春節回鄉調研報告對基本養老保險制度建設中幾點問題建議（威海果茶站王林軍）

內容提綱：威海同全國大多數地區同樣，已經初步構建起覆蓋城鄉基本養老保險體系，這是具備劃時代意義“里程碑式”事件。但基本養老保險制度建設背后，依然存有空白點和不公平公正地方，亟待完善制度。本文在歷數養老保險發展歷程后，找出當前存在最重要問題，分析了需要重點解決問題是哪些人群，明確提出社會基本養老保險發展終極目的和國家應當承擔責任，最后結合實際狀況提出解決某些問題幾點意見和辦法。社會基本養老保險制度關系到全社會每個人切身利益，事關百姓幸福與社會穩定，事關社會公平與公正和諧，盡快完善有關制度，不能等閑視之。

養老保險是社會保障制度重要構成某些，是保證社會穩定協調發展必備條件。基本養老保險也稱國家基本養老保險，是不同于商業和其他各類補充養老保險，其基本含義是按照國家關于規定，在勞動者年老或喪失勞動能力后，依照她們為社會所作貢獻和所具備養老保險資格，按月或一次性以貨幣形式支付保險待遇，用于保障離退休職工和城鄉居民基本生活需要，具備強制性、福利性、優惠性、公平公正性和覆蓋范疇廣等特點。繼解決機關事業單位職工、城鄉職工和農村居民基本養老保險后，7月威海又成功解決城鄉居民養老保險問題，初次實現了城鄉居民養老保險全覆蓋，是最具里程碑式意義一件大事。基本養老保險制度框架構建成功，徹底解決了全社會“老有所養”問題，基本保障了城鄉居民老年生活水平與本地城鄉經濟發展水平相適應。春節回家探親期間，所見所聞都是城鄉居民笑臉，是對該制度堅決擁護和高度頌揚。但是在走訪中，也理解到基本養老保險制度依然存在空白點和不公平公正某些，亟待完善。威海是沿海發達地區，經濟實力較強，完全有條件在國內率先建立起完善基本養老保險制度。第一步，建立起城鄉統一職工基本養老保險制度（含城鄉職工、鄉鎮公司職工、農民工，以其他各種形式自由就業者）；第二步，建立起城鄉完全統一居民基本養老保險制度。這樣，就成功構建起基本養老保險制度兩大體系。一、歷程回顧國內社會養老保障制度是從建立公司職工養老保險開始，建立了新農保制度，此后又建立起城鄉居民養老保險制度，這樣，國內養老保障制度基本框架初步構成。1、城鄉職工養老保險國內養老保險制度始創于建國初期,1951年頒布實行《勞動保險條例》,標志著全國統一社會保障法規建立。重要特性是：由國家規定統一養老待遇，各類單位和公司支付養老費用，國有公司經營由國家統負盈虧。1991年出臺了《國務院關于公司職工養老保險制度改革決定》,標志著國內養老保險體制由現收現付型向某些積累制過渡。1995年,國務院頒布了《關于深化公司職工養老保險制度改革告知》,進一步強調建立多層次社會保障體制必要性,明確了基本養老保險實行社會統籌與個人賬戶相結合(簡稱“統賬結合”)模式。1997年,國務院又頒布了《關于建立統一公司職工養老保險制度決定》,在總結各地試點經驗基本上統一了繳費率、個人賬戶規模和養老金計發辦法。起，公司補充養老保險改名為公司年金。對新制度實行后參加工作職工，其養老金由兩塊構成，一塊是個人賬戶養老金，籌資按職工本人工資11%繳費(其中公司3%，個人8%)長期積累，退休后，每月按總合計額除以120計發;另一塊是基本養老金，相稱于統籌地區職工平均工資20%，籌資仍沿用現收現付模式，由公司按工資總額5%繳納。對新制度實行前已退休人員(簡稱“老人”，下同)，實行老人老辦法繼續發養老金；對新制度實行前參加工作在職職工(簡稱“中人”，下同)，除基本養老金、個人賬戶養老金外，另加一塊按工齡系數計算過渡性養老金。至此，以基本養老保險、公司補充養老保險、個人儲蓄養老保險為基本三層次養老保險體系基本形成。2、城鄉居民養老保險7月《威海市城鄉居民社會養老保險實行意見》出臺，標志著30萬名城鄉無社會養老保險居民納入到國家基本養老保險體系內，全市城鄉居民社會養老保險實現了全覆蓋。城鄉居民社會養老保險基金重要由個人繳費和政府補貼等構成。其中，個人每年繳費原則分為300元、500元、800元、1000元、1500元、元、2500元、3000元、4000元、5000元10個固定檔次，參保人自主選取繳費檔次，多繳多得。對45周歲以上，應按年繳費，合計繳費年限應不少于實際年齡到60周歲剩余年數，容許補繳，但補繳后合計繳費年限不超過；對45周歲如下，應按年繳費，合計繳費不少于。制度實行時，對已年滿60周歲、未享有職工基本養老保險待遇以及國家規定其她養老待遇10萬老年居民，不用繳費，可按月領取政府補貼55元基本養老金；也可自愿補繳養老保險費，補繳年限不超過，自補繳次月起，按月領取個人賬戶養老金和基本養老金。3、農村居民養老保險指未參加職工養老保險成年農村居民，即除以上兩類人員以外具備農業戶口人員。此類人員構成極其復雜，由于制度設計缺陷，鄉鎮公司職工、外出經商人員、農民工、合同制工人等本應屬于職工隊伍人員也往往包括其中。建國先后，農村養老重要是以家庭養老為主。農業合伙化后來，政府對農村生活困難老人，實行社會救濟制度，如《高檔農業合伙社示范章程》和《農村人民公社工作條例修正草案》規定對“三無”老人實行五保制度，供養經費重要從集體公益中開支，是農村社會養老保險制度萌芽。改革開放后，家庭聯產承包責任制崩潰了以社隊為基本集體經濟，農民喪失了集體保障。1992年民政部印發《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》告知，標志著農村社會養老保險進入新發展期，保險對象為市城鄉戶口、不由國家供應商品糧農村人口，以村為單位確認(涉及村辦公司職工、私營公司、個體戶、外出人員等)，基金以縣為單位統一管理，月交費原則設2、4、6、8、10、12、14、16、18、20元十個檔次。方案規定:“凡是溫飽問題沒有解決地方暫緩開展這項工作”，因而實行范疇有限，保障水平低。此后，《國務院辦公廳轉發民政部關于進一步做好農村社會養老保險工作意見》，民政部先后下發了《加強農村社會養老保險基金風險管理告知》和《縣級農村社會養老保險管理規程（試行）》等一系列規范性文獻。1998年，國務院進行機構改革，將農村社會保險管理職能劃入勞動和社會保障部管理，1999年勞動和社會保障部整頓和規范農村社會養老保險工作，勞動和社會保障部向國務院呈送了《關于整頓規范農村養老保險進展狀況報告》，提出農保工作要堅持在有條件地區逐漸實行，同步摸索適合農民工、失地農民、小城鄉農轉非人員特點養老保險辦法。勞動和社會保障部下發《關于當前做好農村社會養老保險工作告知》，規定積極穩妥地推動農村養老保險工作，各地紛紛出臺農村社會養老保險辦法。《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》是各地普遍履行方案，該方案在資金籌集上堅持以“個人繳納為主、集體補貼為輔、國家予以政策扶持”原則，沒有采用職工養老保險那樣“社會統籌和個人賬戶相結合”制度。由于集體對個體投保人補貼責任沒有約束規范，集體補貼又經常難以貫徹，再加上農村社會養老保險基金籌集又缺少政府支持，導致農村社會養老保險事實上變成了個人儲蓄，缺少應有社會性和福利性。此外，方案規定，農民到外縣、市、省務工經商，最后還必要回到戶口所在地辦理養老保險，這事實上為勞動力合理流動、農業產業化與規模經營及城鄉化設立了一道障礙，不利于外出務工人員割斷她們與土地與農村聯系，進而延緩國內社會轉型進程，農民參加積極性不高，實際加入人數也不多。隨著國內改革開放不斷深化，農村工業化、城鄉化、當代化步伐加快，農村生產力發展和農村剩余勞動力轉移，迫切需要建立適合農村特點養老保險制度，以解除農民后顧之憂。胡錦濤總書記在黨十六屆四中全會上指出“綜觀某些工業化國家發展歷程，在工業化初始階段，農業支持工業，為工業提供積累是帶有普遍性趨向。但在工業化達到相稱限度后來，工業反哺農業，都市支持農村，實現工業與農業、都市與農村協調發展，也是帶有普遍性趨向”。1994年3月，威海市出臺《威海市農村社會養老保險暫行辦法》。該辦法運營以來，威海市參保人員達32.6萬人，有4.3萬人享有到養老保險待遇。但該辦法籌集渠道重要依托農民個人繳費積累，保障待遇水平過低。為此，1月威海出臺《威海市新型農村社會養老保險暫行辦法》，辦法規定，未參加職工養老保險成年農村居民均可參保，個人繳費原則為所在市（區）上年度農村居民人均純收入6%、8%、10%，由參保人員自主選取。參保人員年滿60周歲，且繳費年限合計滿，按月領取養老金。新型農村社會養老保險金由個人賬戶養老金和基本養老金兩某些構成。個人賬戶養老金月領取原則為，個人賬戶儲存額乘以國家規定農村社會養老保險個人賬戶養老金計發系數0.；基本養老金月領取原則為，所在市（區）上年度農民人均純收入2%除以12，參保人員繳費超過年限，每超過一年，基本養老金增長0.2%。全市農村居民每人每月基本養老金原則為55元。截止到2月，全市新農保參保人員達到了93.2萬人，適齡人口參保率達到92%，收繳養老保險費5.4億元；為37萬名年滿60周歲以上農村居民發放養老金1.73億元，各級政府對新農保補貼資金達到2億元。事實上，城鄉居民養老保險和新農保覆蓋人群大都是低收入群體。通過制度建設，可以向她們傾斜更多公共資源地，縮小收入差距，推動了社會公平與正義。二、存在重要問題1、歷史遺留與保障承諾問題。在籌劃經濟體制下,雖然國家對養老保險基金作了扣除,但并沒有積累下來,卻以有形或無形方式變成了國有資產。導致這一問題主線因素：一是建國以來,國內始終實行低工資、重積累、輕消費政策，政府集中了過多收入,并對其進行轉化。轉化成果是使在公有制產品經濟中,剩余勞動社會化得到了比較充分實現。因此,在國民收入初次分派中,勞動者所得到，僅僅是勞動力再生產所必須基本生活資料,它普通不大于勞動力再生產所必要所有費用。二是由于公有制產品經濟基本目之一，就是為了借助于生產資料公有制和高度集中籌劃體制實現經濟高速增長,因此,社會化剩余勞動在扣除必要社會保障和保險基金后,重要是用于積累基本建設基金,只有較少某些用作公共消費基金,以在最低限度上滿足勞動力再生產公共消費需要，以及醫療、教誨等半公共物品消費需要。這樣,整個國民收入中用于消費(涉及個人消費和公共消費及半公共消費)份額,就被限制在僅能維持勞動力再生產所必要生活資料范疇內。因而,這一時期勞動者只獲得維持再生產必要收入,而生產剩余勞動則以利潤形式上交財政,增援了國家建設，這也就是說她們勞動剩余價值已并入國有資產中,幾乎不具備養老金積累,因而,國家有責任和義務償還這某些人養老金及債務,也就是實現保障承諾。那些國有或集體公司中老職工以及已經工作過一段時間中年職工,她們雖然沒有個人賬戶儲蓄積累,但事實上她們已經做出了應做貢獻,她們過去收入是低工資,其結余積累資金已經被財政、國有或集體公司吸取用于重新投資,形成新公司資產或各種基本設施;或者尚有某些某些通過地方政府集中或部門集中方式被投資到其她處;同步尚有某些公司和行業,由于價格扭曲,其真實利潤并不能體現出來,因此公司雖然沒有形成積累,但社會積累中事實上也包括著她們一份。由于上述這些歷史背景,在既有國有或集體資產中,事實上已經包括著相稱一某些國家對國有或集體公司職工負債。因此,有理由把人們此前所做出貢獻折算為她們個人賬戶上積累，再從國有和集體資產中拿出相應數量資產劃歸給養老保險基金,即將已有工齡視為已交，徹底解決歷史遺留下來“老人”、“中人”社會保障問題，制度順利“對接”。2、基本養老保險覆蓋面狹窄。一是城鄉公司職工養老保險職工范疇狹窄。當前各地對公司職工含義不盡相似，普通以為：國有公司、城鄉集體公司、外商投資公司、城鄉私營公司和其他城鄉公司、實行公司化管理事業單位工作人員，城鄉個體工商戶及其雇員、自由職業者等等，都是城鄉公司職工。如農民工和鄉鎮公司職工，各地執行政策不同，有將其納入到城鄉職工基本養老保險體系內，有則排除在外。社會保障就是收入再分派基本手段，依照社會公平思想，農民工、鄉鎮公司職工和都市職工所從事工作沒有什么區別，對國家貢獻也基本一致，但她們卻往往更吃苦受累、工作環境更惡劣、獲得收入更少，將這某些職工排除在職工基本養老保險體系之外，是對農民工、鄉鎮公司職工采用不公平歧視性政策。有些地處鄉鎮外資公司，甚至以自己是鄉鎮公司為由，來逃避參加養老保險義務，或者少繳、漏繳、瞞繳養老保險費。二是養老費收繳面狹窄，欠費和逃費等現象嚴重。由于監管力度不夠，對公司欠費缺少有效約束機制和懲罰機制，某些公司特別是某些非公有制公司想方設法欠繳養老費或者干脆不為職工辦理養老保險，也有效益較好公司在繳存養老保險上總是選取最低原則。公司積極爭相為職工繳養和多繳納養老費社會氛圍不濃厚。3、保障水平低，不能滿足基本生存需求。一是城鄉居民和農村居民保障水平低。依照當前養老保險政策，威海都市居民和農村居民基本養老金為50-55元。非職工都市居民和農村居民，往往都是社會最底層，一旦喪失了勞動能力，主線無法憑自己能力維持最低生活水平。在既有物價水平下，較少基本養老保險只能緩和一下生活窘境，無法滿足生活中所需吃、穿、用最基本生存需求。二是某些公司職工養老保險費極低。榮成某公司職工在1995年辦理了退休手續，辦理手續當年每月可領取52.9元退休金，次年增長到74.6元/月。此后至今，已通過去了，退休金再也沒有上調過。“最牛”退休金，怎能滿足最基本生活需求（詳見附件）。這種很明顯社會不公平性，必然導致這某些群體不滿和抗爭，進而發生沖擊政府、上訪等事件，導致社會不穩定。4、養老保險資金收支不平衡，亟需作實賬戶。由于歷史因素，既有已經離退休人員大多是在“無付出”狀況下享有養老待遇，形成歷史欠帳。如果歷史欠帳不解決。統籌資金就必然被用來發放已離退休人員養老金，這樣一來，新參保年輕一代就無可奈何地成了已離退休人員養老主體，下一代養上一代代際拆借不可避免地產生了，社會統籌帳戶成了沒有積累“空賬”。由于歷史欠帳規模過于龐大，使得國內基本社會養老保險由名義上某些積累制，回歸為事實上現收現付制。在現收現付體制下，最初幾代退休者享有了遠遠超過其繳納養老金，而支付這些費用后參加者又一廂情愿地但愿通過自身繳納，換取仍舊慷慨養老金支付保證。然而，養老基金積累往往不能達到這種規定，養老金支付只能靠更高繳費率來維持。債務會隨著人口老齡化進程加快而愈積愈多。沉重隱性公共養老金債務影響了養老金支付保證兌現。從養老保險歸集和支出狀況看，全國公司養老保險收入雖然在“空帳運營狀態下”也常收不抵支，只能靠財政來補貼，如中央財政就補貼408億元。再以山東省17市為例，養老保險基金收不抵支有濟南、青島、淄博、德州、聊城和菏澤六市，基金缺口8.16億元，需要省級調劑解決，談不上做實個人賬戶，此時養老保險制度面臨首要問題就是要如何籌集資金保證當期養老金發放養老保險賬戶有結余，難以做實基本養老保險個人賬戶。不作實賬戶（含個人和統籌），社會進入老齡化后，整個體制就存在崩潰崩潰危險。5、基金運營管理過程不透明，管理機構分散和層級多。依照國務院規定，養老保險管理各項目應當公開化透明化，但事實上人們對自己養老保險資金管理管理過程并不理解。各地養老保險機構眾多，如機關事業單位職工、都市職工、鄉鎮公司職工、新農合（農村居民）、城鄉居民等，不同管理機構與運營模式，政策辦法各不相似，管理機構人員臃腫，效率低，揮霍嚴重。6、資金保值增值問題突出。依照國內現行關于政策規定，養老保險基金除留足兩個月周轉金外，所有購買國債和存入銀行。這種單一投資方式，很難使基金保值，更談不上增值。如截至1995年終，基本養老金合計結余429.8億元，其中銀行存款251.6億元，占58.54%；國債投資90.5億元，占21.06%；地方財政專戶存款28.3億元，占6.58%；動產支出59.4億元，占43.83%，投資收入35億元，收益率僅為8.14%，而1995年通脹率為14.8%，基金貶值限度是非常嚴重。應盡快建立新養老保險基金管理模式，實現養老保險基金保值和增值。7、交叉享有兩種不同基本養老保險待遇政策規定不容許參加兩種基本養老保險，也就是說在待遇領取時不能享有兩種待遇，只能領取一份。但是由于制度設計不合理，特別是鄉鎮公司職工養老保險金額過低（甚至局限性百元），導致相稱一某些鄉鎮公司職工，在領取鄉鎮公司職工養老保險同步，在農村生活又領取農村居民養老保險，在城鄉生活領取了城鄉居民養老保險。其實，國內基本社會養老保障制度建設中重要問題，不是資金局限性問題，而是責任不清和制度設計缺陷問題。社會保障歷史責任與現實責任，國家責任、公司責任與個人責任，政府責任與社會或民間責任，中央責任與地方政府責任，均處在邊界不清模糊狀態，這也是最為重大問題。三、亟需重點解決人群與分析構筑一種與市場經濟相適應、滿足人民群眾日益增長需求老年社會福利保障制度體系是國內社會福利事業發展中亟待解決問題。從整體運營上看，機關事業單位和城鄉公司職工在退休后基本生活需求可以得到保障.特別是以來，國家持續8年提高基本養老金，把城鄉職工和機關事業單位退休金水平迅速拉近。當前，國內已經實現基本養老保險制度全覆蓋，但在保障限度上，卻存在著極其明顯差別。立足現實，面向將來，因地制宜，逐漸推動，是解決基本養老保險現存問題重要途徑。依照調研狀況，當前和此后最亟需要解決重點人群重要有五類，分別是：農村居民、失地農民、農民工、鄉鎮公司職工和城鄉居民。1、純農民（農村居民）是指只從事農業，且重要是老式意義上種植業，其收入來源只有農業，長期生活在農村居民。對這某些純粹意義上農民，可依照本地經濟生產發展水平和滿足本地農村居民基本生活需求實際狀況，按照其所在地區養老方式進行，實行“自助”和“補貼”相結合模式。“補貼”重要體當前國家依照社會發展水平不斷增長基本養老金，“自助”即考慮到農村地區之間、家庭之間收入水平存在差別，可按照本地上年人均收入水平按一定比例繳納個人賬戶養老金。政府可以通過提高農產品價格，加大各項補貼等辦法，使各地農民老有所養。為做好銜接，制定讓所有農村居民都明確過渡辦法：在制度實行前已經達到60歲“老人”和內達到60歲“中人”（即45歲以上），國家發放并提高其基本養老金（即對農村居民實行較高基本養老金年份持續，并且只要這某些人生存都應享有待遇），以可以基本滿足農村老人生活需求為原則。在有條件地區，對“老人”和“中人”養老金個人賬戶中視為已交某些，由各級政府承擔，老年居民按月領取養老金應當由兩某些構成：即基本養老金+個人賬戶，而當前老人個人賬戶某些領取金額所有為零。純農民中也有高收入人群，可根據個人意志，以自由職業者身份自愿參加城鄉職工養老保險，國家應當予以勉勵和支持。只要按照城鄉職工養老保險規則繳費，那么到達退休年齡后，就可享有與城鄉職工完全一致待遇。1月17日國家記錄局發布，中華人民共和國大陸總人口為134735萬人，其中城鄉人口已達69079萬人，城鄉人口初次超過農村。在農村人口中，如果扣除鄉鎮公司職工、農民工、各類民營個體工商業者和失地農民，純農民數量已經并將繼續加速減少。隨著經濟迅速發展，隨著村農民數量急劇減少，徹底解決純農民養老問題，變得越來越具可操作性。2、被征地農民也稱失地農民，是指失去集體土地使用權農民。隨著工業化、都市化進程加快，失地農民大量浮現。對農民獲得土地補償費和安頓補貼費原則，原有制度設計上，只考慮了土地歷史產出和收益，以及不減少“農民”生活原則，沒有考慮被征地農民成為新市民后生活消費水平必然提高客觀事實。而失地農民中，老齡人口比重經常偏大，她們往往無法對的有效地使用一次性短期收入，還面臨著就業和養老雙重壓力。制約失地農民參加養老保險重要因素有兩個：一是征地補償原則不高，難以保證以土地換保障方式一次足額繳納養老保險費，二是由于失地者畢生從事農業，突然間轉為都市人口后，隨著年齡增大，轉行謀生能力較弱，就業機會少、收入不穩定。政府有責任和義務妥善解決因政府征地而失去土地農民社會保障問題，形成政府、集體和個人之問責任分擔機制。在建立和完善被征地農民失地農民養老保險體系重要有四種選取：加入城鄉職工養老保險體系，加入農村養老保險體系，加入城鄉居民養老保險體系，或者參加商業養老保險。在各種養老保險體系中，實踐已經證明，政府引導或強制失地農民參加職工養老保險體系，可以徹底解決年老生活問題，是最抱負辦法。普通狀況下，土地被征用后，失地農民都會得到征用方一定量資金或住房補償。因而對這一類型養老保險資金籌集，完全可以采用政府出一某些，集體出一某些，農民出一某些辦法一次性辦理為城鄉職工養老保險。市、縣政府予以一定比例財政撥款，并且從土地純收益中提取一定比例資金；村集體承擔費用可從其有償出讓土地所獲得土地補償費中列支，個人承擔某些可在征地安頓補貼費中列支。國家或地方政府可以出臺有關強制性規定，只要發生集體土地征用，土地征用單位給失地農民一次性獲得資金，必要多余辦理城鄉職工養老保險資金。3、農民工農村外出到都市務工或者經商人員，簡稱農民工，是指常年或大某些時間在都市從事第二、第三產業勞動，但戶籍在農村人員。據第六次人口普查資料，居住地與戶口登記地所在鄉鎮街道不一致且離開戶口登記地半年以上人口為2.6139億人，同人口普查相比，增長81.03%，這表白經濟迅速發展增進了流動人口大量增長，國內農村勞動力在加速轉移。“農民工”已經存在幾十年了，對都市發展貢獻功不可沒，但由于體制缺失和斷檔，使得她們各種社會保障無法與當前保險制度接軌。用人單位為了減少用工成本，經常以農民工流動性大、不樂意參保為借口，報瞞報用工人數或工資總額，達到少繳社會保險費目。《關于建立勞動用工備案制度告知》（勞社部發【】46號）規定“從起，國內境內所有用人單位招用依法形成勞動關系職工都應到登記注冊地縣級以上勞動保障行政部門辦理勞動用工備案手續。0底，全國省、市、縣三級都建立起以訂立勞動合同為基本勞動用工備案制度，并實現國家、省、市三級勞動用工信息數據互換與共享，建立全國勞動用工信息基本數據庫。隨著勞動合同制度全面履行，勞動用工備案制度建立，全國勞動用工信息基本數據庫建立，工作單位和地點變動后，基本養老保險可以實既有效對接和轉移。國家在制度上應當明確，與公司建立勞動合同農民工，必要強制參加城鄉職工基本養老保險，農民工合計繳滿基本養老保險費，年老時可享有與城鄉職工相似保險水平。如果半途回鄉，其養老金中個人賬戶某些轉移至農村養老保險體系，社會統籌某些由務工單位所在地用于償還本地城鄉職工養老保險歷史性債務。4、鄉鎮公司職工自上個世紀七八十年代以來，鄉鎮公司憑借其靈活公司機制、貼近市場經營管理理念、便宜勞動力成本優勢，得到了迅速發展和壯大。從當時“草根公司”，發展為國民經濟重要支柱。全國鄉鎮公司完畢工業總產值312500億元，實現工業銷售產值300500億元，產品銷售率為96%，從業人數達1.58億人，其中新增就業240萬人，全年支付勞動者報酬達0億元。全國鄉鎮公司實現增長值106250億元，同比增長11.38%，其中工業增長值74200億元，實現利潤26200億元，上交稅金11200億元，同比增長11.80%，上繳稅收超過全國稅收總量14.3%，為國家做出了巨大貢獻。在經濟發達地區，鄉鎮公司已占國民經濟半壁江山。由于地方政府、社區鄉鎮政府在鄉鎮公司開辦過程中發揮過調配資源、組織經濟等特殊作用，使社區政府自然成為鄉鎮公司資產所有者實際代理人，鄉鎮公司成為事實上社區鄉鎮政府所有制。這種政企不分所有制構造，使社區鄉鎮政府目的成為鄉鎮公司重要目的，即鄉鎮公司既要服務于政府財政收入最大化目的，又要承擔各種各樣鄉鎮政府發展政治目的，如解決農村剩余勞動力就業、增長農業發展后勁、投資基本設施建設和發展公益事業等。由于社區鄉鎮政府與鄉鎮公司之間關系缺少合理界定和有效制度約束，地方政府與公司之間事實上上下級行政關系往往導致政府對鄉鎮公司索取過多，公司社會承擔沉重。過去，鄉鎮公司職工退休手續普通在鄉鎮政府辦理，退休金也由鄉鎮政府統籌發放。城鄉一體化限度高省區，早已經把鄉鎮公司職工納入城鄉職工養老保險制度體系中，如河北省在下發《關于進一步擴大養老保險覆蓋面實現養老保險全覆蓋意見告知》，明確規定“凡是在都市和建制鎮行政區劃內鄉鎮公司、私營公司、個體工商戶都要依法納入到城鄉公司養老保險覆蓋范疇”。但是總體來說，國內關于鄉鎮公司養老保險制度尚不太規范。對于鄉鎮公司職工養老保險最佳模式，就是要徹底變化鄉鎮公司職工養老保險在社區鄉鎮統籌或縣級鄉鎮公司職工內部統籌模式，直接進入到城鄉職工基本養老保險統籌體系內。同步公司，可以依照本單位狀況給單位提供養老補充保險（公司年金）。5、城鄉居民指未參加職工養老保險成年城鄉和農村居民。城鄉居民和農村居民所覆蓋人群大多都是低收入群體，兩者狀況基本一致，只是戶口性質有所不同。在當前狀況下，即在既有二元構造條件下，老人領取相似保障資金，都市居民生活質量要遠遠低于農村，可恰當提高城鄉居民基本養老金。但是，由于城鄉居民養老保險和“新農保”基本原則、政策框架以及制度模式基本相似，都堅持以“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”為原則，從實際出發，采用個人繳費和政府補貼相結合繳費方式，實行社會統籌和個人賬戶相結合，與家庭養老、社會救濟、社會福利等其她社會保障政策相配套，當前農村居民和都市居民基本養老某些相似（均為55元），可以直接將兩者機構合并成一種機構，率先實現城鄉居民完全一致基本養老保險，消除城鄉二元差別。需要指出是：城鄉居民中某些收入水平高，依照個人愿望，在制度設計上應當容許以自由職業者身份直接辦理城鄉職工養老保險。國家對此應當予以勉勵和支持。四、基本養老保險制度建設終極目的與國家責任年老作為一種不可抗拒生命規律，具備擬定性和不可避免性。經濟發展水平是制約社會保障方式核心因素，更是建立基本社會保險制度重要前提和客觀根據。在建立基本社會養老保險制度過程中，不能只考慮保障需求，還要充分考慮經濟承受能力和提供保障也許性。社會養老保險水平應當與國家或城鄉經濟發展水平相適應。1、終極目的社會保險本質在于“社會”二字，只有覆蓋全體社會成員社會保險才是真正意義上社會化社會保險，核心問題在于“基本”二字，只有滿足和保障老年最基本生活需求保險制度，才是真正意義上養老保險。其實，這就是社會養老保險終極目的。形成參保面廣、具備社會統籌、養老保險關系可自由轉移覆蓋城鄉所有國民社會養老保險制度，是國內社會養老保險制度將來發展必然成果和歸宿，符合社會主義社會規定，也符合法律面前人人平等憲法規定，是實現憲法公平價值必然選取。對農村養老保險制度和城鄉養老保險制度整合，在全國范疇內建立一種科學、系統、規范、城鄉一體化有中華人民共和國特色社會養老保險體系，使全體農民可以同都市勞動者同樣，當她們面臨年老等困難時，可以得到最基本生活保障。詳細來說，至少應涉及如下幾種基本方面內容：覆蓋目的應當全民化，即把全體國民納入它覆蓋范疇；社會養老保障推廣應當社會化，應當合理分擔發展社會養老保障責任，由全社會來共同舉辦；社會養老保障服務水平應當是隨著社會經濟水平發展而逐漸高層次化；應當是能使社會保障經濟性功能和社會性功能都能充分發揮，從而能不斷推動經濟和社會發展；應當在運作和管理上都是高效率。城鄉統籌發展是國內當前社會經濟發展和各項制度建設一項原則和一種戰略。但在城鄉差別徹底消除之前，國內很難建立一種完全統一社會養老保險制度，這也是國內現實國情選取。在既有條件下，研究如何盡早實現城鄉職工養老保險、農民工保險和鄉鎮公司職工養老保險一體化對接；研究如何盡早實現城鄉居民養老保險和農村居民養老保險一體化對接；研究機關事業單位職工與城鄉職工養老保險制度一體化對接，是完全可行。特別是應盡快實現城鄉職工、農民工和鄉鎮公司職工養老保險完全對接，即盡早將農民工和鄉鎮公司職工納入到城鄉職工養老體系內。2、國家在建設養老保障制度中責任重要體當前如下有四個方面：一是政治責任：國家有保持社會穩定、維護社會公正、合理擬定和有效控制社會收入分派差別責任。國家有責任對社會所有成員基本生存權、基本生活需求提供保障。二是法律責任：國家有制定并健全老年保障法律體系、實行強制性養老保險、擬定公司和職工必要履行繳費義務、保證養老金按規定原則和程序支付、同步擬定養老保險基金管理法律規范、依法解決養老保險爭議責任。三是財政責任：即國家在養老保險方面所承擔資金責任。這種責任涉及：對公司和職工繳納養老保險費提供免除稅收優惠條件,涉及承諾在養老基金入不敷出時進行最后“兜底”責任，對過渡階段中“老人”和“中人”視為已交年限出資責任。基本養老保險承辦主體是國家,目是要保證所有公民在年老時可以得到最基本物質生活條件（如吃、穿、行等）,這也是國內《憲法》賦予公民基本權利。為了達到這個目,國家應通過實行強制手段,征繳基本養老保險稅或費,建立基本養老保險基金,用于支付基本養老保險金。基本養老保險是國家實現其保證社會經濟穩定與發展職能基本手段,政府在這一問題上責任是責無旁貸。五、建立城鄉職工、居民相統一兩套養老保險制度建議與辦法1、采用各種辦法解決歷史欠帳，逐漸解決隱形債務，作實基本養老保險金兩個賬戶（個人和基本）。歷史欠帳規模過大以及隱形債務問題，已經成為影響養老基金積累效率、危及社會養老保險體系安全首要因素，必要采用切實可行辦法予以解決。一方面，要測算作實兩個賬戶所需資金差額，以及增長養老覆蓋面改革資金缺口（特別是農民工、鄉鎮公司等各類職工中“老人”和“中人”已經視為繳納年限得資金缺口）；然后，依照資金缺口總量，依照實際國情，研究并采用恰當辦法，予以彌補。⑴、變現一某些國有資產。提留一某些國有資產存量將變現所得劃入養老保險基金，此舉應與國有資產重組相結合。⑵、調節財政支出構造。國家應統一規定，各級政府每年（或持續數年）從財政收入中劃出一定比例，直接補償養老保險基金。⑶、調節股權構造。一是按比例劃轉一某些國有上市公司股權直接進入基本養老金賬戶，二是選取某些競爭性行業減持上市公司國有股，這樣一方面可獲得一定量資金用來補償養老基金，另一方面又符合國有經濟逐漸從競爭性行業退出改革方向。⑷、在條件成熟時，可考慮開征社會保障稅，或在建立新稅種時就規定從中劃出一某些進入養老保險基金。在解決鄉鎮公司職工“老人”和“中人”歷史問題上，為彌補“視為已繳費年限”資金缺口，可將鄉鎮公司每年上繳稅金按一定比例進行提取，直接劃轉到城鄉職工養老保險賬戶內，直至資金平衡、問題解決為止。⑸、分區域推動。在都市化進程較快地方，規定凡出讓國有土地使用權，其所得一某些（比例），要劃入到養老保險基金內。（6）出臺政策，對在國內率先作實兩個賬戶省市或地區，予以特別獎勵。2、創新社會基本養老保險資金投資機制實現基本養老保險基金保值增值。提高養老保險資金投資效率，實現其持續保值增值，已經成為社會共識。由于基本養老保險金用來保障全社會老年人生活，是“保命錢”，因而必要把資金安全放在第一位，增值放在第二位。國家應建立養老保險基金投資運營機構，并加強監督，專司養老保險基金運營工作。為實現增值目，基本養老保險資金應可參加實業和證券市場投資，各地方養老保險資金可根據國家各專業運營機構歷史業績，自主選取將資金交其代為管理（如眾多基金公司、國家養老保險投資小組，由國家負責監管）。投資方向重要有兩個：即金融資產(股票債券)和實物資產(不動產和實業)。政府應應引導社會養老保險基金向低風險、高收益領域投資，如可投資某些風險小、周期短、效益明顯實業；也可購買政府債券和公司債券、公司股票（投機性強、風險性大、收益豐，應限制資金投入比例和投資類型）；還可以進行銀行存款或委托投資等。要加強監管，建立暢通意見或建議反饋機制。基金要保值增值，也要防止挪用、流失等問題，養老基金運作應向全社會完全透明化、公開化。對基金運營狀況，社會保障運營機構財務應每季度或每月在網站上發布一次，并保存以往所有公開信息，供查閱和比對。個人賬戶基金，個人可以很以便地隨時查詢。3、充分發揮保障主體積極性和積極性，增強社會基本養老保險強制性。社會保險不同于商業等其他保險重要特性，就在于它強制性。盡管如此，在基本養老保險制度建設中，還必要充分發揮國家、集體、個人等養老保障主體積極性，讓各主體各擔其責，共同承擔養老責任。個人不也許是唯一責任主體，政府和國家也不能完全獨立地承擔每個人養老責任。一是個人：個人在其健康、年輕時依托自己勞動積累財富，除滿足年輕時消費之外，還要有節余，用以化解年老時風險，保障自己年老時生活。這是任何一種人責任，社會基本養老保險制度規定勞動者本人必要承擔此責任。二是政府：保障民生是政府固然責任，也是政府賴以存在基本。在社會保障制度建設上，政府最重要職責是，保證在社會經濟發展進程中每一種國民均可以免除生存危機。為此，政府在構建和完善制度基本上，必要加大對社會基本養老保險支持力度，視狀況予以財政支持和補貼。在國家財政有承受能力前提下，中央財政應加大轉移支付力度，在實行分稅制體制下，地方財政也應為社會基本養老保險提供財力支持。三是用人單位：涉及鄉鎮公司、民營個體公司在內各類公司和用人單位。公司與職工勞動關系一成立，公司就要對勞動者當前生活和此后養老負責任，由于勞動者在創造價值中，不但包括勞動年齡生活所必要價值，也包括了退休后來各種必須生活價值，公司有責任和義務為勞動者提供養老保障。國家應采用辦法來規范公司此行為，對拒接履行義務公司強制執行，直至吊銷營業執照。4、積極創造條件，增進城鄉二元社會基本保險體系融合基本養老保險必要可以保障全體國民老年基本生活需求。隨著經濟發展和收入水平提高，即時按照同一比例交納基本養老保險費，每年繳納養老保險費數額也在不斷提高，這是一種逐漸延續過程。正由于這樣，在年老時實際得到養老金才可以和領取養老金時經濟社會發展水平相適應，不至于浮現退休者和在職者收入水平差別過于過于懸殊問題，導致生活水平浮現急劇下降；也不會因交費檔次定太低，使按最低檔次交費群體，在退休后領取退休金主線起不到保障基本生活規定；更不會因交費檔次定太高，把一某些特別是最需要保障人群排斥在社會養老保障之外。由于原有二元城鄉構造體制，導致城鄉差別實際存在，完全消除社會保險體系城鄉二元性尚需一種過程。最切合實際方式是，實行由沿海到內地循序漸進式梯度戰略。先在沿海經濟發達地區進行試點，然后再依照經濟條件變化，逐漸向內地推動。在經濟發展水平較高，集體經濟發達富裕地區，如江浙、廣東、山東（威海）等省份和東南沿海地區（如膠東地區，長三角、珠三角地區等），可以率先建立城鄉居民和農村居民養老保險制度完全接軌城鄉一體化居民基本養老保險制度；在國有、外資、民營、個體等公司職工、自由職業者和鄉鎮公司職工履行完全一致職工基本養老保險制度。6、擴大基本養老保險統籌范疇，減少機構數量，高效運作。各類公司(含國有公司、鄉鎮集體公司、外商獨資公司、城鄉私營公司、公司化管理事業單位)及其職工、城鄉個體工商戶及其雇員、民辦非公司單位及其職工和自由職業者，均應納入公司職工基本養老保險覆蓋范疇。公司和民辦非公司單位各種形式用工無論用工期限長短，無論城鄉戶口還是農村戶口都要按規定訂立勞動合同參加基本養老保險。擴大基本養老保險統籌范疇，是大勢所趨，改革越早越積極，改革越早付出改革成本越少，改革越早越社會越和諧。擴大統籌范疇，基金賬戶不應由公司管理，也不能由鄉鎮一級管理，至少要實現地區一級統籌，逐漸實現省級和國家范疇內統籌。以防范公司倒閉和統籌范疇過小導致養老保險落空風險。由于都市居民與農村居民保障是低層次，而城鄉職工養老保險保障能力相對較高，因而所有城鄉居民，只要承認城鄉職工養老保險管理辦法，自覺樂意遵參加并履行其責任和義務，應當容許其參加城鄉職工養老保險體系，并享有其相應待遇。在進行原有不同體系養老保險整合對接中，要尊重而不與否認