加強老年人消費權益保護工作方案

推進養老服務體系建設，強化政府保基本兜底線職能，促進資源

均衡配置，確保基本養老服務保障到位。大力發展普惠型養老服務，

充分調動社會力量積極性，為人民群眾提供方便可及、價格可負擔、

質量有保障的養老服務。

一、基本原則

——系統謀劃，整體推進。堅持應對人口老齡化和促進經濟社會

發展相結合，堅持滿足老年人需求和解決人口老齡化問題相結合，統

籌把握老年群體與全體社會成員、老年期與全生命周期、老齡政策與

公共政策的關系，系統整體推進老齡事業發展。

一一以人為本，順應趨勢。貫徹以人民為中心的發展思想，聚焦

老年人在社會保障、養老、醫療等民生問題上的“急難愁盼”，加快

建設符合中國國情、順應人口老齡化趨勢的保障和服務體系，優化服

務供給，提升發展質量，確保始終與經濟社會發展相適應。

——兜好底線，廣泛普惠。推進養老服務體系建設，強化政府保

基本兜底線職能，促進資源均衡配置，確保基本養老服務保障到位。

大力發展普惠型養老服務，充分調動社會力量積極性，為人民群眾提

供方便可及、價格可負擔、質量有保障的養老服務。

——改革創新，擴大供給。深化放管服改革，優化營商環境，培

育新產業、新業態、新模式，推動服務業多業態深度融合發展，打造

制造業創新示范高地。大力發展銀發經濟，推動老齡事業與產業、基

本公共服務與多樣化服務協調發展，努力滿足老年人多層次多樣化需

求。

二、發展目標

“十四五”時期，積極應對人口老齡化國家戰略的制度框架基本

建立，老齡事業和產業有效協同、高質量發展，居家社區機構相協調、

醫養康養相結合的養老服務體系和健康支撐體系加快健全，全社會積

極應對人口老齡化格局初步形成，老年人獲得感、幸福感、安全感顯

著提升。

養老服務供給不斷擴大。覆蓋城鄉、惠及全民、均衡合理、優質

高效的養老服務供給進一步擴大，家庭養老照護能力有效增強，兜底

養老服務更加健全，普惠養老服務資源持續擴大，多層次多樣化養老

服務優質規范發展。

老年健康支撐體系更加健全。老年健康服務資源供給不斷增加，

配置更加合理，人才隊伍不斷擴大。家庭病床、上門巡診等居家醫療

服務積極開展。老年人健康水平不斷提升，健康需求得到更好滿足。

為老服務多業態創新融合發展。老年人教育培訓、文化旅游、健

身休閑、金融支持等服務不斷豐富，圍繞老年人衣食住行、康復護理

的老年用品產業不斷壯大，科技創新能力明顯增強，智能化產品和服

務惠及更多老年人。

要素保障能力持續增強。行業營商環境持續優化，規劃、土地、

住房、財政、投資、融資、人才等支持政策更加有力，從業人員規模

和能力不斷提升，養老服務綜合監管、長期護理保險等制度更加健全。

社會環境更加適老宜居。全國示范性老年友好型社區建設全面推

進，敬老愛老助老的社會氛圍日益濃厚，老年人社會參與程度不斷提

高。老年人在運用智能技術方面遇到的困難得到有效解決，廣大老年

人更好地適應并融入智慧社會。

三、加強老年人消費權益保護

切實防范各類侵權風險。加大聯合執法力度，嚴厲查處老年人產

品和服務消費領域的侵權行為，特別是向老年人欺詐銷售各類產品和

服務的違法行為。廣泛開展老年人識騙防騙宣傳教育活動，提升老年

人抵御欺詐銷售的意識和能力。加大養老詐騙重點防范和整治工作力

度，做好政策宣傳和風險提示，對涉嫌犯罪的依法打擊。完善養老服

務領域預付費管理制度，探索建立對預付費的資金監管機制。加強對

金融機構開展養老服務領域金融產品和服務創新的監管。完善養老服

務機構退出機制，指導退出機構妥善做好老年人服務協議解除、安置

等工作，建立健全養老服務機構關停等特殊情況應急處置機制。

規范中高端機構養老發展。對建設、銷售以老年人為主要居住群

體的住宅或居住小區，要堅持以服務為本的功能定位，鼓勵地方建立

監管機制，落實信用承諾，強化日常監管，確保經營健康穩定可持續,

嚴禁以養老之名“跑馬圈地”。

四、踐行積極老齡觀

加快發展城鄉社區老年教育，支持各類有條件的學校舉辦老年大

學（學校）、參與老年教育。鼓勵養教結合創新實踐，支持社區養老

服務機構建設學習點。發揮社區教育辦學網絡的作用，辦好家門口的

老年教育。依托國家開放大學籌建國家老年大學，搭建全國老年教育

資源共享和公共服務平臺。推動各地開放大學舉辦“老年開放大學”，

鼓勵老年教育機構開展在線老年教育。創新機制，推動部門、行業企

業、高校舉辦的老年大學面向社會開放辦學。

加強老年人就業服務。鼓勵各地建立老年人才信息庫，為有勞動

意愿的老年人提供職業介紹、職業技能培訓和創新創業指導服務。健

全相關法律法規和政策，保障老年人勞動就業權益和創業權益。支持

老年人依法依規從事經營和生產活動，興辦社會公益事業。按照單位

按需聘請、個人自愿勞動原則，鼓勵專業技術人才合理延長工作年限。

促進老年人社會參與。在全社會倡導積極老齡觀，引導老年人根

據自身情況，積極參與家庭、社區和社會發展。積極開展“銀齡行

動”，支持老年人參與文明實踐、公益慈善、志愿服務、科教文衛等

事業。建設高層次老年人才智庫，在調查研究、咨詢建言等方面發揮

作用。鼓勵和引導老年人在城鄉社區建立基層老年協會等基層老年社

會組織，搭建自我服務、自我管理、自我教育平臺。指導和促進基層

老年社會組織規范化建設。

擴大老年文化服務供給。改擴建或新建一批老年公共文體活動場

所，支持通過公建民營、委托經營、購買服務等方式提高運營效率。

鼓勵編輯出版適合老年人的大字本圖書，加強弘揚孝親敬老美德的藝

術作品創作，在廣播電視和互聯網播放平臺增加播出，推出養老相關

公益廣告。搭建老年文化活動交流展示平臺，支持老年文化團體和演

出隊伍登上鄉村、社區舞臺。鼓勵和支持電影院、劇場等經營性文化

娛樂場所增加面向老年人的優惠時段。

支持老年人參與體育健身。在體育公園、全民健身中心等公共體

育設施布局中充分考慮老年人健身需求，加強配套運動場所和設施的

規劃建設。鼓勵開發適合老年人的體育健身項目，搭建平臺組織相關

賽事和鍛煉展示活動。發布老年人科學健身活動指南，根據差異化的

身體素質推薦適合的運動項目和鍛煉強度，推廣中國傳統保健體育運

動。鼓勵建立老年人全民健身志愿服務隊伍，指導和幫助老年人科學

開展各類體育健身項目。營造良性的體育健身消費環境，鼓勵推出適

合老年人的體育服裝、鍛煉器材等產品以及健身指導、競賽參與等服

務。

促進養老和旅游融合發展。引導各類旅游景區、度假區加強適老

化建設和改造，建設康養旅游基地。鼓勵企業開發老年特色旅游產品,

拓展老年醫療旅游、老年觀光旅游、老年鄉村旅游等新業態。支持社

會力量建設旅居養老旅游服務設施，結合各地自然稟賦，形成季節性

地方推介目錄，加強跨區域對接聯動，打造旅居養老旅游市場。以健

康狀況取代年齡約束，修改完善相關規定。

五、織牢社會保障和兜底性養老服務網

完善基本養老保險和基本醫療保險體系。不斷擴大基本養老保險

覆蓋面。盡快實現企業職工基本養老保險全國統籌。實施漸進式延遲

法定退休年齡。落實基本養老金合理調整機制，適時適度調整城鄉居

民基礎養老金標準。大力發展企業年金、職業年金，提高企業年金覆

蓋率，促進和規范發展第三支柱養老保險，推動個人養老金發展。完

善基本醫保政策，逐步實現門診費用跨省直接結算，擴大老年人慢性

病用藥報銷范圍，將更多慢性病用藥納入集中帶量采購，降低老年人

用藥負擔。

穩步建立長期護理保險制度。適應我國經濟社會發展水平和老齡

化發展趨勢，構建長期護理保險制度政策框架，協同促進長期照護服

務體系建設。從職工基本醫療保險參保人群起步，重點解決重度失能

人員基本護理保障需求。探索建立互助共濟、責任共擔的多渠道籌資

機制，參加長期護理保險的職工籌資以單位和個人繳費為主，形成與

經濟社會發展和保障水平相適應的籌資動態調整機制。建立公平適度

的待遇保障機制，合理確定待遇保障范圍和基金支付水平。制定全國

統一的長期護理保險失能等級評估標準，建立并完善長期護理保險需

求認定、等級評定等標準體系和管理辦法，明確長期護理保險基本保

障項目。做好與經濟困難的高齡、失能老年人補貼以及重度殘疾人護

理補貼等政策的銜接。健全長期護理保險經辦服務體系。

針對不同老年人群體分類提供服務。各地要根據財政承受能力，

出臺基本養老服務清單，對健康、失能、經濟困難等不同老年人群體,

分類提供養老保障、生活照料、康復照護、社會救助等適宜服務。清

單要明確服務對象、服務內容、服務標準和支出責任，并根據經濟社

會發展和科技進步進行動態調整。

堅持公辦養老機構公益屬性。各地要根據特困老年人規模確定公

辦養老機構床位總量下限，做好規劃建設和保運轉等工作。在滿足有

意愿的特困老年人集中供養需求的前提下，公辦養老機構重點為經濟

困難的空巢、留守、矢能、殘疾、高齡老年人以及計劃生育特殊家庭

老年人等（以下統稱特殊困難老年人）提供服務。建立公辦養老機構

入住評估管理制度，明確老年人入住條件和排序原則。引導公建民營、

民辦公助等養老機構優先接收特殊困難老年人、作出特殊貢獻的老年

人。鼓勵地方探索解決無監護人老年人入住養老機構難的問題。

提升公辦養老機構服務水平。加大現有公辦養老機構改造力度，

提升失能老年人照護能力，增設失智老年人照護專區，在滿足政策保

障對象入住需求的基礎上優先安排失能老年人入住。支持1000個左右

公辦養老機構增加護理型床位。針對公共衛生、自然災害等突發事件,

增設隔離功能，改造消防設施，配備必要的物資和設備，加強人員應

急知識培訓，提升公辦養老機構應急保障能力。發揮公辦養老磯構作

用，輻射帶動周邊各類養老機構完善突發事件預防與應急準備、監測

與預警、應急處置與救援等機制。

通過支持縣級養老服務機構建設改造、將具備條件的鄉鎮級特困

人員供養服務設施（敬老院）改擴建為區域養老服務中心、綜合利用

殘疾人托養服務設施等方式，因地制宜實現農村有意愿的特困老年人

集中供養。以村級鄰里互助點、農村幸福院等為依托，構建農村互助

式養老服務網絡。支持鄉鎮級特困人員供養服務設施（敬老院）增加

養老服務指導功能，將專業養老服務延伸至村級鄰里互助點、農村幸

福院和居家老年人。對于特困人員供養服務設施（敬老院）原地改造

升級項目，不需要調整規劃用途，不額外占用建設指標。加強農村養

老服務和管理人才隊伍建設，提高職業化、專業化水平。以行政村為

單位，依托村民自治組織和鄰里互助力量，建立特殊困難老年人定期

巡訪制度，督促家庭成員履行贍養扶養義務，提供必要的援助服務，

幫助解決基本生活安全問題。

六、增強發展要素支撐體系

強化示范引領。將培訓療養機構數量較多、分布集中的北京、大

連、青島、深圳、成都、杭州、秦皇島、蘇州、揚州、九江等確定為

重點聯系城市，支持更多符合條件的培訓療養機構轉型，打造一批轉

型優質項目，納入普惠養老專項行動，爭取在2022年年底前基本投入

運營。制定北戴河地區培訓療養機構轉型發展養老服務規劃，建設北

戴河地區培訓療養機構轉型發展養老服務集中示范區。

科學規劃布局新增用地。根據人口結構現狀和老齡化發展趨勢，

因地制宜提出養老服務設施用地的規模、標準和布局。科學編制供地

計劃，分階段供應規劃確定的養老服務設施用地，并落實到年度建設

用地供應計劃，做到應保盡保。涉及新增建設用地的，在土地利用年

度計劃中優先予以安排。制定支持發展養老服務業的土地政策，以多

種方式供應養老服務設施用地。

優化存量設施利用機制。在符合規劃的前提下，支持利用存量場

所改建養老服務設施，進一步簡化和優化存量土地用途的變更程序。

利用存量商業服務用地開展養老服務的，允許按照適老化設計要求適

當放寬戶均面積、租賃期限等土地和規劃要求。養老服務機構所使用

存量房屋在符合規劃且不改變用地主體的條件下適用過渡期政策，五

年內繼續按原用途和權利類型使用土地。研究制定過渡期后順暢接續

的政策措施，穩定養老服務機構預期。出臺支持依法利用集體建設用

地發展養老服務的實施細則和工作指引，由養老服務機構與村集體約

定土地使用和收益分配方案。

推動稅費優惠舉措落地。落實落細支持養老服務發展的稅費優惠

政策。落實養老服務機構用電、用水、用氣、用熱享受居民價格政策,

不得以土地、房屋性質等為理由拒絕執行相關價格政策，因難以計量

等操作性原因無法執行的，探索應用大數據等技術手段予以解決。

拓寬金融支持養老服務渠道。鼓勵金融機構按照市場化、法治化

原則，提供差異化信貸支持，滿足養老服務機構合理融資需求。鼓勵

探索以應收賬款、動產、知識產權、股權等抵質押貸款，滿足養老服

務機構多樣化融資需求。在依法合規、風險可控的前提下，審慎有序

探索養老服務領域資產證券化，支持保險資金加大對養老服務業的投

資力度，支持保險機構開發相關責任險及機構運營相關保險。

完善人才激勵政策。完善養老機構等級評定、質量評價等政策，

鼓勵聘用取得職業技能等級證書的養老護理員，推動行業專業化發展。

完善養老護理員薪酬待遇和社會保險政策。建立基于崗位價值、能力

素質、業績貢獻的工資分配機制，科學評價技能水平和業績貢獻，強

化技能價值激勵導向，促進養老護理員工資合理增長。對符合條件的

養老護理員按規定給予職業技能鑒定補貼。支持城鄉未繼續升學初高

中畢業生、農村轉移就業勞動者、城鎮登記失業人員等從事養老服務

業，引導其取得職業技