城市土地利用問題的制度分析〔作者:___________單位:___________郵碼:___________〕

內容摘要：工業化和城市化的快速開展，極大地促進了社會經濟開展，同時也產生了許多城市土地利用問題。如何更好地促進城市可持續開展，解決好城市土地問題已成了當務之急。因此，本文分析目前土地利用過程中產生的主要問題，探討了這些問題產生的過度管制、土地產權缺失等制度原因，以期對科學合理地推進城市化進程、持續地利用土地以及構建節約型城市具有一定的理論指導和實踐意義。

關鍵詞：城市土地利用制度分析

目前，隨著工業化、城市化進程的不斷加速，城市建設用地急劇擴大，進而導致城市的開展實行粗放式的外延擴張，甚至盲目擴大用地規模。為了確保城市開展對土地的需求及城市的可持續開展，研究城市土地問題及產生的原因，進而科學合理地利用城市土地資源具有重要的現實意義。

城市土地利用問題分析

〔一〕土地沖突事件頻發

所謂土地沖突是指眾多的土地利益相關者，在完成涉及國家所有、農民集體所有的土地的各種行動時，自覺、不自覺地扮演了土地沖突的肇事者，制造、觸發了大量的土地沖突事件。

多年來，由于政府征用程序及對農民補償不合理，進而引發了一系列的社會問題。如2006年1月14日廣東中山市因強行征收土地，引發村民劇烈反響。又據廣東省土地市場整治工作通報顯示，到2005年9月，全省已經清理土地違法案件35097件；2006年廣東一共立案查處各類土地違法案件3669件，涉及土地面積7435.73公頃；2007年土地違法案件5028件，涉及土地面積7733公頃。

〔二〕土地城市化速度較快

土地城市化是由于城市化的推進,土地利用屬性由農業用地轉變為城市建設用地以及土地產權屬性由農村集體土地轉為國有土地的過程。

廣東土地城市化速度快于人口城市化速度，進而使得在城市化進程中，存在著城市土地產權制度和農業產權制度的主權界定問題、利益分配問題、農村集體土地的流轉等一系列產權問題，導致農村集體用地缺乏自我保護機制，這不僅導致土地的快速流轉，而且在一定程度上也損害了農民的利益。

〔三〕綜合立體開發深度不夠

隨著城市建設的快速開展和用地規模的不斷擴大，產生了建設用地緊張、生存空間擁擠、交通阻塞及環境惡化等一系列問題，這些問題又反過來制約著城市經濟和社會的進一步開展。這些問題產生的根源之一是對城市空間進行綜合立體開發的廣度和深度不夠，特別是對城市地下空間開發。目前，除地鐵和人防工程以及地下商場外，幾乎沒有其它利用方式。開發地下空間更能提高土地利用效率與節省土地資源，所以地下空間的開發利用已成為城市立體再開發中緩解中心城區高密度、疏導交通、提高戰時防范、擴充根底設施容量、增加城市綠地、減少環境污染、改善城市生態的最有效途徑。

〔四〕違法征用土地現象較嚴重

目前，由于我國缺乏統一的土地交易平臺及供地價格實施雙軌制，而協議轉讓價格那么由行政干預決定，因此價格形成明顯偏離土地供求關系，不利于提高土地使用效率。由于土地征用無法可依、有法難依或有法不依，致使在土地違法事件中，政府及其職能部門違法批地和違法占地都占有較大比例。如2021年10月8日佛山市在全省第三次衛片執法檢查中發現了1798宗違法用地。同時，征地補償制度不合理，征地范圍過寬，征地程序無視農民意愿，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低等也致使征地違法現象經常發生。

〔五〕城鄉二元體制使土地經營粗放

目前絕大多數城市實行的還是城鄉二元土地制度，由于城市政府獲取農民土地的本錢遠遠低于出讓價格，這種利益空間的存在不可防止成為政府的“第二財政〞，于是政府盡可能“低收高出〞，擴大征地規模與土地出讓金規模。在地方政府“征地——賣地——收益〞的價值鏈條中，粗放式的土地經營與粗放式的土地使用成為土地資源配置的體制根底，進而造成了土地經營的粗放。

〔六〕土地規劃法律約束力不強

一般來說，不管哪一級、哪種用地規劃，一旦經國務院審批實施，都具有較強的法律效應，而現實中違背各種規劃法的現象經常產生。這一方面是由于有些規劃還缺乏科學性，缺乏專門的城市用地規劃法規，對城市用地控制較弱。另一方面，地方政府法律意識淡薄，無視規劃的法律效應。

1999年國務院批準實施?廣東省土地利用總體規劃〔1997-2021年〕?，目前規劃中確定的控制性指標已被突破，2005年已超出規劃末期〔2021年〕的控制指標0.41萬公頃；根據國家下達的指標，上輪規劃到2000年全省耕地面積保有量為326.66萬公頃，2021年為325.76萬公頃，而實際2000年廣東省耕地面積僅有312.78萬公頃，已達不到耕地保護目標。

又如全國十起典型土地違法案件之一的廣東省鶴山市擅自調整規劃、違法補辦用地手續案中，鶴山市政府2004年10月至12月設立共和工業城，規劃用地5199.6畝〔其中，3000多畝不符合土地利用總體規劃〕。2005年1月至2006年3月，共和鎮政府在沒有取得任何用地手續的情況下，又將與上述地塊相連的1572.8畝〔其中根本農田511.6畝〕平土建設，構成非法占地行為。

〔七〕土地市場機制不健全

市場運作機制不夠健全，市場配置土地資源能動性不強。由于現有土地供給方式、方法的法律約束力較弱，土地開發供給體系的時間序列與實施城市規劃、國民經濟與社會開展方案的用地需求很難保持同步；又由于空間引導欠缺和產業用地標準缺乏，在以工程導向為主的供給方式下，土地資源的空間結構的優化配置較差。

另外，土地市場管理體系也不健全，這主要表達在土地出讓后的跟蹤監管不夠、相關法律法規不統一、土地管理部門與城建、司法部門在有關土地的行政管理方面介入程度失衡、對利用不同法規間的差異躲避土地交易有關規定的行為缺乏有效監管措施和處理方法。

〔八〕土地監察力度不夠

土地監察力度不夠主要表達在對農村集體經濟組織和個人〔違法量大面積小〕及黨政機關違法的監察兩個方面。對前者的違法行為，土地執法監察沒有法定的強制措施，對于正在進行的違法行為，只能責令停止，假設當事人置之不理就無能為力了，必須向法院申請強制執行。

2007年全國十起典型土地違法案件的廣東省開平市政府非法批地案。開平市從2002年5月29日至2005年9月20日，共違法審批工業用地29785.05畝。這宗土地違法違規案件是典型的非法批地案，這個案件產生的根源就是沒有及時地監督及監察力度不夠。

土地問題產生的制度分析

〔一〕過度管制導致政策失靈

在土地開發利用中，由于政府的過度管制，如推行整齊劃一的標準及政策手段單一，造成土地政策實施的本錢較大，效率較低，不易與經濟增長政策相協調。另外，政府干預往往不能在源頭上和預防上解決問題，會留下諸多后遺癥等。又如土地審批制度充分印證了政府管制的“俘虜理論〞。“俘虜理論〞認為，政府管制與其說是為了社會公共利益目的，毋寧說是特殊的利益集團尋租的結果，管制者或遲或早甚至一開始就成為被管制的“俘虜〞，并“合謀〞參與共享壟斷利潤。政府失靈具有鼓勵超出自由市場水平過度開發使用資源的作用，加劇了資源環境的惡化。

〔二〕土地產權缺失產生公有地悲劇

現代產權理論的一個隱含假設是，生產資料必須私人占有，產權的核心是私人財產權利，產權的界定必須是清晰的。只有使用者真正擁有專有的使用權、收益權以及轉讓權，同時這些權利界定確切，并能夠保障實施，那么資源的使用效率才會大大提高，否那么就會產生公有地的悲劇。產權制度理論為用市場的方法研究外部效應問題的制度根源提供了一條重要的思路，為分析土地資源的權利安排提供了理論根底。在土地法規的制訂中，無視了土地產權的設定和保護，所以土地管理中存在的一系列問題均與土地法規對土地權利的界定不清有關。

〔三〕高交易本錢造成土地市場發育滯后

交易本錢即時機本錢，按照科斯的解釋，交易本錢是在兩個或更多的交易者之間達成和實施市場交易、安排或合約相關的本錢。威廉姆森把交易本錢規定為利用經濟制度的本錢，并將交易本錢分為事先的交易本錢和事后的交易本錢。

高額的交易本錢不僅導致土地市場發育滯后，而且也阻礙真正土地市場的建立和開展。目前，通過土地市場進行交易的土地數量不多，大約僅占20%-30%的比重，這也充分說明了高額的交易本錢的阻礙作用。

另外，行政部門的干預也阻礙了土地市場發育。目前，廣東城市存量土地的總體利用效率不高，現在閑置土地有幾十萬畝，低效利用土地200多萬畝。相當一局部閑置土地的上級主管部門不愿意放棄這些土地，或者說阻礙土地資源進入市場，進而造成了土地結構性失衡，使得城市土地供求關系更為緊張。

〔四〕土地利用規劃流于形式

盡管土地利用總體規劃在?土地管理法?中明確了具有法律效力，但在五級〔國務院、國土資源部、省國土廳、市國土局、縣國土局〕土地管理制度下，市縣政府集當地土地利用規劃、土地審批、土地出讓金收取等權力于一身，成為決定規劃能否執行的“終端〞。

由于行政力量對規劃法的肆意干預，國家土地利用規劃的執行力在層層傳遞中已經嚴重失靈，經常出現諸如“規劃跟著工程走〞、“規劃跟著市長走〞、“規劃規劃，紙上畫畫，墻上掛掛〞的現象，進而使土地利用規劃失去了其對未來土地資源的分配和時空進行組織的作用。

〔五〕土地收入分配導致政府職能扭曲

在城市社會經濟開展過程中，土地要素的作用越來越重要。由于政府職能定位扭曲，導致一些地方政府產生土地違法、腐敗等現象。而賣地財政使其進行城市交通等建設土地擴張，土地寬打寬用，蠶食農業用地，使土地利用率較低。

過度依賴土地出讓金導致賣地成災。現行的城鄉二元土地制度，一方面盡可能“低收高出〞，擴大征地規模與土地出讓金規模。另一方面不得不“薄利多銷〞，力爭在政府之間賣地惡性競爭中“變現〞土地出讓收入，防止征地投入“套牢〞。

結論

隨著城市化的不斷開展，城市土地問題將是城市可持續開展關注的熱點問題。在城市化和經濟開展的不同階段，城市土地利用問題的表現形式不盡相同，并且也是復雜的。因此城市土地問題的解決也要從不同角度來分析，這樣才能確保城市開展對土地的需求。為此，要開展和完善城鄉一體化土地市場、建立健全土地產權制度、改革土地收益分配制度、完善土地征用制度和土地問題憲法化。同時，土地問題的產生本身就比擬復雜，也不