有序發展老年人普惠金融服務工作方案

堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段，完整、準確、全面

貫徹新發展理念，構建新發展格局，堅持黨委領導、政府主導、社會

參與、全民行動，實施積極應對人口老齡化國家戰略，以加快完善社

會保障、養老服務、健康支撐體系為重點，把積極老齡觀、健康老齡

化理念融入經濟社會發展全過程，盡力而為、量力而行，深化改革、

綜合施策，加大制度創新、政策供給、財政投入力度，推動老齡事業

和產業協同發展，在老有所養、老有所醫、老有所為、老有所學、老

有所樂上不斷取得新進展，讓老年人共享改革發展成果、安享幸福晚

年。

一、擴大普惠型養老服務覆蓋面

展社區養老服務機構。深化“十三五”時期居家和社區養老服務

試點改革成果，培育一批以照護為主業、輻射社區周邊、兼顧上門服

務的社區養老服務機構，推動集中管理運營和標準化、品牌化發展。

支持社區養老服務機構建設和運營家庭養老床位，將服務延伸至家庭。

支持物業企業發揮貼近住戶的優勢，與社區養老服務機構合作提供居

家養老服務。在鄉鎮（街道）層面，建設具備全日托養、日間照料、

上門服務、供需對接、資源統籌等功能的區域養老服務中心。到2025

年，鄉鎮（街道）層面區域養老服務中心建有率達到60%,與社區養老

服務機構功能互補，共同構建“一刻鐘”居家養老服務圈。

支持建設專業化養老機構。支持社會力量建設專業化、規模化、

醫養結合能力突出的養老機構，推動其在長期照護服務標準規范完善、

專業人才培養儲備、信息化智能化管理服務、康復輔助器具推廣應用

等方面發揮示范引領作用。支持養老機構針對失智老年人的特殊需求,

提供專業照護服務。引導養老機構立足自身定位，合理延伸服務范圍,

依法依規開展醫療衛生服務，為老年人提供一體化的健康和養老服務。

中央預算內投資重點支持新建護理型養老服務設施和照護服務能力改

造提升項目。引導地方對普通型床位和護理型床位實行差異化補助，

到2025年，全國養老機構護理型床位占比提高到55%。完善對護理型

床位的認定辦法，盡快建立長期照護服務的項目、標準、質量評價等

規范。

積極推進公辦養老機構改革。完善公辦養老機構委托經營機制，

改革以價格為主的篩選標準，綜合考慮從業信譽、服務水平、可持續

性等質量指標。引進養老服務領域專業能力較強的運營機構早期介入、

全程參與委托經營的養老機構項目工程建設，支持規模化、連鎖化運

營。探索將具備條件的公辦養老機構改制為國有養老服務企業或拓展

為連鎖服務機構。探索建立城市養老服務聯合體，“以上帶下”提升

基層服務能力。

完善社區養老服務設施配套。各地要嚴格按照人均用地不少于0.I

平方米的標準分區分級規劃設置社區養老服務設施，老齡化程度較高

的地區可結合實際適當上調標準。加強常態化督查，確保新建居住區

與配套養老服務設施同步規劃、同步建設、同步驗收、同步交付。開

展城鎮配套養老服務設施專項治理，全面清查2014年以來新建城區、

新建居住區配套情況，定期進行全國通報，2025年前完成整改。在城

鎮老舊小區改造中，統籌推進配套養老服務設施建設，通過補建、購

置、置換、租賃、改造等方式，因地制宜補齊社區養老服務設施短板。

支持在社區綜合服務設施開辟空間用于養老服務。支持養老機閡利用

配套設施提供社區養老服務，具備條件的可重點開展失能老年人全日

托養服務，無償或低償使用配套設施的，應當以普惠為導向確定服務

價格。鼓勵地方探索對相鄰居住區的配套養老服務設施進行資源整合、

統籌利用，統一管理運營。定期組織開展社區養老服務設施使用狀況

檢查，對于未按養老服務用途使用的配套設施產權方，支持地方探索

依法實施合理的經濟處罰方式。

二、營造老年友好型社會環境

鞏固和增強家庭養老功能。在全社會開展人口老齡化國情教育，

積極踐行社會主義核心價值觀，傳承弘揚“百善孝為先”的中華民族

傳統美德。建立常態化指導監督機制，督促贍養人履行贍養義務，防

止欺老虐老棄老問題發生，將有能力贍養而拒不贍養老年人的違法行

為納入個人社會信用記錄。支持地方制定具體措施，推動解決無監護

人的特殊困難老年人監護保障問題。

完善家庭養老支持政策體系。將家庭照護者納入養老護理員職業

技能培訓等范圍，支持有關機構、行業協會開發公益課程并利用互聯

網平臺等免費開放，依托基層群眾性自治組織等提供指導，幫助老年

人家庭成員提高照護能力。支持有條件的地區對分散供養特困人員中

的高齡、失能、殘疾老年人家庭實施居家適老化改造，配備輔助器具

和防走失裝置等設施設備。探索設立獨生子女父母護理假制度。探索

開展失能老年人家庭照護者“喘息服務”。

提升社區和家庭適老化水平。有序推進城鎮老舊小區改造，完成

小區路面平整、出入口和通道無障礙改造、地面防滑處理等，在樓梯

沿墻加裝扶手，在樓層間安裝掛壁式休息椅等，做好應急避險等安全

防護。有條件的小區可建設涼亭、休閑座椅等。完善社區衛生服務中

心、社區綜合服務設施等的適老化改造。推動將適老化標準融入農村

人居環境建設。鼓勵有條件的地方對經濟困難的失能、殘疾、高齡等

老年人家庭實施無障礙和適老化改造。

推動公共場所適老化改造。大力推進無障礙環境建設。加大城市

道路、交通設施、公共交通工具等適老化改造力度，在機場、火車站、

三級以上汽車客運站等公共場所為老年人設置專席以及綠色通道，加

強對坡道、電梯、扶手等的改造，全面發展適老型智能交通體系，提

供便捷舒適的老年人出行環境。推動街道鄉鎮、城鄉社區公共服務環

境適老化改造。

完善傳統服務保障措施。對醫療、社保、民政、金融、電信、郵

政、出入境、生活繳費等高頻服務事項，設置必要的線下辦事渠道并

向基層延伸。公共服務場所應保留人工窗口和電話專線，為老年人保

留一定數量的線下名額。加強身份證信息歸集和數據互聯互通，在更

多領域推廣“一證通行”。定期開展拒收現金專項治理。

推進智能化服務適應老年人需求。依托全國一體化政務服務平臺,

推進政務數據共享，優化線上線下政務服務，讓老年人辦事少跑腿。

持續推進互聯網網站、移動互聯網應用適老化改造，優化界面交互、

內容朗讀、操作提示、語音輔助等功能，鼓勵企業提供相關應用的

“關懷模式”、“長輩模式”，將無障礙改造納入日常更新維才。支

持終端設備制造商、應用產品提供商、養老服務機構聯動，促進上下

游功能銜接。以市場力量為主體推動出臺一批智能技術適老化改造標

準。組織開展老年人運用智能技術教育培訓，通過體驗學習、嘗試應

用、經驗交流、互助幫扶等，引導老年人了解新事物、體驗新科技、

運用新技術。嚴厲打擊電信網絡詐騙等違法犯罪行為。

長效解決“數字鴻溝”難題。發揮解決老年人運用智能技術困難

工作部際聯席會議制度作用，總結各地創新經驗和舉措，及時推廣并

適時形成政策文件。組織開展第三方評估，對各地公共服務適老化程

度進行評價，相關結果納入積極應對人口老齡化綜合評估。

營造良好社會氛圍。健全老年人權益保障機制，加強老齡法治建

設，加大普法宣傳教育力度。鼓勵各地爭創積極應對人口老齡化重點

聯系城市，開展全國示范性老年友好型社區創建活動，將老年友好型

社會建設情況納入文明城市評選的重要內容。加強老年人優待工作，

鼓勵各地推廣與當地文化風俗、經濟社會發展水平相適應的敬老愛老

優待服務和活動。

積極發揮多方合力。建立健全為老志愿服務項目庫，鼓勵機構開

發志愿服務項目，支持公益慈善類社會組織參與，引導在校生志愿服

務和暑期實踐、相關專業學生社會實習、社會愛心人士志愿服務等與

老年人生活服務、健康服務、精神慰藉、法律援助等需求有效對接。

圍繞關愛老年人開展慈善募捐、慈善信托等慈善活動，依法加強對慈

善組織和慈善活動的扶持和監管。

三、織牢社會保障和兜底性養老服務網

完善基本養老保險和基本醫療保險體系。不斷擴大基本養老保險

覆蓋面。盡快實現企業職工基本養老保險全國統籌。實施漸進式延遲

法定退休年齡。落實基本養老金合理調整機制，適時適度調整城鄉居

民基礎養老金標準。大力發展企業年金、職業年金，提高企業年金覆

蓋率，促進和規范發展第三支柱養老保險，推動個人養老金發展。完

善基本醫保政策，逐步實現門診費用跨省直接結算，擴大老年人慢性

病用藥報銷范圍，將更多慢性病用藥納入集中帶量采購，降低老年人

用藥負擔。

穩步建立長期護理保險制度。適應我國經濟社會發展水平和老齡

化發展趨勢，構建長期護理保險制度政策框架，協同促進長期照護服

務體系建設。從職工基本醫療保險參保人群起步，重點解決重度失能

人員基本護理保障需求。探索建立互助共濟、責任共擔的多渠道籌資

機制，參加長期護理保險的職工籌資以單位和個人繳費為主，形成與

經濟社會發展和保障水平相適應的籌資動態調整機制。建立公平適度

的待遇保障機制，合理確定待遇保障范圍和基金支付水平。制定全國

統一的長期護理保險失能等級評估標準，建立并完善長期護理保險需

求認定、等級評定等標準體系和管理辦法，明確長期護理保險基本保

障項目。做好與經濟困難的高齡、失能老年人補貼以及重度殘疾人護

理補貼等政策的銜接。健全長期護理保險經辦服務體系。

針對不同老年人群體分類提供服務。各地要根據財政承受能力，

出臺基本養老服務清單，對健康、失能、經濟困難等不同老年人群體,

分類提供養老保障、生活照料、康復照護、社會救助等適宜服務。清

單要明確服務對象、服務內容、服務標準和支出責任，并根據經濟社

會發展和科技進步進行動態調整。

堅持公辦養老機構公益屬性。各地要根據特困老年人規模確定公

辦養老機構床位總量下限，做好規劃建設和保運轉等工作。在滿足有

意愿的特困老年人集中供養需求的前提下，公辦養老機構重點為經濟

困難的空巢、留守、失能、殘疾、高齡老年人以及計劃生育特殊家庭

老年人等（以下統稱特殊困難老年人）提供服務。建立公辦養老機構

入住評估管理制度，明確老年人入住條件和排序原則。引導公建民營、

民辦公助等養老機構優先接收特殊困難老年人、作出特殊貢獻的老年

人。鼓勵地方探索解決無監護人老年人入住養老機構難的問題。

提升公辦養老機構服務水平。加大現有公辦養老機構改造力度，

提升失能老年人照護能力，增設失智老年人照護專區，在滿足政策保

障對象入住需求的基礎上優先安排失能老年人入住。支持1000個左右

公辦養老機構增加護理型床位。針對公共衛生、自然災害等突發事件,

增設隔離功能，改造消防設施，配備必要的物資和設備，加強人員應

急知識培訓，提升公辦養老機構應急保障能力。發揮公辦養老磯構作

用，輻射帶動周邊各類養老機構完善突發事件預防與應急準備、監測

與預警、應急處置與救援等機制。

通過支持縣級養老服務機構建設改造、將具備條件的鄉鎮級特困

人員供養服務設施（敬老院）改擴建為區域養老服務中心、綜合利用

殘疾人托養服務設施等方式，因地制宜實現農村有意愿的特困老年人

集中供養。以村級鄰里互助點、農村幸福院等為依托，構建農村互助

式養老服務網絡。支持鄉鎮級特困人員供養服務設施（敬老院）增加

養老服務指導功能，將專業養老服務延伸至村級鄰里互助點、農村幸

福院和居家老年人。對于特困人員供養服務設施（敬老院）原地改造

升級項目，不需要調整規劃用途，不額外占用建設指標。加強農村養

老服務和管理人才隊伍建設，提高職業化、專業化水平。以行政村為

單位，依托村民自治組織和鄰里互助力量，建立特殊困難老年人定期

巡訪制度，督促家庭成員履行贍養扶養義務，提供必要的援助服務，

幫助解決基本生活安全問題。

四、背景

“十三五”時期，在黨和國家重大規劃和政策意見引領下，我國

老齡事業發展和養老服務體系建設取得一系列新成就。一是老齡政策

法規體系不斷完備。涉老相關法律法規、規章制度和政策措施不斷完

善，老年人權益保障機制、優待政策等不斷細化，養老服務體系建設、

運營、發展的標準和監管制度更加健全。二是多元社會保障不斷加強。

基本社會保險進一步擴大覆蓋范圍，企業退休人員養老保險待遇和城

鄉居民基礎養老金水平得到提升。穩步推進長期護理保險試點工作，

明確了兩批共49個試點城市，在制度框架、政策標準、運行機制、管

理辦法等方面作出探索。商業養老保險、商業健康保險快速發展。三

是養老服務體系不斷完善。“十三五”期間，全國各類養老服務機構

（包括養老機構、社區養老服務機構，下同）和設施從1L6萬個增加

到32.9萬個，床位數從672.7萬張增加到821萬張。各級政府持續推

進公辦養老機構建設，加強特困人員養老保障，對經濟困難的高齡、

失能（含失智，下同）老年人給予補貼，初步建立農村留守老年人關

愛服務體系。居家社區養老服務發展迅速，機構養老服務穩步推進，

普惠養老專項行動順利實施。四是健康支撐體系不斷健全。老年人健

康水平持續提升，2020年人均預期壽命提高至77.9歲，65歲及以上

老年人在基層醫療衛生機構免費獲得健康管理服務。醫養結合服務有

序發展，照護服務能力明顯提高，2020年全國兩證齊全（具備醫療衛

生機構資質，并進行養老機構備案）的醫養結合機構5857家，床位數

達到158萬張。五是老齡事業和產業加快發展。老年教育機構持續增

加，老年人精神文化生活不斷豐富，更多老年人積極參與社區治理、

文教衛生等活動。老年宜居環境建設積極推進，老年人權益保障持續

加強。老年用品制造業和服務業加快轉型升級，科技化水平顯著提升,

教育培訓、文化娛樂、健康養生、旅居養老等融合發展的新業態不斷

涌現。

“十四五”時期，我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程。

黨中央把積極應對人口老齡化上升為國家戰略，在《中華人民共和國

國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中作

了專門部署。人口老齡化是人類社會發展的客觀趨勢，我國具備堅實

的物質基礎、充足的人力資本、歷史悠久的孝道文化，完全有條件、

有能力、有信心解決好這一重大課題。同時也要看到，我國老年人口

規模大，老齡化速度快，老年人需求結構正在從生存型向發展型轉變,

老齡事業和養老服務還存在發展不平衡不充分等問題，主要體現在農

村養老服務水平不高、居家社區養老和優質普惠服務供給不足、專業

人才特別是護理人員短缺、科技創新和產品支撐有待加強、事業產業

協同發展尚需提升等方面，建設與人口老齡化進程相適應的老齡事業

和養老服務體系的重要性和緊迫性日益凸顯，任務更加艱巨繁重。

五、發展目標

“十四五”時期，積極應對人口老齡化國家戰略的制度框架基本

建立，老齡事業和產業有效協同、高質量發展，居家社區機構相協調、

醫養康養相結合的養老服務體系和健康支撐體系加快健全，全社會積

極應對人口老齡化格局初步形成，老年人獲得感、幸福感、安全感顯

著提升。

養老服務供給不斷擴大。覆蓋城鄉、惠及全民、均衡合理、優質

高效的養老服務供給進一步擴大，家庭養老照護能力有效增強，兜底

養老服務更加健全，普惠養老服務資源持續擴大，多層次多樣化養老

服務優質規范發展。

老年健康支撐體系更加健