警戒線標準。過高的債務依存度不僅嚴重削弱了中央政府宏觀調控能力，而且在國內經濟持續增長根底仍不穩固，通貨緊縮陰影仍未完全消除情況下，國債投資已出現邊際效益遞減現象。一般經濟理論認為，即使僅僅出于扭轉經濟政策之邊際效用遞減趨勢的考慮，政府便應對現行財政政策進行必要的調整。因此，2004年底召開的中央經濟會議，決定于2005年開始推行穩健財政政策，漸次替代積極財政政策。

推行積極財政政策的初衷，就是為了在當時周邊國家相繼發生金融危機，進而爆發經濟危機導致國家對外貿易出現逆差情況下，及時提高內需以增加國內就業時機。就戰后許多國家的財政經驗看，在反危機、穩定內需、刺激社會投資以及增加勞動就業方面，這種財政政策的短期效果是明顯的。雖然僅僅靠擴張性財政政策不能從根本上解決國民經濟長期增長問題，何況擴張性財政政策本身還可能會給社會經濟帶來某種長期的負面影響，如居高不下的預算赤字和日益增加的通貨膨脹壓力，但是只要政府承諾對國內實現充分就業目標負有責任，它也只好采取這種帶有明顯權宜之計色彩的經濟政策。就是也僅僅是在這個意義上，審慎財政政策是各國政府用于宏觀經濟調控的不可或缺的重要工具。[2]

擴張性或積極財政政策是指政府通過增加政府購置和加大公共支出，進而帶動私人部門的投資和消費，通過刺激社會累積需求的形成，實現對于國民經濟增長的促進作用。但是，積極財政政策在刺激經濟擴張的同時也可能產生緊縮效應，這些緊縮效應主要表現為如下兩種形式：首先，政府增發國債和擴大支出勢必減少公共儲蓄，由此造成的貨幣需求壓力會迫使利率上升，從而減少私人部門的投資，這就是積極財政政策產生的對于私人部門投資需求的“擠出效應〞；其次，財政擴張可能引起的本幣升值將產生本幣升值的壓力，從而促使匯率上升，進而降低國外需求，對經濟產生一定的緊縮效應。

我國從1998年開始實施以增發國債和擴大政府支出為主要政策工具的積極財政政策，不僅有效地進行了需求管理，而且有效地促進了經濟的快速增長。但是，隨著積極財政政策的持續和期限結構的加長，人們開始對積極財政政策可能產生的“擠出效應〞產生擔憂；同時，由于人民幣升值的壓力越來越大，通過匯率傳導產生“緊縮效應〞的跡象有所顯現。因此，我們需要對我國積極財政是否產生顯著的“緊縮效應〞進行必要的檢驗，以此作為積極財政政策是否應該“淡出〞，或者是否應該加強經濟政策組合中貨幣政策成分等決策提供一些有益的建議。[3]

2003年下半年以來，我國經濟開始走出通貨緊縮的陰影，呈現出加速開展的態勢。但也出現了局部行業和地區投資增長過快等問題，資源對經濟增長的制約越來越明顯，并帶來煤、電、油、運供求緊張的局面。同時，農業特別是糧食生產連續多年減產，糧食供給靠挖庫存維持平衡，糧價逐步攀升，帶動了居民消費品價格的明顯上升，通貨膨脹壓力逐漸加重。主要表現是糧食增產和農民增收的機制尚不穩固，固定資產投資反彈壓力很大，能源、運輸等瓶頸約束依然突出，物價上漲壓力明顯增加。這說明，經濟結構調整、經濟體制改革和經濟增長方式轉變的任務仍然十分艱巨。

積極財政政策的實質是擴張性的財政政策，當通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經濟開展的壓力時，繼續實施這一政策，不僅不利于控制固定資產投資的過快增長，甚至易于形成逆向調節；不僅不利于減緩通貨膨脹的趨勢，而且易于加劇投資與消費比例失調程度，加大經濟健康運行的風險和阻力。因此，積極財政政策應當適時轉向。再加上目前投資規模很大，社會資金較多，也有條件調整財政政策的取向。

另一方面，目前我國經濟又并非全面過熱，經濟社會開展中還有農業、教育、公共衛生、社會保障等許多薄弱環節亟待加強，而且沒有強烈信號說明近期會發生高通貨膨脹，因此，積極財政政策不宜一下子轉向緊縮的財政政策。

在這種情況下，中央提出2005年實行穩健的財政政策，是符合我國現階段經濟形勢的開展變化和宏觀調控的客觀需要的。[4]

“穩健〞就是穩重、穩定，健康、科學、健而有力，它具有“中性〞的特征，相對處于比擬平穩的軌道上。過去的財政政策，要么是“擴張〞，要么是“緊縮〞，而這一次就有了一個中間性、過渡性的選擇——“穩健〞。相對于擴張性和緊縮性的財政政策，穩健的財政政策實施的時間可能長一些，因為它不是一個暫時的、臨時性的選擇。它要保持經濟持續、較快的增長，還要有利于促進經濟增長、增加就業時機，把總量均衡和可持續開展結合起來。選擇穩健的財政政策還有利于改革環境的改善，把宏觀調控和財政體制創新結合起來，可為今后的財政貨幣體制改革和創新提供一個可供選擇的盤旋余地。[5]

穩健財政政策的主要內涵：

實行穩健的財政政策〔也就是經濟學講的中性財政政策〕。其核心是松緊適度，著力協調，放眼長遠。具體說來，要注重把握控制赤字、調整結構、推進改革、增收節支十六個字。

控制赤字，就是適當減少財政赤字，適當減少長期建設國債發行規模，近期中央財政赤字規模大體保持在3000億元左右。隨著GDP的不斷擴大，財政赤字占GDP的比重會不斷下降，預計2005年將降至2%左右。

調整結構，就是要進一步按照科學開展觀和公共財政的要求，著力調整財政支出結構和國債資金投向結構。資金安排上要區別對待，有保有壓，有促有控。對與經濟過熱有關的，直接用于一般競爭性領域的越位投入，要退出來、壓下來；對屬于公共財政范疇的，涉及到財政“缺位或不到位〞的，如農業、就業和社會保障，環境和生態建設，公共衛生、教育、科技等不僅要保，還要加大投入和支持的力度，努力促進“五個統籌〞和全面協調開展。

推進改革，就是轉變主要依靠國債工程投資拉動經濟增長的方式。按照既立足當前，又著眼長遠的原那么。在繼續安排局部國債工程投資，整合預算內根本建設投資，保證一定規模中央財政投資的根底上，適當調減國債工程投資規模，騰出一局部財力，用于大力推進體制和制度改革創新。為市場主體和經濟開展創造一個相對寬松的財稅環境，建立有利于經濟自主增長的長效機制。

增收節支，就是在總體稅負不增或略減的根底上，嚴格依法征稅，確保財政收入穩定增長，同時嚴格控制支出增長，在切實提高財政資金的使用效益上花大力氣下大功夫。[6]

穩健財政政策的三重內涵：

1、適度。穩健的第一重內涵是適度，一方面指財政政策力度不大也不小，政府財政支出在保證對經濟增長有效刺激的前提下適當減少，政府財政收入在保證微觀主體消費、投資需求不受較大影響的前提下適當增加，將財政赤字縮減到合理邊界。應該說，這種適度性可以用亞歷山大#8226；漢密爾頓的名言來簡要概括：“國債如果不過分的話，將給我們一種國家的幸運〞。另一方面，穩健財政政策的適度性來源于“漸進式〞改革的輕微震蕩性。穩健意味著財政政策的轉型是不溫不火的，運用的是“目標明確，小步微調〞的高超宏觀調控手法，將政策變化帶來的潛在風險化為最小。因此，穩健財政政策并不意味著對財政政策刺激作用的瞬時放棄，而是在長期中逐步降低經濟增長對赤字財政的依賴程度，將中國經濟增長引領到更加健康、穩定的可持續開展之路上來。

2、避險。穩健的第二重內涵是避險，即躲避經濟過熱和赤字激增兩方面的風險。應該說，1998年積極財政政策的出臺也是避險的政策選擇，那時亞洲金融危機和全球經濟增長放慢給中國經濟帶來了內需缺乏的巨大風險，而政府通過增發長期建設國債為主要內容的積極財政政策有效刺激了總需求，給經濟增長注入了政策劃力，將通縮風險有效化解。但時移事異，中國經濟持續高速增長重新帶來了經濟過熱的通貨膨脹風險，穩健財政政策通過對政府支出的抑制防止了通脹風險的集中。此外，七年間發行的9100億元國債直接帶來了高額財政赤字，2002年及2003年財政赤字連續兩年到達3198億元，刷新了新中國成立以來的歷史紀錄。財政赤字居高不下將使國民儲蓄下降，長期利率上升，進而導致國內資本存量較少，經濟缺乏長久增長的動力。而穩健財政政策的適時推出防止了中國經濟陷入赤字漩渦的風險，保障了中國經濟增長的平安性。

3、公平。穩健的第三重內涵是公平，即促進了財富在代際間的合理分配。政府的赤字財政政策可能刺激了一代人的消費，但如果這種積極財政長期化，將使得這一代人過多消費，買單的將是下一代人，也就是造成了財富在代際間的不公平轉移。欠債還錢是天經地義，政府在上一代人身上多花的錢總是要靠稅收來彌補，而承當這一稅收義務的很可能是下一代人，債務將成為赤字財政政策留給下一代人的遺產。這種財富跨代再分配造成了福利天平的傾斜，穩健財政政策及時終止了赤字財政政策長期化的趨勢，重新將國債負擔交回受益的一代人，促進了長期中社會財富的公平分配。

總之，在新的經濟背景下，財政政策由“積極〞轉向“穩健〞是與時俱進的明智選擇，“適度、避險、公平〞的三重內涵注定穩健財政政策將成為中國經濟理性前行的政策保障。[7]

二、穩健財政政策對經濟的影響分析

實行穩健財政政策，是加強和改善宏觀調控的需要，目的是促進經濟既快又好地開展。業內專家普遍認為，財政政策由積極轉向穩健是中國經濟穩健推進的政策保障。

第一種觀點認為，做如此選擇的根本考慮是：

第一，對于當前中國經濟形勢的判斷，說整體過熱也好，言局部過熱也罷、其最根本的原因，無非要歸結到體制缺陷和結構失衡兩個方面。而且其最終的解決，都要依賴于改革舉措的到位和市場體制的完善。所以財政政策由積極轉向穩健的過程，自然要同市場化的改革進程相銜接。在推進改革、深化改革的棋盤里，謀劃致力于穩健的各種舉措安排。

第二，在七年之久的積極財政政策實踐慣性和對于財政支出規模控制的體制缺陷雙重作用下，財政支出規模的控制并非易事。2004年財政收入的高速增長勢頭又大大刺激了各方面增加支出的欲望，從而很可能因此抬高2005年的財政支出規模盤子。鑒于用在推進改革舉措出臺方面支出的擴張效應相對較小，在財政支出總規模難以控制甚至急劇增長的條件下，把增加的錢盡可能用到推進改革的支出工程上，通過支出結構的調整盡可能減少它所帶來的擴張力度，顯然是可以著手的個適當策略。

第三，支撐中國經濟持續高速增長的因素固然很多，但是一個最為根本且在傳統體制下幾乎找不到對應物的因素，在于體制的改革。這一點，恰好印證了開展經濟學的根本原理——制度變革是經濟增長的動力和源泉。因而要保持經濟持續穩定快速開展的良好勢頭，可以也應當著眼于“以改革促增長，以改革促開展〞。

第四，在中國的市場化改革進程中，中國財政一直扮演著為推進整體改革“鋪路搭橋〞的角色。改革啟動初期，它以財政的減收、增支為代價，調動了各方面的改革積極性，為各項改革舉措的出臺創造了條件。進入到改革攻堅階段，又是1994年的財稅改革為整體改革步入制度創新之路打下了根底。鑒于中國財政在支持改革方面的傳統和經驗，也鑒于當前財政收支存量〔甚至包括增量〕調整的難度和風險，以財政自身收支的不平衡和財政自身的改革來推進整體經濟體制變革的成功，也是一個當然之舉。[8]

第二種觀點認為，積極財政政策的實質是擴張性的財政政策。當通貨膨脹逐漸成為影響宏觀經濟開展的壓力時，繼續實施這一政策，不僅不利于控制固定資產投資的過快增長，而且易于形成逆向調節；不僅不利于減緩通貨膨脹趨勢，而且易于加劇投資與消費比例失調程度，加大經濟健康運行的風險和阻力。因此，積極財政政策應當適時轉向。此外，目前投資規模很大，社會資金較多，也有條件調整財政政策的取向。另一方面，目前我國經濟又并非全面過熱，經濟社會開展中還有農業、教育、公共衛生、社會保障等許多薄弱環節亟待加強。而且沒有強烈信號說明近期會發生高通貨膨脹。因此，實行穩健的財政政策，是符合我國現階段經濟形勢的開展變化和宏觀調控的客觀需要的，是又一次科學的相機抉擇。[9]

第三種觀點認為，穩健財政政策的實施不會對國民經濟增長帶來嚴重的負面影響。國債投資經過了前幾年的大力度擴張，社會民間的投資已經跟上來了，在一些領域已經逐步替代國債投資。2003年全年、2004年上半年自籌資金、利用外資和國內貸款的增幅都比擬高，其中外資在全社會固定資產投資中的比重已提高到10%以上，國債投資在全社會投資中的適當下調不會影響經濟大局。

穩健財政政策可能會進一步打壓過熱行業。財政政策轉型尤其是國債投資的適度調整，將會明顯減少國家對生產工程和根底設施的投資，引導銀行相應地減少對城市建設和房地產業等的貸款規模，從而抑制對生產資料及投資品市場的需求及減少銀行不良貸款的增加，并為減少貨幣供給量和抑制通脹提供寬松條件。

新的財政政策對債券市場帶來的直接影響是，2005年長期建設國債規模在去年1100億的根底上，降為800億左右。不僅如此，國債的發行結構可能也會有所變化。在目前的利率環境下，財政部可能會更傾向于發行一些中短期的國債，并采取滾動發行中短期國債的方法，到達控制發行本錢的目的。另外，企業債券有望迎來新開展，這既是開展直接融資的需要，也可以滿足國債規模縮小后許多投資者的需求。有人預計，今年在企業債券發行審核制度、銀行間市場投資者參與投資企業債券等方面，都會有一些大動作。

財政政策趨向穩健后，將完善稅制、標準征稅，鼓勵企業擴大投資、加快技術改造、增強企業自我開展的能力。另外，穩健的財政政策將積極推進內外資企業所得稅合并，為企業公平競爭創造良好的稅收環境。上述兩項改革可能會同步推進，政府將就內外資企業所得稅的合并改革給出一個過渡期，以使外資企業的宏觀稅負總體不出現大的變化。值得關注的還有，出口退稅制度將得到進一步完善。

穩健的財政政策和穩健的貨幣政策將在今年首度攜手，雖然實際效果尚有不確定性，但目前信息顯示，大多數企業和老百姓都有理由期待從中獲益。[10]

第四種觀點認為，在確定財政政策時并沒有選擇“中性〞，而是選擇了“穩健〞的表述。這兩者之間的區別在于以下幾個方面：

首先，財政政策的最終目標是實現政策的中性。中性的財政政策是指財政活動對社會總需求的影響保持中性，財政的收支既不會產生擴張效應，也不會產生緊縮效應。

市場經濟體制要求以市場為根底，以經濟手段為根本調控手段，而在我國現行體制下，各級政府對財政政策的制定與實施依然起到決定性作用，即財政政策的主體依然是各級政府。因此，對宏觀調控的行政干預過多，產生了爭相搞政績工程，形象工程等較為嚴重的體制性問題。而要解決這些問題，首要的是將財政政策對經濟的影響控制為中性，但從“積極干預〞轉為“影響中性〞不能搞“急剎車〞，否那么無論是經濟全局還是財政本身都無法承受這種突然的變化。所以，中性的財政政策是最終的目標，但受當前具體情況的約束而不能馬上實現。

其次，穩健的財政政策具有階段性特點和中國特色。財政學理論根據財政政策在調節國民經濟總量方面的不同功能，將財政政策分為擴張性、緊縮性和中性三類，這是財政政策的“一般〞。而“穩健的財政政策〞那么是基于我國的具體情況而言的，是財政政策的“特殊〞，具有中國特色。因為我們目前要執行的財政政策并不是理論上完全意義的擴張、緊縮或中性，而是為了到達中性，采取相對緊縮的措施，在一定程度上還要產生擴張效應的政策，出于一定的政治愿望，我國政府將其定位為“穩健〞。因此，“穩健〞和“中性〞既是一致的又是相互區別的。穩健的財政政策是到達中性財政政策之前，“漸進過程〞中的一個過渡性階段，是財政理論與我國的具體實踐相結合的產物。

最后，“穩健〞應強調“穩〞中有“變〞。穩健的要求與政策固定不是同一種含義，“穩健〞并不是“不作為〞而應強調“穩〞中有“變〞在這樣的原那么下，穩健的貨幣政策幾年來一直發揮著重要的作用，而目前穩健的財政政策也需要在一定范圍內，根據經濟因素的變化調整具體作用方向和力度。只有這樣，才會擁有政策的適應性和生命力。

總之，穩健的財政政策是政策中性目標實現過程中的一個階段，是財政政策理論與我國當前具體實際相結合的產物。在科學開展觀的指導下，它促使財政更充分地履行職能，穩健的財政政策既要抑制積極財政政策帶來的膨脹，又要防止政策突變帶來的緊縮，在可承受的范圍內、以調整結構為主線，適當減少擴張，“漸進〞地實現中性目標，促進經濟工作的具體任務高速度高質量地完成。[11]

第五種觀點指出，目前比擬流行的一種觀點是，“發長期建設國債就是在實行積極財政政策〞，事實上，這是一種誤解。判斷財政政策是否積極并不是只看某一項支出的變化，而是應總體來看。發國債只是一種彌補財政赤字的手段，建設性支出才是擴張性財政政策的具體表現。增加支出最終的結果是財政赤字增加，赤字的增加才是判斷財政政策是否積極的一個標準。

積極財政政策目前不是退出不退出的問題，而是緊縮不緊縮的問題。現在經濟已經過熱，財政政策應當配合宏觀經濟環境適當收緊。目前，財政政策可用的最有效手段之一就是減緩國債的發行速度。如對現有工程凍結規模；對新建工程要嚴格論證，延緩投資。

應建立一個政策調節工具箱，例如固定資產投資方向調節稅，在必要時可以用作宏觀調控工具。目前沒有必要采取行政措施。政府對經濟的調控，應該更多地采取市場手段，而行政性措施的介入，將會極大地打擊民營企業的積極性。[12]

第六種觀點認為，以積極的財政政策擴大就業，增加產量有不少弊端。這主要表現在“政府主導型〞、“政府依賴型〞經濟日趨漸旺，這與市場經濟根本準那么多少有些背道而馳。正是從這個意義上講，不少學者都贊同中國從“積極的〞財政政策走向“穩健的〞財政政策。

一個成熟的市場經濟應更加重用貨幣政策而不是財政政策。因此，在中國大力推進金融體制改革，加大貨幣政策有效性將是我們所面臨的重大任務之一。

一個成熟的市場經濟應更加重視公共財政而不是國家財政，公共財政要求政府將財政支出主要集中于公共產品而不是私人產品或競爭性行業之中，唯有這樣，才能較好地解決政府的“缺位、錯位和不到位〞的現象。因此，建立適合于社會主義市場經濟的公共財政體制框架顯得尤為重要。否那么，擴張性財政政策都在競爭性行業發揮著積極作用便是一個小小的悲劇。[13]

第七種觀點認為，根據宏觀經濟學的IS一LM模型，在IS曲線與LM曲線相交的不同區域，亦即經濟周期運行的不同階段，貨幣政策和財政政策有不同的運用效果。在經濟蕭條階段，貨幣政策效果微弱，財政政策效果顯著；在經濟復蘇階段，貨幣政策效力遞增，財政政策效力遞減；在經濟繁榮階段，貨幣政策效應明顯，而財政政策卻幾乎沒有效力；在經濟衰退階段，貨幣政策效力遞減，財政政策效力遞增。IS一LM模型說明，在經濟周期運行的不同狀態下，應當對貨幣政策和財政政策進行適當的搭配運用，以提高宏觀調控的有效性。

2003年以來，隨著宏觀經濟政策的累積效應逐步顯現，我國經濟運行走出了相對低迷的狀態，進入了新一輪快速增長的上升周期，但同時也出現了投資規模過快膨脹，貨幣信貸增長偏快，煤、電、油、運全面緊張，通貨膨脹壓力加大等突出問題。宏觀經濟運行周期的新變化，客觀上需要重新調整貨幣政策和財政政策的搭配關系，以保證經濟持續平穩較快增長，防止大起大落。中國人民銀行基于對經濟金融運行變化情況的正確判斷，見事早，行動快，綜合運用數量型工具和價格型工具，適時適度地調控貨幣信貸總量，優化貨幣信貸結構，以“適度從緊〞為取向的穩健貨幣政策在新一輪宏觀調控中發揮了重要作用。在貨幣政策取向已經調整的情況下，如果擴張性的積極財政政策不轉型退出，那么一方面隨著市場利率上升，繼續增加國債發行必然面臨本錢提高的困境，另一方面財政投資規模繼續擴張，勢必影響貨幣政策的執行效果。由此可見，財政政策取向從積極轉向穩健是協調宏觀經濟政策運用、穩固宏觀調控效果的科學抉擇。[14]

三、財政政策轉變應注意的問題建議

建議之一認為，在由“積極〞向“穩健〞財政政策轉變過程中應注意以下幾個方面的問題：

第一，穩健財政政策的登場和積極財政政策的淡出需要一個過程。一方面仍有較大規模的國債建設工程未完工。據統計，完成這些再建工程所需的后續資金大約為5000億至6000億元。因此，國債政策的“抽身退步〞應是一個逐漸淡出的過程。另一方面考慮到過去幾年積極財政政策對GDP的拉動效果，該政策的退出將使GDP增幅下調。這種變化是需要政府加以考慮的。為了保持經濟的平穩較快開展和政策的有機過渡，穩健財政政策的登場和積極財政政策的淡出需要一個過渡時期。這是一漸進的過程，不能指望一下子就走向平衡。據有關專家預期，大約在2007年前后，可完全取消長期建設國債的發行。近幾年長期建設國債資金投入的重心對在建工程應繼續予以關注，以保持必要的政策連續性。

第二，要控制和壓縮財政支出的規模，嚴格控制各項政府支出增長。要想方設法控制預算內財政支出的增長，起碼不要有超出預算的支出增加。并且在必要時，動用行政性手段擴大控制支出增長的范圍，將預算外、制度外政府支出的增長減少到最低限度。在實際執行過程中，針對固定資產投資增長過快等新情況，要嚴格控制新開工建設工程，堅決制止低水平重復建設和過度超前建設。要擴大國債資金實行工程招標采購、集中支付的范圍，并適當放緩國債工程資金撥付進度。

第三，要注重在財政支出總量控制下的結構調整。目前中國不但存在局部地區行業投資過大、經濟過熱的問題，也存在著農業、能源交通、消費效勞業等投資缺乏的現象，這就要求在控制固定資產投資規模，抑制某些行業或地區投資過快增長的同時，解決經濟開展過程中的不平衡問題，調整預算內根本建設資金和國債投資的使用方向和結構。

第四，要積極推進稅收改革。為了不致進一步助推已經過大的固定資產投資規模增長勢頭，可根據形勢開展節奏的需要，在增值稅改革上酌情采取放慢節奏的措施。增值稅轉型最好在東北試點啟動后兩三年內在全國推廣。至于內外資所得稅并軌，也應選擇適當的時機及時推出。還可以考慮重新啟用固定資產投資方向調節稅。但是，需要注意的是，它的恢復要同增值稅的改革相協調，以免造成彼此矛盾的印象和結果。另外，還應推進和完善農業稅、個人所得稅等稅收改革。

第五，要與穩健偏緊的貨幣政策協調起來。目前財政政策在配合貨幣政策的緊縮而收緊，但并不是“全面緊縮〞，不是“急轉彎〞，而是“轉慢彎〞，是在穩健把握之下著力協調，在調減擴張力度中區別對待，即“有保有控〞。所謂“保〞，是指政府資金使用的重點，集中于國家開展規劃確立的戰略開展目標和農林水等重點工程，以及與公共衛生體系、社會保障等關系密切的根底設施建設和配套條件建設。“控〞，那么是指政府應首要考慮的是市場不能有效提供的公共產品〔公益品〕與公共效勞。對一般競爭性、營利性的投資工程，政府資金應退出。[15]

建議之二認為，我國在運用穩健財政政策時，必須注意研究和借鑒興旺國家政府在其長期財政活動實踐中得出的以下經驗、教訓：第一，如公共選擇理論所指出的，現代政府推行的赤字財政政策僅在“凱恩斯經濟〞時期，即“大蕭條經濟〞時期才能起到擴大總需求，增加就業的作用。而二戰后的各國經濟在本質上那么屬于“非凱恩斯經濟〞，具有產出迅速增長，就業不斷增加且隨時可能發生嚴重通貨膨脹的特征。在這種情況下運用凱恩斯主義的審慎財政政策會給“非凱恩斯經濟〞帶來極大的不穩定性，甚至破壞性后果。這是因為擴張性政策總是把高就業列為優先考慮的目標，而相應無視通貨膨脹的危險。

第二，不能對審慎財政政策，尤其是對具有明顯擴張性的財政政策，產生長期的依賴。這要求政府必須端正自己在社會經濟生活中所要扮演的角色和科學界定自己所要履行的經濟職能。正如美國聯邦政府在其“2003財年總統預算報告〞中指出的那樣：盡管聯邦政府財政開支在2003年將到達21000億美元，但是這筆支出并不直接作用于投資、商業、勞動就業。聯邦政府不必夢想自己扮演“驅動經濟〞的角色。然而，它卻應該為排除經濟增長過程中的各種障礙，創造可使國民實現并享受最大繁榮的社會環境承當責任。

第三，即使在較長時期內財政政策發揮了理想效果，政府也不能據此認為，在穩定宏觀經濟過程中，為實現充分就業、物價穩定和經濟增長等社會經濟目標，通常使用財政政策具有切實的可靠性。2001年7月，格林斯潘在國會組織的一次聽政會上談道：最好的財政、貨幣政策能否消除商業周期？以我的判斷能力而言，答復是否認的，因為我們無法找到改變人性的工具。人們經常本能地在樂觀預期和悲觀預期之間進行調整，過度投機的發生或驟然停止一次一次地證明了這種情況。

第四，不能企望擴張性財政政策造成的巨額公債，能在該政策提升社會經濟活動規模，進而擴大經濟稅基情況下，自動得以補償。有關國家的經驗反映，理論上周期性預算平衡在各國實踐中均很難自發形成。美國20世紀80年代供給學派的失敗就是對這一結論的最好注釋。該國最終是在90年代通過民主黨政府在財政政策方面改弦易轍后——采取增加稅收，壓縮聯邦政府支出等一系列強制性做法——實現了預算盈余。如果在考慮到〔包括我國在內的〕開展中國家實際上普遍存在的“普利斯效應〞，這些國家政府不借助人為手段〔如增稅、削減政府開支等〕，根本無法降低財政赤字和歸還巨額公債。

第五，現代政府利用審慎財政政策對市場經濟實施干預活動也許沒有根本性錯誤，但正如某些經濟學家擔憂的那樣，從事市場干預的政府官員卻可能無力承當起這些任務。例如，公共選擇理論代表人物布坎南認為，通常有兩個原因造成政府的高額財政赤字：一是為實現其充分就業目標所采取的特殊行動；二是這一過程中發生的某些不負責任行為，如機構膨脹、資源浪費、迎合利益集團要求、官員們謀取政治收入等。他認為，由于政府被賦予了較大權力，后一種情況往往是造成巨額預算赤字，引發通貨膨脹危險，以及政府部門的低效率的主要原因。

客觀地講，我國經長期財政擴張，宏觀經濟正向根本平衡狀態開展并使國民經濟保持了一種適宜的經濟增長率，這大體說明積極財政政策對付經濟蕭條有方。但是，為了不使這種財政政策對未來社會經濟開展產生任何嚴重的后遺癥，也考慮到在推行積極財政政策過程里實際存在的上述風險，及時按照經濟開展大勢改變財政政策的性質，調整財政收支規模與結構就是必要的。按照未來我國經濟形勢呈現“過熱增長〞的預期，今后政府財政政策的根本取向應該有所調整，即逐漸終止或淡出積極財政政策，轉而實施穩健財政政策。[16]

建議之三認為，穩健財政政策，不同于擴張性財政政策，也不同于緊縮性財政政策。它不是單純調控總量，而是在總量調控的同時著重進行結構調整。實行穩健的財政政策，既應在總量調控上松緊適度、把握方向，又應在結構調整上明確重點、區別對待、有保有壓、統籌兼顧，不能搞“一刀切〞。因此，在實行過程中更應認真謹慎，密切注意實施效果，防止各種可能出現的問題，確保收到實效。

穩健的財政政策的順利實行，是我國當前加強和改善宏觀調控的關鍵，對落實科學開展觀，完成中央經濟工作會議部署的各項經濟任務提供了根本保障。重點增加對開展各項社會事業的投入和支持，加強對社會開展薄弱環節的投入，是貫徹落實科學開展觀的表達，有利于實現經濟社會的全面協調可持續開展。加強對“三農〞的投入，有利于提高農業的綜合生產能力，促進糧食增產和農民增收，保持農業和農村開展的好勢頭。增加就業和社會保障的投入，有利于維護社會公平和社會穩定，推進建設社會主義和諧社會的進程。轉變主要依靠國債工程投資拉動經濟增長的方式，適當調減國債工程投資規模，騰出一局部財力，用于大力推進體制和制度改革創新，有利于推進經濟體制改革，建立健全全面協調可持續開展的制度保障。增收節支，提高財政資金的使用效益，有利于加快調整經濟結構、轉變經濟增長方式，建設節約社會。[17]

建議之四認為，目前，我國經濟形勢極為復雜，對宏觀政策姿態和操作具有復雜的結構性要求，既要求財政政策與貨幣政策合理搭配使用，同時也要求財政政策和貨幣政策本身必須微觀化，并講究內部組合；既要求財政政策和貨幣政策有明確的總體性取向，選擇“雙穩健〞的政策組合，又要求財政政策和貨幣政策各自在本身的內部結構上有松有緊。在政策姿態方面，需要對正效應逐步被擠出的積極財政政策作出必要的調整。這個調整，既要降低“積極度〞或“擴張度〞，實現我們講的“相對淡出〞，又不能一下子停止前幾年已經采用過的做法，譬如不能全部停發長期建設國債，不能放棄2003年以來所采取的“結構性減稅〞措施。據此，下一步“雙穩健〞組合中的財政、貨幣政策，應該將宏觀經濟管理重心從目前以需求管理為主轉變為短期的需求管理與中長期的供給管理相結合上來；貨幣政策主要用來完成“防控通脹〞的任務，即解決短期通貨膨脹和經濟增長壓力等穩定問題；財政政策主要用來完成“保持景氣〞的任務，即在解決短期穩定問題的同時，主要是解決中長期的供給穩定問題。

具體來說，財政政策方面，應該運用預算支出政策進行短期的需求管理，用調節短期需求量的方法實現短期供求平衡；用稅收政策來調節中長期供給量變化，改善供給結構，實現中長期供給穩定和結構優化。稅收政策要“有增有減、有松有緊〞。預算支出政策應繼續保持一定程度的積極姿態，尤其是國債投資政策方面，要將著力點放在中長期供給能力建設、結構改良和供給穩定機制建設方面。

貨幣政策方面，既要保持貨幣政策必要的連續性和相對的穩定性，以穩固前一階段宏觀調控的成果，又要注意賦予政策一定的靈活性和應變性，相機抉擇、斟酌使用，以應對下一步經濟運行中可能出現的新情況、新問題。[18]

建議之五認為，實行穩健財政政策有以下一些要求：

1、穩健的財政政策要求減少行政干預、增強市場作用。我國前幾年實行的積極財政政策始于亞洲金融危機帶來的蕭條，當時緊急的情況使得政府和市場的關系問題被無視了，政策更多地傾向于行政干預。而市場經濟條件下，應該明確政府與市場的分工：市場是根底，政府是補充，重在彌補市場失靈。穩健的財政政策應該考慮如何更好地讓市場機制發揮作用，促進市場體系的完善，財政應由直接投資轉向間接調控，啟動社會投資，在更大程度上促進經濟增長和增加就業。

2、穩健財政政策的具體內容規劃。財政政策是由稅收政策、支出政策、預算平衡政策、國債政策等方面構成的完整的政策體系，所以，探討穩健的財政政策應該在這幾方面都做出適當的安排。當前，主要方向是縮減國債規模，改革與經濟開展不匹配的稅收體制，加強稅收征管，調整財政支出結構，控制過熱行業的開展，支持農村和中西部地區以及促進瓶頸、短缺部門的開展，將財政資金更多地投向公共衛生、科技、教育和社會保障等方面，努力壓縮財政預算赤字。[19]

建議之六認為，實行穩健的財政政策應考慮以下幾個方面：

第一，調減總量擴張力度的同時，控制赤字，增收節支，并要將把握好“有保有控〞的區別對待作為關鍵，效勞于科學開展觀統籌兼顧的要求。政府資金使用的重點，應集中于國家開展規劃確立的戰略開展目標和農林水利、生態保護與國土整治、西部開發與東北老工業基地振興的重點工程，以及與公共衛生體系、教育、科技進步、社會保障關系密切的根底設施建設和配套條件建設。

第二，政策調整要與建立和完善公共財政框架相照應，政府首要考慮的應是市場不能有效提供的公共產品〔公益品〕與公共效勞。對一般競爭性、營利性的投資工程，政府資金應退出，以盡可能充分地發揮市場在這些領域中配置資源的優勢。應注重通過各種手段的實施，為市場主體公平競爭、優勝劣汰提供政策平臺和制度平臺，增強經濟內生增長力量和微觀主體的自我開展能力，并將這些納入“五個統籌〞的宏觀環境之中。

第三，近年長期建設國債資金投入的重心對在建工程應繼續予以關注，以保持必要的政策連續性。要嚴格控制新開工建設工程，堅決制止低水平重復建設和過度超前建設。要擴大國債資金實行工程招標采購、集中支付的范圍，提高國債資金的使用效益，保證工程質量。長期建設國債的相關政策調整應當和稅收政策的調整相互照應。

第四，注重調節收入分配，改善社會預期、鼓勵消費，并積極合理調整區域經濟關系，逐步為解決“三農〞問題和全面建設小康社會創造條件。

第五，大力深化改革，積極推進實質性的制度創新、管理創新和技術創新。通過創新做大經濟與財源“蛋糕〞，應成為長期的不懈追求。政策轉型中應不斷改良、完善稅制與稅收征管，審時度勢深化省以下財政體制改革〔應特別關注“鄉財縣管〞、“省管縣〞等改革實驗并積極總結其經驗〕和配套推進“金財工程〞、“金稅工程〞。把短期調節和中長期的改革及結構優化有機結合，在“標本兼治〞中突出“治本為上〞的思路，使財政政策的合理轉型與解決長期性、戰略性、體制性的難題并充分開掘效益潛力兩者之間實現有效的良性互動。[20]

建議之七認為，需著力推進幾個“瓶頸〞工程的改革。

第一，推進稅制改革。新一輪稅制改革的必要性已得到比擬明晰的論證。2003年召開的黨的十六屆三中全會也已對新一輪稅制改革的內容做了比擬全面的安排。目前的主要任務是采取適當的舉措使其盡可能快地全面啟動起來。歸結起來，制約新一輪稅制改革啟動的原因原來主要是“收入震蕩〞——擔憂稅收收入因此而減少，近期又增加了“逆向調節〞——擔憂已經過熱的固定資產投資因稅收減收而呈現更熱的勢頭。故而，能否破解這兩大難題是盡快啟動新一輪稅制改革的關鍵所在。

以減收為代價的新一輪稅制改革固然會產生擴張效應。但平衡預算的根本原