加強老年人消費權益保護行動方案

推進養老服務體系建設，強化政府保基本兜底線職能，促進資源

均衡配置，確保基本養老服務保障到位。大力發展普惠型養老服務，

充分調動社會力量積極性，為人民群眾提供方便可及、價格可負擔、

質量有保障的養老服務。

一、加強老年人消費權益保護

切實防范各類侵權風險。加大聯合執法力度，嚴厲查處老年人產

品和服務消費領域的侵權行為，特別是向老年人欺詐銷售各類產品和

服務的違法行為。廣泛開展老年人識騙防騙宣傳教育活動，提升老年

人抵御欺詐銷售的意識和能力。加大養老詐騙重點防范和整治工作力

度，做好政策宣傳和風險提示，對涉嫌犯罪的依法打擊。完善養老服

務領域預付費管理制度，探索建立對預付費的資金監管機制。加強對

金融機構開展養老服務領域金融產品和服務創新的監管。完善養老服

務機構退出機制，指導退出機構妥善做好老年人服務協議解除、安置

等工作，建立健全養老服務機構關停等特殊情況應急處置機制。

規范中高端機構養老發展。對建設、銷售以老年人為主要居住群

體的住宅或居住小區，要堅持以服務為本的功能定位，鼓勵地方建立

監管機制，落實信用承諾，強化日常監管，確保經營健康穩定可持續,

嚴禁以養老之名“跑馬圈地”。

二、背景

“十三五”時期，在黨和國家重大規劃和政策意見引領下，我國

老齡事業發展和養老服務體系建設取得一系列新成就。一是老齡政策

法規體系不斷完備。涉老相關法律法規、規章制度和政策措施不斷完

善，老年人權益保障機制、優待政策等不斷細化，養老服務體系建設、

運營、發展的標準和監管制度更加健全。二是多元社會保障不斷加強。

基本社會保險進一步擴大覆蓋范圍，企業退休人員養老保險待遇和城

鄉居民基礎養老金水平得到提升。穩步推進長期護理保險試點工作，

明確了兩批共49個試點城市，在制度框架、政策標準、運行機制、管

理辦法等方面作出探索。商業養老保險、商業健康保險快速發展。三

是養老服務體系不斷完善。“十三五”期間，全國各類養老服務機構

（包括養老機構、社區養老服務機構，下同）和設施從1L6萬個增加

到32.9萬個，床位數從672.7萬張增加到821萬張。各級政府持續推

進公辦養老機構建設，加強特困人員養老保障，對經濟困難的高齡、

失能（含失智，下同）老年人給予補貼，初步建立農村留守老年人關

愛服務體系。居家社區養老服務發展迅速，機構養老服務穩步推進，

普惠養老專項行動順利實施。四是健康支撐體系不斷健全。老年人健

康水平持續提升，2020年人均預期壽命提高至77.9歲，65歲及以上

老年人在基層醫療衛生機構免費獲得健康管理服務。醫養結合服務有

序發展，照護服務能力明顯提高，2020年全國兩證齊全（具備醫療衛

生機構資質，并進行養老機構備案）的醫養結合機構5857家，床位數

達到158萬張。五是老齡事業和產業加快發展。老年教育機構持續增

加，老年人精神文化生活不斷豐富，更多老年人積極參與社區治理、

文教衛生等活動。老年宜居環境建設積極推進，老年人權益保障持續

加強。老年用品制造業和服務業加快轉型升級，科技化水平顯著提升,

教育培訓、文化娛樂、健康養生、旅居養老等融合發展的新業態不斷

涌現。

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

黨中央把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，在《中華人民共和國

國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中作

了專門部署。人口老齡化是人類社會發展的客觀趨勢，我國具備堅實

的物質基礎、充足的人力資本、歷史悠久的孝道文化，完全有條件、

有能力、有信心解決好這一重大課題。同時也要看到，我國老年人口

規模大，老齡化速度快，老年人需求結構正在從生存型向發展型轉變,

老齡事業和養老服務還存在發展不平衡不充分等問題，主要體現在農

村養老服務水平不高、居家社區養老和優質普惠服務供給不足、專業

人才特別是護理人員短缺、科技創新和產品支撐有待加強、事業產業

協同發展尚需提升等方面，建設與人口老齡化進程相適應的老齡事業

和養老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

三、基本原則

——系統謀劃，整體推進。堅持應對人口老齡化和促進經濟社會

發展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，統

籌把握老年群體與全體社會成員、老年期與全生命周期、老齡政策與

公共政策的關系，系統整體推進老齡事業發展。

——以人為本，順應趨勢。貫徹以人民為中心的發展思想，聚焦

老年人在社會保障、養老、醫療等民生問題上的“急難愁盼”，加快

建設符合中國國情、順應人口老齡化趨勢的保障和服務體系，優化服

務供給，提升發展質量，確保始終與經濟社會發展相適應。

——兜好底線，廣泛普惠。推進養老服務體系建設，強化政府保

基本兜底線職能，促進資源均衡配置，確保基本養老服務保障到位。

大力發展普惠型養老服務，充分調動社會力量積極性，為人民群眾提

供方便可及、價格可負擔、質量有保障的養老服務。

——改革創新，擴大供給。深化放管服改革，優化營商環境，培

育新產業、新業態、新模式，推動服務業多業態深度融合發展，打造

制造業創新示范高地。大力發展銀發經濟，推動老齡事業與產業、基

本公共服務與多樣化服務協調發展，努力滿足老年人多層次多樣化需

求。

四、完善老年健康支撐體系

完善健康教育和健康管理。開發老年健康教育科普教材，通過老

年健康宣傳周等多種活動，利用多種傳播媒介普及健康知識和健康生

活方式，提高老年人健康素養。落實基本公共衛生服務老年人健康管

理項目，做實老年人家庭醫生簽約服務。加強老年人群重大傳染病的

早期篩查、干預，鼓勵有條件的地方開展阿爾茨海默病、帕金森病等

和經退行性疾病的早期篩查和健康指導。

實施老年健康促進工程。加強老年人群重點慢性病的早期篩查、

干預及分類指導，開展老年口腔健康、老年營養改善、老年癡呆防治

和心理關愛行動。推動老年健康領域科研戌果轉化，遴選推廣一批老

年健康適宜技術，提高基層的老年健康服務能力。發揮中醫藥在老年

病、慢性病防治等方面的優勢和作用。

增強醫療衛生機構為老服務能力。加強國家老年醫學中心建設，

布局若干區域老年醫療中心。加強綜合性醫院老年醫學科建設。支持

醫療資源豐富的地區將部分公立醫療機構轉型為護理院、康復醫院。

推動醫療衛生機構開展老年綜合征管理，促進老年醫療服務從單病種

模式向多病共治模式轉變。加快建設老年友善醫療機構，方便老年人

看病就醫。

推動醫療服務向居家社區延伸。支持有條件的醫療衛生機構為失

能、慢性病、高齡、殘疾等行動不便或確有困難的老年人提供家庭病

床、上門巡診等居家醫療服務。公立醫療機構為老年人提供上門醫療

服務，采取“醫療服務價格+上門服務費”方式收費。提供的醫療服務、

藥品和醫用耗材適用本醫療機構執行的醫藥價格政策，上門服務費可

由公立醫療機構自主確定。鼓勵社會力量開辦社區護理站。積極開展

社區和居家中醫藥健康服務。

開展安寧療護服務。推動醫療衛生機構按照“充分知情、自愿選

擇”的原則開展安寧療護服務。穩步擴大安寧療護試點，推動安寧療

護機構標準化、規范化建設。支持社區和居家安寧療護服務發展，建

立機構、社區和居家相銜接的安寧療護服務機制。加強對社會公眾的

生命教育。

豐富醫養結合服務模式。鼓勵大型或主要接收失能老年人的養老

機構內部設置醫療衛生機構，將養老機構內設醫療衛生機構納入醫聯

體管理，根據服務老年人的特點，合理核定養老機構舉辦的醫療機構

醫保限額。推動養老機構與周邊醫療衛生機構開展簽約合作，做實合

作機制和內容。到2025年，養老機構普遍具備醫養結合能力（能夠提

供醫療衛生服務或與醫療衛生機構開展簽約合作）。

增加醫養結合服務供給。實施社區醫養結合能力提升行動。積極

開展基本公共衛生服務老年健康與醫養結合服務項目。支持優撫醫院、

光榮院轉型，開展醫養結合服務。推動社區衛生服務中心與社區養老

服務機構、鄉鎮衛生院與特困人員供養服務設施（敬老院）、村衛生

室與農村幸福院毗鄰建設，采取多種有效方式實現資源整合、服務銜

接。

提升醫養結合服務質量。健全醫養結合標準規范體系。推動醫療

衛生、養老服務數據共享，完善醫養結合信息管理系統。推進“互聯

網+醫療健康”、“互聯網+護理服務”、“互聯網+康復服務”，發展

面向居家、社區和機構的智慧醫養結合服務。

五、強化居家社區養老服務能力

建立老年人助餐服務網絡。綜合利用社區養老服務設施和閑置房

屋等資源，打造一批食材可溯、安全衛生、價格公道的標準化社區老

年食堂（助餐服務點）。重點補齊農村、遠郊等助餐服務短板，支持

當地養老服務機構、餐飲場所等增加助餐功能，推廣鄰里互助的助餐

模式。豐富和創新助餐服務提供機制，因地制宜采取中央廚房、社區

食堂、流動餐車等形式，降低運營成本，便利老年人就餐。

支持高質量多元化供餐。圍繞更好滿足老年人多層次多樣化就餐

需求，鼓勵助餐機構開發餐飲產品、豐富菜色品種、合理營養膳食。

建立助餐服務合理回報機制，由經營者根據實際服務成本和適度利潤

水平確定收費標準，引導更多市場主體參與助餐服務。引導外賣平臺

等市場主體參與助餐配送。推動助餐機構投保食品安全責任保險。

發展老年人助浴服務。支持社區助浴點、流動助浴車、入戶助浴

等多種業態發展，培育一批專業化、連鎖化助浴機構。研究制定老年

人助浴服務相關標準規范，加強養老護理員助浴技能培訓。支持助浴

服務相關產品研發，推廣應用經濟實用型產品。鼓勵助浴機構投保相

關保險，提高風險保障程度。

加強居家老年人巡訪關愛。建立居家養老巡訪關愛服務制度，實

行普遍巡訪和重點巡訪相結合，采取電話問候、上門探訪等多種形式,

運用互聯網、物聯網等技術手段，為老年人提供緊急救援服務。通過

“社工+鄰里+志愿者+醫生”相結合的方式，為特殊困難老年人提供身

心關愛服務。

提高老年人生活服務可及性。依托社區養老服務設施，引導社區

綜合服務平臺廣泛對接老年人需求，提供就近就便消費服務。組織和

引導物業企業、零售服務商、社會工作服務機構等拓展為老服務功能,

提供生活用品代購、餐飲外賣、家政預約、代收代繳、掛號取藥、精

相慰藉等服務。

培育老年人生活服務新業態。推動“互聯網+養老服務”發展，推

動互聯網平臺企業精準對接為老服務需求，支持社區養老服務磯構平

臺化展示，提供“菜單式”就近便捷為老服務，鼓勵“子女網上下單、

老人體驗服務”。培育城市級綜合信息平臺和行業垂直信息平臺。引

導有條件的養老服務機構線上線下融合發展，利用互聯網、大數據、

人工智能等技術創新服務模式。鼓勵互聯網企業開發面向老年人各種

活動場景的監測提醒功能，利用大數據方便老年人的居家出行、健康

管理和應急處置。

六、維護老年人合法權益

落實市場主體信用承諾。建立健全養老服務機構備案信用承諾制

度，備案申請人書面承諾養老服務機構按照有關法律法規和國家標準

開展活動，書面承諾向社會公開，履約情況記入信用記錄。督促養老

服務機構落實主體責任，主動防范消除本機構在建筑、消防、食品、

醫療衛生等方面的風險隱患，提高養老服務、安全管理、風險防控的

能力和水平。

加強市場秩序監管。對未依法取得營業執照以市場主體名義從事

養老服務經營活動、未經登記擅自以社會服務機構名義開展養老服務

活動、未經登記管理機關核準登記擅自以事業單位法人名義開展養老

服務活動等無證無照違法經營行為，加大依法打擊查處力度。嚴禁利

用養老服務機構設施和場地開展與養老服務無關的活動。指導養老服

務機構按照國家有關規定和當事方協議約定提供服務，建立糾紛協商

調解機制，引導老年人及其代理人依法維權。

健全養老服務綜合監管制度。加強協同監管，健全各部門協調配

合機制，實現違法線索互聯、監管標準互通、處理結果互認，避免多

頭多層重復執法，切實減輕養老服務機構和從業人員負擔。加強對養

老服務機構的行為監管，嚴防欺老虐老行為。利用大數據分析等多種

手段，創新開展智能監管，推動行業自律。建立“養老服務+信用”機

制，充分運用全國信用信息共享平臺、國家企業信用信息公示系統、

中國社會組織政務服務平臺，建立覆蓋養老服務機構、從業人員的信

用管理體系。

優化養老服務營商環境。完善養老機構備案辦事指南，優化辦事

流程，實施并聯服務，明確辦理時限，推進“馬上辦、網上辦、就近

辦”。制定養老服務領域政務服務事項清單，建立健全“好差評制

度”，持續改進提升政務服務質量。推進要素市場制度建設，實現要

素價格市場決定、流動自主有序、配置高效公平。

推進養老服務標準化建設。加快養老服務領域標準的制修訂，研

究制定一批與國際接軌、體現中國特色、適應服務管理需要的養老