村民自治制度中存在的問題與對(duì)策研究——以民勤縣西湖村為例（***）[摘要]《村民委員會(huì)組織法》修訂頒布實(shí)施以來(lái)，村民自治在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)支持下，經(jīng)過廣大農(nóng)民的努力，取得了很大進(jìn)展,但在現(xiàn)實(shí)中因受我國(guó)傳統(tǒng)的政治思想與體制的影響，村民自治也逐漸暴露出來(lái)許多問題，給基層民主建設(shè)帶來(lái)了很大困難。有鑒于此，本文在界定村民自治的含義、梳理村民自治的發(fā)展歷程的基礎(chǔ)上對(duì)這些問題進(jìn)行了研究，并提出了加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)村民自治的規(guī)范化管理；轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境；提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體，這三點(diǎn)解決對(duì)策。[關(guān)鍵詞]村民自治；問題；對(duì)策村民自治是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)廣大農(nóng)民群眾建立起來(lái)的具有中國(guó)特色的基層民主制度。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立，到1998年《村民委員會(huì)組織法》的通過實(shí)施，村民自治的法律制度初步建立起來(lái)。在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)下，村民自治取得了顯著成效，在實(shí)現(xiàn)基層民主，促進(jìn)三農(nóng)問題解決，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)等方面都發(fā)揮了重要作用。但是隨著村民自治在全國(guó)范圍內(nèi)的深入開展，一些引人注目的問題也暴露出來(lái)，這些問題已經(jīng)影響到了村民自治的進(jìn)程，我們必須對(duì)這些問題進(jìn)行深入研究并提出對(duì)策，否則村民自治就不能深入開展，不能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。以下就以民勤縣蘇武鄉(xiāng)西湖村為例，對(duì)村民自治制度中存在的問題與對(duì)策研究作以論述。蘇武鄉(xiāng)地處民勤縣城東郊，2004年底新河、羊路2鄉(xiāng)合并，取西漢民族親善大使中郎將“蘇武”之名，更名為蘇武鄉(xiāng)。蘇武鄉(xiāng)轄26個(gè)行政村，183個(gè)村民小組，7627戶，31114人，總面積235平方公里，總耕地面積為9.29萬(wàn)畝。2012年農(nóng)民人均純收入達(dá)到3000元。西湖村屬于蘇武鄉(xiāng)行政村之一。一、村民自治的含義和發(fā)展歷程（一）村民自治的含義關(guān)于村民自治的含義，很多學(xué)者都做出了界定，比如許勇和于建嶸把“村民自治”定義為“農(nóng)村基層人民群眾自治，即通過村民自治組織依法辦理與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)。”[1]而白鋼，趙秀玲則認(rèn)為“村民自治除了‘三自’，即自我管理、自我教育和自我服務(wù)外更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)自尊、自愛和自由的精神”，[2]“村民是否擁有自覺、自尊、自愛、自由和自決權(quán)，是認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)村民自治發(fā)展程度的一個(gè)重要尺度”。[3]黨的十六大提出以人為本的精神，把人本身放到了前所未有的高度上，因此村民的自尊、自愛、自由也應(yīng)該做為村民自治的一個(gè)基本方面，在村民自治的研究中被充分重視。（二）村民自治的發(fā)展歷程從1983年，中國(guó)開始實(shí)行全國(guó)范圍的改革開放，在城市里推行各項(xiàng)富民政策的同時(shí)，在農(nóng)村確定了以包產(chǎn)到戶為主的家庭聯(lián)產(chǎn)承包聯(lián)產(chǎn)責(zé)任制。這項(xiàng)制度不僅打破了集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的束縛，而且人們的思想也開始解放出來(lái)。自從實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村開始出現(xiàn)秩序失調(diào)，公益事業(yè)無(wú)人關(guān)心等問題，迫切需要一個(gè)新興的村民組織，在這種狀況下村委會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，拉開了農(nóng)村村民自治的帷幕。從1980年果作村村委會(huì)自發(fā)成立直到1987年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的通過，村民自治處于沒有法律規(guī)范的自發(fā)的狀態(tài)。在這種狀態(tài)下，不僅村委會(huì)如雨后春筍般建立起來(lái)，而且經(jīng)過試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐性試驗(yàn)開始向較大的范圍推廣出去，村民自治的制度在這一階段也開始初步建立起來(lái)，為以后正式立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。1987年到1990年村民自治的制度逐步完善了起來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)于村民自治的關(guān)注也多了起來(lái)，圍繞《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》的推廣實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)展開了討論，不僅在理論上為村民自治提供了方向，而且在實(shí)踐上也促使村民自治的穩(wěn)步前進(jìn)與大面積推廣。到1990年全國(guó)一半以上的農(nóng)村都實(shí)施了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，從這以后村民自治的制度逐漸完善起來(lái)，特別是1998年《村民委員會(huì)組織法》的通過，為村民自治提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)，村民自治在我國(guó)的蓬勃發(fā)展已經(jīng)指日可待。二、村民自治中存在的問題（一）選舉問題要研究村民自治就要先研究村委會(huì)，村委會(huì)是基層群眾自治性組織。村民依法直接選舉村民委員會(huì)干部，是實(shí)施村民自治的基礎(chǔ)和前提。村委會(huì)成員的選舉直接關(guān)系到村委會(huì)對(duì)農(nóng)村的管理，關(guān)系到各種促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展的活動(dòng)是否能順利開展，是村級(jí)權(quán)力的集中點(diǎn)。正因?yàn)槿绱?，選舉方面出現(xiàn)了很多問題，需要我們研究解決。己切身利益有關(guān)的事，對(duì)于自己的勞動(dòng)所換來(lái)的血汗錢怎么花的，花在了哪里，做了什么，是用在正途，還是中飽私囊，村民們要求公開、透明。所以在村民自治中，我們需要闡釋明白的是村財(cái)務(wù)的管理這一點(diǎn)。當(dāng)前農(nóng)村財(cái)務(wù)管理中也有很多問題：=1\*GB2⑴賬目混亂。一些鄉(xiāng)村沒有嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定設(shè)置總帳、明細(xì)帳，會(huì)計(jì)事項(xiàng)核算不清，收支不實(shí)，利潤(rùn)失真。例如1999年民勤縣上下?lián)芴K武鄉(xiāng)西湖村“不發(fā)達(dá)地區(qū)補(bǔ)貼款”18萬(wàn)元，經(jīng)手人村黨支部書記趙某將其中8萬(wàn)元記入村集體賬，而將另外10萬(wàn)元直接進(jìn)行了開支，其中有公路管理站油路款、馬玉南石料款、修橋鋼材款、修建養(yǎng)殖暖棚水泥款、差旅費(fèi)等各種支出項(xiàng)目。鄉(xiāng)紀(jì)委在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，收款憑據(jù)使用混亂。趙某在使用“甘肅省村集體財(cái)務(wù)收款憑據(jù)”時(shí)，三聯(lián)單不采用套寫的方式，而是隨意填寫，內(nèi)容不一致、不真實(shí)、不完整、不規(guī)范。這樣就算村書記趙某是冤枉的，出因?yàn)橘~目混亂，無(wú)法查清。[6]也導(dǎo)致村財(cái)務(wù)不清，給管理增加了難度。=2\*GB2⑵侵占貪污。一些村干部思想素質(zhì)較低、法律意識(shí)淡薄、利用職務(wù)之便，隨意挪用公款或公款私用。例如民勤縣西湖村二社社長(zhǎng)將村民自發(fā)湊的10多萬(wàn)買健身器材的公款私自占有，并卷款出逃。某村黨支部書記2005年前后，強(qiáng)行征收費(fèi)用，肆意挪用公款，吃喝嫖賭無(wú)所不能。先是將村磚廠承包給哥哥弟弟3年，村里沒得到起一分錢，繼而將收取的村民電費(fèi)，建校的土地費(fèi)20000元據(jù)為己有，再則利用職權(quán)插手工程，偷工減料賺得數(shù)萬(wàn)元中飽私囊；另外還拖欠民工和運(yùn)輸機(jī)構(gòu)的工資，極盡貪污之能事，被村民們稱為“螞蟥、吸血鬼”。[7]這些村干部貪污村財(cái)?shù)男袨闀?huì)引起村民公憤，使村民喪失對(duì)村干部的認(rèn)同感，對(duì)于黨和國(guó)家農(nóng)村工作的開展危害極大。（三）其它問題中國(guó)的村民自治是具有中國(guó)特色的自治形式，是黨領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治，黨支部是農(nóng)村基層組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。黨支部對(duì)村級(jí)事務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)本應(yīng)是在宏觀上，方針政策性的領(lǐng)導(dǎo)，而不應(yīng)該過多干涉村里的具體事務(wù)，但是由于受傳統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)體制的影響，相關(guān)法律規(guī)定得不夠具體明白，大多數(shù)村黨支部都把這種領(lǐng)導(dǎo)核心作用理解為由村黨支部完全負(fù)責(zé)村務(wù)工作的決策權(quán)和決定權(quán)。而如果這樣做的話就會(huì)把村委會(huì)架空了，成為有名無(wú)實(shí)的組織，沒了存在下去的必要。因此農(nóng)村兩委關(guān)系長(zhǎng)期不和諧，甚至經(jīng)常激烈沖突。一方面不少村黨支部書記大權(quán)獨(dú)攬，不注意支持協(xié)助甚至包辦、替代村委會(huì)工作，完全無(wú)視村委會(huì)的存在；另一方面一些村委會(huì)主任認(rèn)為自己是由村民選舉產(chǎn)生的，比村支書更有群眾基礎(chǔ)，因此拒絕甚至否定村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)地位，不服從村黨支部的指導(dǎo)，不完成黨支部的指示，任意妄為。兩委之間的矛盾形成了村領(lǐng)導(dǎo)班子的嚴(yán)重內(nèi)耗，制約了村民自治的良性發(fā)展。三、完善我國(guó)村民自治的對(duì)策建議（一）加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)村民自治的規(guī)范化管理村民自治就是依法治理。因此加快村民自治的立法建設(shè)，健全自治法律體系是當(dāng)務(wù)之急。健全清晰的法律是實(shí)行村民自治的必要前提，要盡快完善《村民委員會(huì)組織法》及其配套的法律，最好能以《村民自治法》取代《村民委員會(huì)組織法》，不僅對(duì)村民自治的組織作出規(guī)定也對(duì)村民自治的制度等作出相應(yīng)規(guī)范。在《村民自治法》中要對(duì)村民自治的概念、性質(zhì)，有選舉權(quán)的村民資格范圍，村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的人員組成，召開時(shí)間議事規(guī)則等作一個(gè)詳細(xì)界定。還要明確村民自治的代議機(jī)構(gòu)和常設(shè)機(jī)構(gòu)各自的組織結(jié)構(gòu)及職權(quán)范圍、村民委員會(huì)和各種國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的隸屬或指導(dǎo)關(guān)系，包括和黨、政、軍等部門團(tuán)體的關(guān)系，并對(duì)這些關(guān)系作出明確的規(guī)范。還有其它很多目前不夠規(guī)范的事項(xiàng)都需要用立法手段加以界定。（二）轉(zhuǎn)變政府職能，為村民自治提供寬松的外部環(huán)境要做到這一點(diǎn)主要是要改革政府體制中的不合理成分，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，轉(zhuǎn)變政府工作方式和工作作風(fēng)這是確保村民自治健康成長(zhǎng)的一個(gè)很現(xiàn)實(shí)的措施。轉(zhuǎn)變政府職能首先要精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，減輕村一級(jí)的財(cái)政負(fù)擔(dān)，使村有更多的資源可以用在發(fā)展自己上。其次要轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，把該辦的事情辦好，不該辦的就交給別人去辦，在大方向給對(duì)村委會(huì)指導(dǎo)，在具體村務(wù)比如計(jì)劃生育工作等要放手給村委會(huì)去做，給村民自治的發(fā)展提供一個(gè)相對(duì)比較寬松的環(huán)境。再次還要改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以上的政府組織，只有自上而下的改革足夠徹底，才能給基層組織松綁，給基層干部減壓，便于村民自治的實(shí)行。（三）提高村民和村干部的素質(zhì)，為村民自治培育合格的主體首先要加大對(duì)農(nóng)村的教育投入，普遍提高農(nóng)民的文化素質(zhì)，使農(nóng)民具備參與民主活動(dòng)的能力。大力開展農(nóng)村的思想政治工作并在此基礎(chǔ)上建設(shè)農(nóng)村的民主政治文化，通過有效的思想政治教育，把農(nóng)民從傳統(tǒng)的宗族意識(shí)、權(quán)力崇拜意識(shí)、依賴意識(shí)、臣屬意識(shí)、散漫意識(shí)、自私觀念和政治冷漠等落后觀念中解放出來(lái)并形成主體意識(shí)，權(quán)利意識(shí)民主意識(shí)法制意識(shí)等現(xiàn)代意識(shí)，使農(nóng)民形成參與民主活動(dòng)的思想意識(shí)。通過思想政治教育還可以提高農(nóng)民的民主議事能力、民主決策能力、民主管理能力和民主監(jiān)督能力，使村干部能夠掌握現(xiàn)代管理方法和管理理念，不僅為村民自治打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)而且也為村民自治提供內(nèi)在的推動(dòng)力量。還有很重要的一點(diǎn)，現(xiàn)在村級(jí)治理的水平保持在“精英治理”的層面上，因此要大力培養(yǎng)農(nóng)村的政治精英。因?yàn)榇謇锏膯栴}由本村精英人物去解決比外部力量介入更容易為村民所接受。這種精英要既懂得國(guó)家政策法律法規(guī)，又懂得現(xiàn)代管理方法，又能代表村民利益，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村走上和諧發(fā)展之路。參考文獻(xiàn)：[1]徐勇．中國(guó)農(nóng)村村民自治.武漢:華中師范大學(xué)出版社,1997年.3;于建嶸．岳村政治——轉(zhuǎn)型期中國(guó)鄉(xiāng)村政治結(jié)構(gòu)的變遷．上海:商務(wù)印書館．2001年12月.44—49[2][3][6][7][8]白鋼,趙秀玲.村民自治通論.北京:中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社,2004年11月.3-4，229，230，230-231，231[4]程建平,粟志強(qiáng)．村民自治之路為何如此艱辛.決策探索,2005，（4）:43[5]薛和.村民自治：實(shí)際運(yùn)行中的矛盾分析.江西社會(huì)科學(xué),2005，（1）:25—28[9]顧航宇.中國(guó)的黨政系統(tǒng)與村民自治.行政與法,2002，（8）:25[10]尹煥三等.村民自治面臨的社會(huì)焦點(diǎn)問題透析——對(duì)全國(guó)第一個(gè)村民自治示范縣的追蹤考察.濟(jì)南:山東人民出版社.2004年3月[11]黃大衛(wèi)．村民自治：黃土地上的政治革命．北京：中國(guó)青年出版社．2000年[12]何澤中．當(dāng)代中國(guó)村民自治．長(zhǎng)沙：湖南大學(xué)出版社．2002年[13]白鋼，趙壽星．選舉與治理·選舉與治理：中國(guó)村民自治研究．北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社．2001年[14]徐勇,徐增陽(yáng).論村民自治與加強(qiáng)農(nóng)村基層組織執(zhí)政能力.當(dāng)代世界與社會(huì)主義,2005，（４）:63—66[15]方曉悟.村民自治中的若干問題與解決途徑.安慶師范學(xué)院院報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2004，（2）:7—10[16]陳前.現(xiàn)階段村民自治運(yùn)行的困境及其解決思路.三農(nóng)問題研究,2005，（4）:15—20[17]錢華．村民自治：我國(guó)民主政治建設(shè)的特殊途徑．南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）,2005，（1）：19—27[18