民營企業如何就旅游景區開發和當地政府簽訂合同(2011-09-2009:36:45)轉載▼標簽：旅游景區開發民營企業經營權投資開發進行旅游 分類：落地運營：運營管理序：在展望21世紀產業經濟發展之時，旅游產業是一個難得的被各方面都共同看好、有著遠大前程的產業。由于其安全、環保、收益穩定、對整體經濟發展有很強的帶動作用，被人們稱之為“無煙工業的典范”、“永不沒落的朝陽產業”、“天然的長壽型產業”、“最具前景的黃金產業”。旅游產業和汽車、石油被認為是未來最具有投資價值的三大產業，紛紛被國際金融投資界看好。在這種大環境下，民營企業紛紛進軍旅游產業，特別是對旅游景區進行投資開發。目前投資旅游景區開發的國內民營企業中，很多具有在房地產業、貿易業方面的經驗，但就旅游產業的特性而言，和傳統的房地產、貿易等產業存在極大的差別，旅游產業對他們而言，其實是一個全新的產業。他們介入旅游景區的開發過程和具體的運營過程將不可避免會出現一系列的問題，其中如何和旅游景區所在的地方政府簽訂關于景區開發的合同就是一個關鍵問題。簽訂好一個合同，對于民營企業來講，意義非同小可，特別是在目前國內旅游法律法規相對缺失的情況下，民營企業如何介入旅游景區的開發，如何規避各種風險，如何保證企業的投資利益和資本的安全退出，顯得尤其重要。如果合同簽不好，將無法為企業資本進入和安全退出提供一個有效的法律保障，對經營本身，也會產生極大的影響。筆者們曾作為景區開發公司的營銷總監和法律顧問，全程參與了民營企業和旅游景區當地政府簽訂合同，介入旅游產業的過程，特將如何和政府簽訂開發景區的合同綱要列舉如下，以供參考。一般說來，民營企業介入旅游景區的開發需要和政府就開發景區，獲取景區的開發經營權，簽訂相關協議，總體說來，可分為兩個階段。第一個階段：框架性協議階段，這一階段一是對企業和當地政府在開發景區中采取的方式進行界定，即是采用合作開發，還是民營企業獨資開發或者其他方式開發；二是對協議雙方的權、責、利進行一般性界定。基本思路是，在保證旅游資源所有者的權益的前提下，本著雙贏互惠的原則，保證企業作為投資者的一般性權益。第二個階段：補充合同或子合同階段，如果不成立新的景區開發公司，框架協議雙方繼續深化雙方的權、責、利關系，如資產移交、人員接管、環境保護、宗教等方面的具體內容；如果成立新的景區開發公司，則存在新公司與原先框架協議雙方權利和義務繼承的問題，須完善一個法律手續，才能繼續深化雙方的權、責、利關系。具體講，在簽訂合同的過程中，需要注意如下問題：一、簽訂合同雙方主體資格合同雙方是否具有簽訂合同的資格，需要加以注意，以免給未來的實際經營帶來不必要的麻煩。特別是對民營企業而言，對方可能會讓政府下屬的旅游局，甚至是旅游局下屬的景區管委會或管理公司與其簽訂合同。一般說來，這樣的協議是不具有法律上的效力的。簽訂合同的對方應該是行使景區旅游資源所有者職權的當地人民政府。而且，需要值得注意的是，企業一般也不能和政府個別部門簽署合同，因為旅游景區的開發涉及到方方面面，企業不可能只同一個部門打交道，或經常與非合同部門打交道。另外，企業還應當注意與政府方面簽訂的合同是否還需上級主管部門批準生效，如果需要，則簽訂合同當時合同其實還并不具有法律效力，甚至完全可能出現合同不被主管部門批準，導致談判流產的結果。總之，企業應避免出現對合同效力的誤判，杜絕開發前的重大失誤。二、經營權問題經營權的取得是民營企業進行景區投資開發的核心問題。但景區投資開發合同卻往往在這一問題上是“猶抱琵琶半遮面”，吞吞吐吐，含糊其辭。究其原因，其實質就是國家對資源屬國家所有的旅游景區的經營權的讓渡沒有一個明確的法律規定，而各部委的說法又不一致，甚至是互相矛盾，讓企業景區投資開發面臨諸多不確定的因素，因而借用其他相關詞匯，間接達到經營權的讓渡，實在是不得以而為之舉。實踐中，多采用合作開發的形式來規避經營權讓渡這一敏感性問題。在四川，隨著2006年11月《四川省旅游條例》的頒布，經營權問題不再是困擾民營企業景區開發的一個關鍵因素，該條例明確規定“國有旅游資源可以實行所有權與經營權的適當分離，法人和其他組織可以通過租賃、承包、競買和其他法定形式取得國有旅游資源的經營權。法律、法規另有規定的，從其規定。國家級風景名勝區的經營權不得進行整體性轉讓。其他旅游景區景點的經營權和國家級風景名勝區內的部分景點經營權的轉讓，由市、州人民政府審核后，報省人民政府有關行政主管部門批準。”第一次從法規的高度規定了經營權可以通過一定的法律形式實現轉移。這實際上是對全川已經風起云涌、很多既成事實，甚至是功成名就的民營企業投資開發旅游景區的法律確認，對全國其他各省、市、區也具有積極的借鑒意義。另外，經營權的內容也是不容回避的一個核心問題。經營權應該包含什么樣的實質性權利？首先，旅游景區的經營應該是立足于旅游資源上，而旅游資源一般包含以下三個部分：自然景觀、歷史人文景觀和民風民俗。特別對于民風民俗的開發來說，如果民營企業不能獲得獨家的開發權，則進行景區開發實際上是沒有任何意義的。因此，經營權的實質應該是對景區的獨家開發權，并且，應該在合同中加以明確。其次，經營權的表現形式應該體現在對旅游資源的占有、投資開發、使用、收益和一定條件下的處分的權利，需在合同中加以明確。三、擬投資開發景區紅線圖問題旅游景區是一個比較大的范圍，景區內實現旅游資源所有權、經營權相分離，企業對景區享有相關權利和承擔相應義務，因此，在簽署合同的時候，務必對旅游景區的范圍進行界定，充分利用現有的官方的專業數據，劃定景區的區域紅線，確定民營企業獲得經營開發的景區究竟范圍是多大，為保障民營企業投資權益提供必要的保證。需要注意的是，在對景區范圍進行界定的文本中，必須要采用官方的真實的數據，有的民營企業認為：擬開發景區范圍足夠大，反正在今后的實際開發中只是對核心地區進行開發，因此只要保證核心區域的界定就行。錯誤的不去注重對邊界的確定，為今后開發留下了后患。四、簽約雙方對開發方式的確認以何種方式和當地政府就旅游資源開發達成協議需要在合同文本中做詳細科學的界定。《四川省旅游條例》第十一條規定：法人和其他組織可以通過租賃、承包、競買和其他法定形式取得國有旅游資源的經營權。法律、法規另有規定的，從其規定。明確了民營企業取得經營權的方式有租賃、承包、競買和其他法定形式，企業在簽訂合同的時候務必對相關法律條款進行認真解讀。筆者認為，除了以本條規定的方式取得經營權進行開發外，還有不上會提出，企業可以在沒有規劃的情況下，先行投資某某項目（一般為形象工程），然后在具體的規劃中，將已經修建成型的項目作為規劃的內容即可，企業萬不可貿然投資，必須按照景區規劃來有步驟，有重點的投資。十一、景區外環境問題按照一般招商引資和投資管理，在景區紅線圖范圍內的投資開發由民營企業全面負責，而在紅線圖外環境的“三通一平”問題應該由政府全面負責。十二、環境保護問題景區環境保護人人有責，環保問題由誰來負責，怎么和政府約定？怎么協調具體工作？都需要明確界定。通常慣例應堅持誰受益，誰負責的原則，但也可以做具體的約定。十三、景區門票問題旅游景區門票是景區經營的最核心問題，應作專章進行界定，明確門票的印制、管理、監督問題，權屬問題。在企業對景區經營管理的模式下，一般的操作方式為：由當地稅務部門牽頭，對門票進行監制，并交由景區管理部門，民營企業在具體經營中，向管理部門領取，并以領取數量的實際消耗作為門票銷售量，計入開發公司收入。十四、優惠政策問題按照旅游景區當地政府在招商引資上的優惠政策規定，民營企業作為旅游景區的投資者，對旅游景區進行開發，應該享受諸如稅收、土地優惠等方面的政策，并在合同中做明確的界定，特別是要對優惠政策的實現方式做具體的界定。除政府已經規定的優惠政策之外，民營企業還可以和政府約定其他優惠政策，但是在簽署合同的時候，必須對相關法律法規認真研讀，當地政府承諾的個別優惠政策和國家現行法律法規是否存在沖突？如果有沖突，如何規避？都需要仔細研究，并加以明確。十五、景區管理機構問題旅游景區開發投資巨大、而且投資期較長，而投資收益相對較慢，民營企業在具體的經營中，除去基礎管理、項目建設、市場營銷等通常的經營手段以外，和政府關系顯得尤其重要。由于旅游景區開發涉及到和政府眾多部門打交道，而部門之間也存在利益關系，導致景區的多頭管理，這就會給民營企業具體的開發經營帶來不必要的麻煩。鑒于此，在簽署合同的時候，應該約定成立由政府主管領導直接負責的某旅游景區投資開發領導小組，統一協調關系，政府為企業提供一站式服務，這樣就節省了很多時間、人力、物理成本，大大的提高了辦事效率。十六、成立旅游開發公司問題如需成立開發公司對景區進行開發，則應在總合同中約定由簽署合同雙方或者民營企業成立新的旅游景區開發公司時間表，并可將乙方獲取的經營權向新的開發公司進行讓渡。另外，成立公司的注冊地，注冊資本為問題也需要明確約定。十七、景區接管問題在景區開發中，如需轉移經營權，則在合同中，還應明確民營企業接管旅游景區的時間表和接管景區的具體條件、方式方法，保證雙方利益。景區的接管包括人事接管、資產移交、門票接管，其中核心是門票接管代表對景區經營權的接管，顯得尤其重要。十八、旅游景區資產處理問題部分景區在民營企業沒有介入之前，就已經存在由政府成立的開發公司，或者是由前任投資商存在的公司，對民營企業介入之前的景區資產處理問題需要在合同中明確界定，作為以后解決問題的依據。主要是資產的處理方式、如果有民營企業必須認購移交的資產，怎么對資產進行價值評估？評估機構的選擇方式如何確定？都必須要在合同中明確。十九、人事接管問題對于可能存在的人事問題怎么解決？對企業來講，是一個關乎企業正常運營的關鍵問題，如果企業介入之前，已經有景區開發單位，那么企業介入之后，原單位人事問題怎么解決？特別是原景區單位屬于國營性質的單位，如果原從業人員具有事業編制身份，解決起來尤其棘手。民營企業一定要堅持自己的原則，一定要強調自己按照現代化企業自主經營，民營企業如果處理不好原來存在的公司的人事接管問題，會對今后的投資開發帶來直接的負面影響，造成很大的管理成本。一般說來，如果原開發單位的員工屬于企業聘用制的員工身份，民營企業可以選擇優秀的員工繼續按照現代企業制度進行聘用，如果原開發單位員工具有事業編制，政府一般會要求民營企業進行接管。那么在合同中，最好是總合同中就要約定，解決辦法，特別是員工身份問題的解決辦法。通常情況下，對于繼續留任的員工，必須要按照現代企業制度實行聘用制，而對于他們的事業編制身份，企業原則上不對事業編制負責。人的問題是重要問題，一定要在合同中界定清楚，力爭不留下任何后患。二十、違約責任及解決辦法問題民營企業投資旅游景區開發的過程，是一個和政府相互斗爭、相互妥協的過程。(1)在合同的履行中一旦出現合作不愉快的情況，怎么解決爭議？(2)如果出現終止合作，對已經投資的資產怎么清算？(3)如果雙方不能協商解決，需要對簿公堂，采取何種方式？是選擇人