XX省XX市現代城鎮體系規劃

專題：三規合一與行政區劃調整

研究

目錄

1三規合一研究..............................................1

1.1三規產生的背景........................................1

1.1.1背景...................................................1

1.1.2“三規”的提出.........................................1

1.2三規內涵與關系........................................1

1.2.1三規內涵..............................................1

1.2.2三規關系..............................................2

1.2.3三規合一的實踐問題...................................4

1.3XX市三規情況總結....................................5

1.3.1XX市三規主要內容....................................5

1.3.2XX市三規合一主要問題...............................14

1.4本次規劃三規合一定義與主要內容.....................17

1.4.1本次規劃三規合一定義................................17

1.4.2本次規劃三規合一體系................................18

1.4.3本次規劃三規合一主要內容............................18

1.5三規合一規劃.........................................18

1.5.1規劃期限的協調.......................................18

1.5.2細化十二五戰略目標，構建發展核心體系..............18

1.5.3挖潛存量用地，平衡用地需求.........................22

1.5.4強化產業動力，產業空間導引.........................26

1.5.5構建市辦中心，創新土地使用.........................31

1.5.6新型農村社區，分區統籌集約發展....................32

2行政區劃調整研究........................................34

2.1研究背景與意義.......................................34

2.1.1行政區劃與城市發展...................................34

2.1.2研究區劃的范圍.......................................34

2.2我國市轄行政區劃....................................34

山東省臨沂市現代城鎮體系規劃專題十三

2.2.1我國行政區劃.........................................34

2.2.2行政區劃調整形式....................................35

2.2.3市轄區區劃調整歷史..................................35

2.2.4市轄區行政管理體制..................................38

2.3國外市轄行政區劃....................................38

2.3.1典型國家市轄行政區劃制度概述.......................38

2.3.2小結..................................................40

2.4XX行政區劃現狀與調整歷程..........................42

2.4.1現狀..................................................42

2.4.2區劃調整歷程.........................................43

2.5XX區劃調整規劃.....................................44

2.5.1XX市行政區劃調整的必要性..........................44

2.5.2行政區劃調整方案....................................46

2

國民經濟和社會發展規劃是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要，體現

了國家或地方在規劃期內經濟社會發展各個方面所作的全面規劃，提出政府在規劃期

內經濟社會發展的方針政策、戰略目標、主要任務、實施重點。通常包括中長期發展

規劃和年度計劃。

國民經濟和社會發展規劃,是憲法賦予國務院及辱級地方政府的職權，是國民經

濟和社會發展具有戰略意義的指導性文件。其指導意義主要體現在:一是目標導向作

用。二是平衡協調作用o三是資源優化配置的作用。四是政策選擇的作用。五是規范

約束和激勵的作用。

2)城市總體規劃

城市總體規劃是指城市人民政府依據國民經濟和社會發展規劃以及當地的自然環

境、資源條件、歷史情況、現狀特點，統籌兼顧、綜合部署，為確定城市的規模和發

展方向，實現城市的經濟和社會發展目標,合理利用城市土地,協調城市空間布局等

所作的一定期限內的綜合部署和具體安排。

3)土地利用規劃

土地利用規劃是指在土地利用的過程中，為達到一定的目標，對各類用地的結構

和布局進行調整或配置的長期計劃。是根據土地開發利用的自然和社會經濟條件，歷

史基礎和現狀特點，國民經濟發展的需要等，對一定地區范圍內的土地資源進行合理

的組織利用和經營管理的一項綜合性的技術經濟措施。土地利用規劃一般分為全國

性、區域性的總體規劃和生產單位內部的土地利用規劃兩種。

土地利用總體規劃是城鄉發展中各類土地利用項目審批的法定依據。是土地開

發、整治、保護的法定依據。是依法查處違法批地、用地的法定依據。因此,。城鄉

建設、土地開發等各類土地利用活動都必須符合土地利用總體規劃確定的土地用途。

1.2.2三規關系

雖然城鄉總體規劃與國民經濟發展規劃、土地利用規劃三大規劃職能明確，但由

于三大規劃獨立編制，部門之間缺乏協調配合，導致長期以來三大戰略規劃存在內容

不一致、相互銜接差等缺陷，不能有效起到空間統籌、優化開發和耕地保護的作用。

表1T三規比較一覽表

2

規劃時

名稱最新年限發布單位

間

國民經濟。社會發展規劃5年2011-2015發改委/政府

土地利用規劃15年2(X)6-2020國土局

城市總體規劃20年X-2020/2030遼「局

1）城市規劃與國民發展規劃

關于國民經濟計劃與城市規劃的關系，從法定地位上講，國民經濟和社會發

展規劃是城市規劃的上位規劃，但是兩者在內容上實際上是互補的，因此應該是

一種相互依存、互為依據的關系。前者的國家規劃色彩更強，后者在地方政府特

別是城市政府中的地位正逐步提高。但是前者近年來醞釀的改革中一個最主要的

方向是向空間領域傾斜，這對于城市規劃而言毫無疑問是一個巨大的挑戰，使得

兩者的主要矛盾之處不僅限于城區內短期（5年）的規劃安排，而且拓展到區域

層次的規劃問題“

4）城市規劃與土地利用規劃

關于城市規劃與土地利用總體規劃的關系，在地域覆蓋上，城市規劃包含在

土地利用總體規劃之中，但在城市規劃區內，后者承認前者的特殊的法定地位；

在調節的內容上，城市規劃包含土地利用總體規劃；在法定地位上，城市規劃略

高于土地利用總體規劃；在實際操作中，城市規劃明顯遜于土地利用總體規劃，

后者否定了前者的特殊地位。總體講，法律規定的城市規劃與土地利用總體規劃

的“銜接”關系，正逐漸演變或被詮釋為“服從”關系或“依據”關系。

5）兩者主要的矛盾

國家發改委具有綜合協調發展職能，但其空間規劃技術力量與管理基礎相對

薄弱，行使區域規劃職能力不從心，無法解決空間結構合理組織的全部問題，不

能替代同層次的空間規劃。建設部主管的城市規劃最具有技術和管理實力，但建

設部屬于專業管理部門，城市規劃在綜合作用的發揮上受到較大制約。國土資源

部也是一個專業管理部門，空間規劃的技術和管理基礎相對薄弱。土地利用總體

規劃是以耕地保護為主要約束條件的單一目標規劃體系，難以在快速工業化、城

鎮化進程中發揮各項用地供需之間的綜合協調作用。

（1）國民經濟發展規劃操作性差

3

由于國民經濟總體規劃導向性、客觀性強，實施的約束性弱，不如城市總體規劃

控制性和可操作性強，實施效果不理想，往往編制規劃時轟轟烈烈、熱熱鬧鬧，但批

準通過后無聲無息、冷冷清清。

(2)土地總體規劃與城市總體規劃標準不一

雖然兩個規劃的核心內容都是土地的合理利用，但研究的對象、范圍、實施年

限、方法、步驟各有側重，規劃深度也懸殊較大。在實際規劃操作中，土地利用總體

規劃與城市總體規劃在用地分類與劃分標準、規劃統計口徑、規劃工作路線以及規劃

技術方法等許多方面都存在著明顯差異，造成兩個規劃在區域和城市土地開發利用與

保護等方面出現較大的矛盾和不協調之處。

另外，由于我國開展土地利用總體規劃的時間較遲，規劃的理論與方法不完備,

因此規劃制定水平低，規劃體系存在缺陷，致使其可操作性差。土地利用總體規劃遵

循“供給制約和引導需求”的指導思想，由上而下編制，規劃中的主要用地指標也是

由上而下分解，沒有充分考慮實際發展的用地需求,導致脫離實際，存在與城市總體

規劃、現狀不一致等矛盾。

(3)城市總體規劃與土地利用規劃對經濟社會因素考慮不足

相對來看，城市總體規劃的實施約束力相對較強，但是城市總體規劃和土地利用

規劃均存在對區域社會經濟發展條件考慮不夠的硬傷。

1.2.3三規合一的實踐問題

1、經濟社會發展與土地開發利用相協調

以往作規劃，只強調經濟社會各階段發展指標，而對完成各階段指標所需要的土

地能否與城市土地規劃相一致考慮不夠。例如在編制生態城經濟社會發展規劃時，將

2010年、2015年、2020經濟社會指標與生態城各階段用地配置計劃進行了對接，

以產業占地和產業發展的客觀規律為基準測算各項指標;反過來，城市土地規劃乂按

產業發展規律對土地的要求，調整優化了土地開發利用規劃，兩個規劃互補完善，形

成了良性循環。

2、經濟社會發展與資源環境相協調

4

經濟社會發展需要生產要素的支撐，需要資源的承載力和環境容量為依據。

在編制生態城經濟社會發展規劃時，對生態城產業選擇、交通基礎設施、公共服

務等內容充分與城市建設總體規劃進行了對接。考慮生態建設的要求，選擇綠色

建筑產業、環保科技研發服務業等產業作為生態城未來產業，交通為綠色出行方

式。同時，又將經濟發展規律、社會事業發展特點反饋給城市總體規劃，使城市

的規模與發展方向與確定的產'也及規模相銜接，實現經濟社會發展與資源環境相

協調。

3、經濟社會發展與土地空間布局相協調

產業布局、基礎設施建設、公共事業發展等是經濟社會發展規劃中重要的內

容，落實到具體區域時，與土地空間分布和城市空間規劃必須相配套。以往針對

這些內容從產業、經濟的角度考慮較多，對土地的性質、功用考慮較少。生態城

經濟社會發展規劃即從本規劃的角度出發，又從城市空間布局和土地在產業用

地、社會事業用地、基砒設施用地這三者之間的分配和布局考慮，使產業布局即

符合產業自身發展規律，又與城市發展空間、土地分布相匹配，達到經濟社會發

展與土地空間布局相協調。

4、產業、人口、城市相協調

國內外有許多產業與人口脫離的區域，出現了睡城，這種不成功的案件就是

因為產業與城市規劃脫節造成的后果。在編制生態城規劃過種中，始終貫穿以產

業集聚人口、形成城市的理念，從產業成長的規模、產業性質考慮城市人口規模

和人口素質，與城市發展定位、規模相適應，形成產業與人口良性互動、城市良

性發展的模式。

1.3XX市三規情況總結

1.3.1XX市三規主要內容

1、XX市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要

1）文件意義

5

《XX市國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（以下簡稱《XX十二

五》）經XX市十七屆人大四次會議審議通過，對XX經濟社會未來發展有著深

遠的意義。《XX十二五》）不僅是XX全市未來五年發展的行動綱領，更是XX

是深化改革開放、加快轉變經濟發展方式、建設“大XX、新XX”攻堅時期的綱領

性文件。

2）主要內容

《XX十二五》全文分為十二個章節，主要在總結XX市“十一五”國民經濟和

社會發展和分析未來發展環境和形式的基礎上，對XX市“十二五”國民經濟和社會

發展的主要目標、發展重點和政策措施進行了綱領性的指導。

（1）戰略定位

以“一個中心城市、兩個示范區”為重點，打造魯南經濟文化中心。一個中心城

市即魯南蘇北區域性特大中心城市，兩個示范區即“兩型”社會建設改革示范區和欠

發達地區縣域經濟率先發展示范區。

（2）任務目標

在制定6大任務目標的基礎上，對十二五時期經濟社會發展主要指標進行量化的

設定。6大任務目標具體為：加快膨脹經濟總量。加快優化經濟結構。加快改善生態

環境。加快提高人民生活水平。加快完善公共服務體系。十二五時期經濟社會發展主

要指標詳細見下表。

（3）產業布局和縣域經濟發展

著力打造“一中心四板塊”的產業布局，推動經濟協調發展。

A、一中心，即中心城市經濟圈（包括以蘭山、羅莊、河東三區和XX高新技術

產業開發區、XX經濟技術開發區為核心區，費縣、臨沐、沂南、莒南、郊城）

重點發展商貿物流、文化旅游、金融保險等現代服務業，大力發展節能環保和新

能源、新醫藥和醫療器械、新材料、新信息等新興產業，改造提升建材、化工、機

械、電子、紡織服裝等傳統優勢產業，建設商貿物流發達、基礎設施完備、綜合服務

功能完善、輻射帶動能力強的中心城市經濟圈。

表1-2XX十二五經濟社會發展主要指標

6

年均增

20102015

類別指標長屬性

年年

（%）

地區生產總值（億元）2400420012預期性

經濟發地方財政收入（億元）115.523015預期性

展服務業增加值比重（％）38.745[6]預期性

城鎮化率（％）4855[7]預期性

高新技術產業產值占規模以上工業

31.240>[8.8]預期性

總產值比重（%）

研發投入占生產總值比重（％）1.05>2>[0.95]預期性

科技教專利授權量（件）220035001()預期性

育學前三年毛入學率（％）6080[20]預期性

高等階段教育毛入學率（％）87.497[9.6]預期性

普通中等職業教育在校生（萬人）9.61510預期性

高等教育毛入學率（％）2538[13]預期性

單位國內生產總值能耗降低（％）約束性

完成省

單位地區生產總值二氧化碳排放降

分解任約束性

低（％）

環境資務

主要污染物排放減少（％）約束性

源

耕地保有量（萬畝）12631263約束性

農業灌溉用水有效利用系數0.580.65[0.7]約束性

森林覆蓋率（％）30.735[43]約束性

總人口（萬人）<8.7%o約束性

城鎮居民人均可支配收入（元）1864433000>12預期性

人民生

農民人均可純收入（元）676112000>12預期性

活

城鎮登記失業密（%）1.68<3.5<[1.82]預期性

城鎮新增就業人數（萬人/年）8.58預期性

城鎮參加基本醫療保險覆蓋率

95預期性

（%）

城鎮參加失業保險人數（萬人）47.149[1.9]預期性

新型農村社會養老保險覆蓋率

100預期性

（%）

新型農村合作醫療覆蓋率（％）99.8100[0.2]預期性

注：地區生產總值和城鄉居民收入絕對數按2010年價格計算，速度按可比價格計

算；

口內為五年累計數；主要污染物指化學需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化合物。

B、四板塊，即四個縣域經濟板塊

東部臨港經濟板塊，包括莒南、臨沐和臨港經濟開發區。充分發揮近海臨港

優勢，大力發展鋼鐵深加工、機械制造、現代化工、有色金屬、食品加工、臨港

物流和紅色生態旅游產業，著力打造精品鋼鐵深加工基地、臨港物流貿易基地、

7

高端裝備制造業基地、優質肥料生產基地、現代化工工業基地、新能源產業基地。

南部臨長三角經濟板塊。包括蒼山和炎傾。發揮毗鄰長三角的區位優勢,積極承

接長三角地區產業轉移，大力發展生態、綠色和有機農業，重點發展食品、化工、家

電、紡織服裝、礦業等特色產業，建設面向長三角地區的能源原材料癡也、重要農產

品生產基地和休閑旅游基地。

西部生態經濟板塊。以蒙山為核心，包括蒙陰、平邑、費縣。充分發揮生態文化

資源豐富的環境優勢和毗鄰省會城市經濟圈的市場優勢，大力發展新能源、新醫藥、

新材料等新興產業和文化旅游業、特色生態農業，重點發展食品、紡織、機械、化

工、木業、建材等支柱產業集群。

北部臨膠東半島經濟板塊。包括沂水和沂南。積極對接膠東半島高端產業聚集

區，主動接受膠東半島高端產業引領和輻射帶動作用，重點發展食品、機械、電動

車、新材料等先進制造業產業集群和生態農業、文化旅游服務業，加快建設優勢突

出、特色鮮明的高端產業體系，培育形成一批專業性和配套能力強的高端產業基地。

C、大力發展縣域經濟

以壯大經濟實力、增強財政收入、促進居民增收為重要目標，以農業規模化、標

準化、品牌化為基礎，以工業化特別是建立新型產業體系為主導，以城鎮化特別是推

進城鄉一體化為載體，以創新體制機制、科技進步為動力，進一步突出重點，發揮優

勢，促進縣域經濟持續快速協調發展。

縣域經濟主要指標增幅高于全市平均水平,九縣生產總值年均增長14%以上,固

定資產投資年均增長20%以上，地方財政收入年均增長15%以上，積極推動沂水縣等

有條件的經濟強縣跨入全國百強縣。

2、XX市土地利用總體規劃（2006-2020年）

1）文件意義

XX市土地利用總體規劃（2006-2（）20年）（以下笥稱《XX土規》），是在當前和

今后，XX市落實土地宏觀調控和土地用途管制的基本依據。

是XX市處于工業化、城鎮化快速發展階段，全面落實耕地和基本農田保護目

標,優化城鄉用地結構和布局,推進土地節約集約利用，切實加強國土綜合整治和生

態建設與環境保護的指導性、落實行的重要文件。

8

2）原則、戰略和目標

（1）原則

堅持最嚴格的耕地保護制度，加強基本農田建設；堅持最嚴格的節約用地制

度，從嚴控制城鄉建設用地規模；統籌各類各業用地，促進城鄉區域協調發展；

加強土地生態建設，促進生態文明發展；實施差別化土地利用政策

（2）土地利用戰略

以基地建設促進耕地保護。以城鄉統籌優化用地布局。以土地整治推動新農

村建設。以體系建設構建“生態沂蒙”。

（3）規劃目標

到2020年，農用地不少于1320113公頃，耕地保存量保持在842817公頃以

上，確保744683公頃的基本農田。建設用地總規模不突破255217公頃，城鄉建

設用地控制在200900公頃以內,城鎮工礦用地控制在70132公頃以內,交通水

利及其他用地規模達到54316公頃。人均城鎮工礦用地控制在121平方米以內。

表1-3XX市2006-2020年土地利用規劃指標表

指標屬

指標2005年2010年2020年

性

總量指標（單位：公頃）

耕地保有量841533842107842817約束性

基本農田保護面積745734744683744683約束性

園地面積134482135993136138預期性

林地面積155887163934167150預期性

牧草地面積418418366預期性

建設用地總規模238708246024255217預期性

城鄉建設用地規模191497195436200900約束性

城鎮工礦用地規模537536099370132預期性

交通、水利及其他用地規模472115058854316預期性

增量指標（單位：公頃）

新增建設用地規模814518160預期性

新增建設占農用地規模602614747預期性

新增建設占耕地規模500212641約束性

整理復墾開發補充耕地規模655012641約束性

效率指標（單位：平方米）

人均城鎮工礦用地131.93124121約束性

9

幅沂南h地利用總體規領2CO6-2O2O；f：|臨沂后土地利用總體規劃（2006-202呻）

臨沂市土地利用總體規劃圖臨沂市建設用地管制分區圖

圖17XX土規一XX市土地利用總體規劃圖（左）

圖1-2XX土規一XX市建設用地管制圖（右）

3）建設用地管制分區

為加強對城鄉建設用地的空間管制，劃定土地利用管制邊界，確定空間管制分

區，實施差別化的管制規則。

（1）允許建設區：依據城鄉建設用地現狀和規劃新增指標，劃定各縣區城鄉建

設用地規模邊界，形成允許建設區200900公頃。

（2）有條件建設區：以允許建設區為基礎，預測規劃期內城市建設形態發展可

能，劃定城鄉建設用地擴展邊界，形成有條件建設區，規模控制在10305公頃。

（3）禁止建設區：主要包括水源保護區核心區、自然保護區、風景名勝區、森

林公園、國際重要濕地、國家重要濕地和濕地公園等自然和人文景觀保護區,總面積

83263公頃。

（4）限制建設區：允許建設區、有條件建設區、禁止建設區之外的區域形成限

制建設區，總規模:1425699公頃。

3、XX市總體規劃

1）XX市城市用總體規劃（2011—2020年）

10

XX市城市用總體規劃(2011-2020年)(以下簡稱《XX總規》)于2004年開始

編制，分別與2006、2010、2012三次修編并上報國務院。最新的《XX總規》主要內

容如下：

(1)規劃期限：2011-202()年，其中近期至2015年,遠期至2020年,遠景為

2020年以后。

(2)城市性質

魯東南地區的中心城市；全國性商貿中心之一；具有濱水特色的現代工貿城市。

(3)人口及城鎮化水平預測

2020年城市化水平達到62%,市域人口達到1150萬人。

圖1-3XX總規一市域城鎮等級規模圖(左)

圖1-4中心城區用地規劃圖(右)

(4)城鎮體系規劃

強化中心，展兩帶，建設三個次中心。

強化中心：做大、做強中心城區的經濟規模和人口規模，提升XX中心城市的功

能，帶動周邊城鎮發展。發展兩帶：完善南北向和東西向“十字”型城鎮集聚帶，形

成支撐XX經濟快速發展的城鎮發展軸線。建設三個次中心：建設北部的沂水、南部

的鄭城和西部的平邑三個次中心，帶動XX市域經濟的相對均衡發展。

11

城鎮規模等級分為5級。

表1-4XX總規一XX市城鎮規模等級結構(2020年)

城城鎮城鎮人

城鎮人口

鎮數口總數

規模(萬城鎮名稱

等(個(萬

人)

級)人)

I>1001260XX市區(即中心城區,260)

沂水城關鎮(42)郊城鎮與馬頭鎮(40)平邑鎮

(38)卞莊鎮(27)十字路鎮(27)費城鎮

II20-509264

(25)界湖鎮與大莊鎮、辛集鎮(24)蒙陰鎮

(21)臨沐鎮(20)

10月20

III331探沂鎮(11.0)蘭陵鎮(10.0)坪上鎮(10.0)

0

上冶鎮(5.0)馬站鎮(6.0)向城鎮(6.0)地方

鎮(5.0)蘇村鎮(5.0)常路鎮(5.0)大興鎮

(5.0)神山鎮(5.0)高峰頭鎮(5.0)仲村鎮

VI5月10日1787

(5.0)垛莊鎮(5.0)梁邱鎮(5.0)曹莊鎮

(5.0)青駝鎮(5.0)褚墩鎮(5.0)諸葛鎮

(5.0)板泉鎮5.0)

鄉鎮數量撤并50%。其中大仲村鎮、大店鎮、鄭

城鎮、方城鎮、磨山鎮、坊前鎮、柏林鎮、高橋

V<571

鎮、白旄鎮、石門鎮、溫水鎮、筵賓鎮等應予以

保留。

(5)城市規模

2020年中心城區人口為260萬人，城市建設用地控制在287平方公里。

2)分縣城市總體規劃

XX市8個縣，在2005起基本完成了一輪縣城市總體規劃修編。各個縣城市

總體規劃僅僅在規劃年限上差異就很大，在人口、城鎮化率、城市性質、城鎮體

系上依據自身發展條件各有特點。但是，各個縣都突出了對接XX市區的基本思

想，無論在產業、空間等方面都有所體現。

表1-5XX分縣總規基本情況一覽

人口及城鎮化水平預測城鎮體系規模等級結構

總人口

縣名規劃期限城鎮人口城鎮化一級二級三級城鎮體系結構

(萬

(萬人)率城鎮城鎮城鎮

人)

近期2005-2010954345%縣城313中心帶動，一

臾*

遠期2011-202010()6()60%>252—4<1軸兩翼

12

鄭城近期2010-2015104.640.238.4%縣城511一心，兩軸，

縣遠期2016-2025108.067.562.5%>382-30.5-1.5三片

近期2005-20101213831%縣城415一主兩副，一

蒼山

條軸線，三大

縣遠期2011-20201256350%303—10<3

片區

莒南近期20158341.550%縣城49

縣遠期20309266.2472%403-51?3

35?38一心多核、眾

近期2005-201()5619.5-20.5縣城28

蒙陰%星捧月，三軸

縣54-580.8-1三片、軸心聯

遠期2011-20205932?34251.5-2

%/O.5-O.8動

平邑近期2004-20101014040%縣城412極一軸一群

縣遠期2011-20201055855%364-4.5<2三級二軸

縣城，大一個中心、四

近期2001-2006943537.7%410

莊、辛集個中心鎮、九

沂南

個一般鎮、二

縣

遠期2007-20201006060%25/102-41-2條空間發展主

軸、一條次軸

縣城（含三條主要經濟

沂水近期2005-201011557.550%龍家圈、511發展帶、一條

縣許家湖）次要經濟發展

遠期2010-202012267.155%494.5-6.82.463帶

縣城（臨

沐街道、一個核心，三

臨沐近期2011-20156931.746%35

鄭山街個重點、兩

縣

道）軸、兩帶

遠期2016-20307954.569%470.6-0.8〈0.6

13

圖1-5XX分縣總規縣域結構拼合圖

1.3.2XX市三規合一主要問題

1、規劃期限不一致

三個規劃的規劃期限不一致，銜接性差。其中XX十二五的規劃期限是5

年,具體期限是2011-2015年;XX土規規劃期限15年，具體期限是2006-2020

年；XX市總規的期限是10年，具體期限是2011-2020年；各個縣的總規期限在

10-20年浮動，起點集中在2005以后，規劃末期2010、2015、2020均有。本次

XX現代城鎮體系規劃的期限是2012-2030。如何協調眾多規劃的期限，使之互相

協調和融合是本次三規合一需要解決的問題之一。

2、現狀建設與土地指標矛盾

隨著近年來XX的經濟社會發展的加速，土地指標與建設需求的矛盾日益突

出。其主要表現在：

（1）建設現狀突破了土地指標，：2012年城鄉建設用地總量2984.7平方公

里，突破了土地利用規劃2020年的控制指標值。

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(2)土地增長快，城鎮、村莊建設用地雙向擴張：2009—2012年城鎮、村莊建

設用地分別增長19.71平方公里和44.67平方公里，占建設用地增長總量90%以上。

表1-6：XX土地利用現狀與控制指標比較單位：公頃

用地分類2012年現狀2020年土規控制指標超標值

耕地844728.978428171911.97

城鄉建設總量298474.2925521743257.29

城鎮村用地234773.2320090()33873.23

其中

交通運輸用地63701.06543169385.06

圖1-62003-2010年XX市域城鄉建設用地增長情況圖

3、規劃用地與土地指標缺口巨大

按照XX市國土規劃，截止到2020年，XX市誠市建設用地的指標為701.3平方

公里。如果將XX各區縣城市總體規劃拼合起來，估算到2020年XX市城鎮建設用

地要擴張到約1500平方公里。根據《XX市土地利用總體規劃(2006-2020))),XX市

域至2020年城鎮可建設用地為701.3平方公里。這樣就意味著，如果全部滿足市域各

區縣的建設需求，將有800平方公里的土地指標缺口。同時，如果XX市城鎮建設用

地要擴張到約1500平方公里，則需要1250—1500萬城鎮人口才能與之對應，而根據

我們的測算，XX市域人口在2020年大概為1150萬人。因此，對市域的建設用地需

求整合、合理配置建設用地資源是極為重要的。

表1-7XX市城市規劃與國土規劃土地指標比較表

城鎮建設用地城市建設用地(平建制鎮(平方公

(平方公里)方公里)里)

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中心城城三區九縣

2011年496178.5317.6

2020年城市總體規劃約1500890

2020年土地利用總體規劃701.3287.179.83

圖1-7XX市各區縣總體規劃拼合圖

4、城鎮空間使用粗放

全市的建設用地使用粗放，主要體現為：

（1）人口城市化速度遠遠慢于土地城鎮化。2005-2011年XX市城鎮建設用

地增長105%,同期XX市城鎮人口增長僅為28%。（城鎮建設用地的統計涉及了

國土部門統計口徑的調整，但仍可反映問題）。

（2）土地使用效益低下。從XX省城市用地產出效率比較可以看出，XX市

建成區地均產出效益僅有9.4億元/平方公里,在魯南城鎮帶各個城市中僅優干萊

蕪。

16

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圖1-8山東省內主要城市單位用地經濟產出情況比較

1.4本次規劃三規合一定義與主要內容

1.4.1本次規劃三規合一定義

1）本次規劃三規合一定義

將國民經濟和社會發展規劃、城市總體規劃、土地利用規劃中涉及到的相同

內容統一起來，并落實到一個共同的空間規劃平臺上。

圖1-9三規合一體系

“三規合一”并非指只有一個規劃，而是指只有一個城市空間，在規劃安

排上互相統一，同時加強規劃編制體系、規劃標準體系、規劃協調機制等方面的

制度建設，強化規劃的實施和管理，使規劃真正成為建設和管理的依據和龍頭。

17

1.4.2本次規劃三規合一體系

城鄉規劃、土地利用總體規劃和國民經濟和社會發展規劃三者之間的關系，

簡單概括為：國民經濟和社會發展規劃定“目標”（宏觀發展要求），土地利用總

體規劃定“指標”（土地資源面積和指標）城鄉規劃定“坐標”（空間發展方向和用

地布局）。

在和國民經濟和社會發展規劃的要求指導下，在土地利用規劃保護耕地和節

約用地的基本原則下，發揮城市規劃在經濟、空間等方面的優勢，優化土地利用

結構和布局，不斷提高土地資源對經濟社會全面協調可持續發展的保障和調控能

力。

1.4.3本次規劃三規合一主要內容

依據十二五規劃的發展目標，優化城市定位，細化經濟社會發展戰略體系；

協調城鄉建設用地指標，保護基本農田和生態敏感區域，集約高效利用土

地，創新非建設用地發展模式；

落實總體規劃城鄉產'業布局，提出相應發展策咯，并制定配套區域政策。

1.5三規合一規劃

1.5.1規劃期限的協調

本次規劃期限是2012?2030年。XX十二五規劃末期是2015年，依據其戰略

性、長期性的內容為本次規劃的指導性內容，對具體的策略、目標作為本次規劃

近期的發展目標，并在此基礎上進行規劃末期2030相應內容的適當推論。以XX

土規規劃末期是2020年，本次規劃近期（2015年）、中期（2020年）的用地指

標以不突破與XX土規中約束性指標（基木農田保護面積、城鄉建設用地規模、

人均城鎮工礦用地等）為原則。

1.5.2細化十二五戰略目標，構建發展核心體系

十二五對XX的定位為“一個中心城市、兩個示范區”。本次規劃通過對XX全

市全面細致的現狀的解讀后，認為勞動力資源優勢、臨港區位優勢、礦產資源優勢和

環境、文化資源優勢是現階段XX最需要關注并充分利用的優勢資源。在尊重XX十

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二五規劃前提下，結合本次XX新型城鎮化規劃，突出XX發展特色，由此提出

XX的戰略定位：我國北方地區國際化的商貿城市、生態宜居的文化水城、城鄉

融合的新型城鎮化示范城市。

規劃提出三大戰略目標體系作為實現戰略定位的具體支撐，分解細化了XX十二

五的的目標體系。具體的戰略目標體系如下：

（1）創建“國際化”的商貿城市指標體系

表1-8創建“國際化”的商貿城市指標體系一覽表

類別目標值現有值

外埠和境外購進額占銷售總額的比重（％）>70

國際外埠和境外銷售額占銷售總額的比重（％）>60

貿易貨物貿易占全球的比重（％）>1

輻射

服務貿易占全球的比重（％）>1

承接國際服務外包的規模年增長率（％）20

社會消費品零售總額（億元）>10000

國內連鎖銷售額占全市社會消費品零售額的比重

40

貿易（%）

帶動電子商務零售額占全市社會消費品零售額的比

8

重（％）

商貿累計認定的跨國公司地區總部（家）300

主體千億元規模大宗商品電子交易市場（家）>3

商務服務業增加值占全市地區生產總值的比重

10

配套（%）

服務社會物流總額年均增長率（％）20

物流成本占全市地區生產總值的比重（％）12

（2）創建生態宜居的文化水城指標體系

表1-9生態宜居的文化水城創建指標體系

指標現狀國內外先進值

in類以上監測斷面比例53%100%

水凈岸

按照生態學原則進行駁岸和

美的健

河流岸線生態化率水底處理，無大規模硬質護

康水系

坡和襯砌

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山體修復比例100%

山青城

公園綠地500米服務半徑覆蓋率80%

綠的都

市氧吧P平方米.5日均濃度達標天數310

空氣污染指數W100天數336320

歷史文化名城整體格局

底蘊深歷史文化名鎮名村

厚的文其他重要物質文化遺產（包含文

化名城物單位和歷史建筑）

非物質文化遺產

V4.0且不超過過國家總量

COD5.31

萬元GDP污染物排控制指標

放強度V5.0且不超過過國家總量

SO24.38

循環高控制指標

效的生工業用水重復利用率>90%

產模式

單位GDP能耗1.08WL6tce/萬元

工業固體廢物綜合利用率N90%且無危險廢物排放

農業灌溉水有效利用系數>0.55立方米/萬兀

農村供水普及率85%100%

完善共建制鎮

農村污水處理率100%

享的基23.5%

礎設施農村垃圾無害化處理率100%

鎮駐地及農村社區供熱普及率100%

（3）創建城鄉融合的新型城鎮化示范城市指標體系

表格1-10創建城鄉融合的新型城鎮化示范城市指標體系

XX市

級二級指目標

三級指標四級指標目標實

指標值

現度

標

城1人口城鎮化率（%）67%47.05

鎮人口就人口聚集

2暫住人口占城鎮人口比重（％）21%6.42

化業

質就業結構3非農產業從業人員比重