澳大利亞行政法中的程序公平原則——兼論對中國行政程序立法的啟示作為普通法國家，澳大利亞并沒有一部統一的行政程序法，這并不等于澳大利亞行政行為沒有任何程序標準和原則，議會制定的各類部門法大多都規定有各機關適用的程序規則，普通法院的法官苦心經營百余年，通過判例也創制了一系列程序規則。它們包括聽證規則，反對偏見規則，說明理由規則，證據規則等。以上規則構成了澳大利亞行政程序的主要內容。在這些眾多的程序標準和原則中，最重要的當數程序公平原則（TheProceduralFairness)。該原則來源于普通法上的自然公正原則（TheRuleofNaturalJustice)。強制行政機關作出影響公民權益的決定時，必須承擔公平行為的義務，賦予當事人表達意見的機會，根據可信的符合邏輯的證據，作出公正的行政決定。鑒于我國正在研究制定行政程序法，澳大利亞這方面的經驗無疑值得我們分析和借鑒。本文就程序公平原則的由來、適用范圍、主要內容作一簡單介紹，以期有助于我國行政程序立法研究。一、從自然公正原則到程序公平原則自然公正原則是普通法的一項基本原則。何謂"自然公正"？與其他公正有何區別？一位英國法官曾說過：所謂自然的公正是基本的，簡單的、初步的公正，有別于復雜的、高標準的、技術性的公正。[1]或者說它是要求行政人員遵守的基本的不能再低的程序標準。傳統上，自然公正原則包含兩個要求：一是個人不能做自己案件的法官；二是個人權利受到影響時，應當給他一個公平聽證的機會。起初它是法院司法活動遵循的準則，隨著行政權力的擴大，該原則逐步擴展到行政領域。1964年以前，行政機關在下列兩種情形下適用自然公正原則：第一，當個人的財產利益受到行政決定影響時，應當適用該原則："非經聽證程序，任何行使公共權力的機關均不得剝奪個人的財產權利。"[2]第二，具有司法或準司法性權力的機關應當適用該原則。然而，很難把行政行為區分為行政和司法兩類情況，正是由于存在區分的困難，所以有人提出，不必再作此類區分，回顧一下1863年的古貝爾案件，其結論是權利受到影響的人有權得到公平的聽證，作出決定的人有義務公平聽取當事人的意見。它是建立在"任何人做任何事都必須公平行為"基礎上的一個觀念。[3]在1964年的一個案件中，英國上議院終于拋棄了只有司法性權力適用自然公正原則的傳統觀點，認為自然公正原則的目的是保護個人權利，凡是行政機關決定個人權利時，都應當適用自然公正原則。[4]在1967年的一個移民案件中，法官說得更明確，"不管公務員的行為是行政的還是準司法的，他都必須公平行為。"[5]有學者評論說，這是一個大膽的判決，它既拋棄了行政司法兩分法，又引進了公平觀念并且強制這一觀念的重要性。[6]進入70年代以來，越來越多的法院開始用程序公平的概念，取代自然公正原則。"過去那種行政行為劃分為行政性和司法性的觀點已有再有用了。"[7]"自然公正原則僅適用于司法程序。而不適用于行政程序。"[8]為什么會產生這種變化呢？自然公正原則與程序公平原則又有何不同呢？對此有兩種觀點。一種觀點認為，自然公正和程序公平是同一概念的不同表述，都意味著"公平行為"(fairPlayinaction)。只是習慣上自然公正原則適用于司法職能，為了以示區別，就把適于行政職能的程序原則稱之為程序公平原則。[9]另一種觀點認為，自然公正和程序公平是有區別的，首先，它們所要求的程序標準有度的差別，自然公正是一種高標準的程序要求，而程序公平則是較低標準的程序要求；其次，與自然公正相比，程序公平是一個較為靈活、寬泛的概念，更適于保護個人在行政行為中的一般權利。對有些決定而言，即使不適用嚴格的自然公正原則也可以達到公平的結果。[10]二、程序公平原則的適用范圍對于該原則的適用范圍，可以從以下幾個方面理解：首先，它適用于制定法沒有相反規定的行政決定程序，當制定法與該原則相抵觸時，優先適用制定法規定的程序；其次，它適用于影響個人法律權利、合法期待及其他利益的行政決定；最后，該原則不適用于涉及國防、立法、緊急措施等行政決定。下面分述。（一）程序公平原則與法定程序的關系前面曾提到，普通法國家的行政程序標準由兩部分組成，一為普通法原則，二為議會制定的程序規則，二者相輔相成，正如著名的古貝爾案判決所言："當制定法沒有明確規定當事人的聽證權利時，普通法就會彌補立法的漏洞。"[11]換言之，"如果制定法給申請人提供的程序保護不及普通法時，自然公正原則就可以用來彌補立法的不足。"[12]當然，如果制定法規定的程序已經很詳細，法院就無需再增加程序，即使要增加的話，也需十分謹慎。瑞德勛爵把法院增加程序要求的條件總結為："首先要明確法定程序是不充分的，以至于不能實現公正的目的，而增加程序將不會違背立法的明顯目的。"[13]實踐中的做法是，有些法律明確規定不適用程序公平原則，那么就不能再適用該原則，例如，澳大利亞維多利亞州1986年校正法[CorrectionsAct(Vic)]規定：假釋委員會行使其職權時，不受自然公正原則的拘束。[14]有些法律明確規定應當遵守程序公平原則，毫無疑問，此時行政機關既要遵守制定法義務，又要履行普通法義務。大多數情況是，制定法并無明確相反的規定，是否適用程序公平原則取決于對立法意圖的理解。例如，當某項行政權力具有考慮公共政策的立法性質時，就可以推斷出該權力不適用程序公平原則的立法意圖。此外，如果某項權力屬于部長行使的非法定自由裁量權，或者是緊急情況下行使的裁量權，或者是行政機關的最終裁決權，均可推斷出不適用普通法原則的立法意圖。但是，對個人權益產生影響的決定，不可輕易作出不適用普通法原則的推斷。如果立法有此意圖，那么這種意圖"既不是推測的結果，也不是從間接的推理和不確定的考慮中得出的，而是以明白、清楚的文字表現出的意圖。"[15]由此我們注意到，澳大利亞的法定程序優于普通法中程序公平原則，但程序公平原則彌補了法定程序適用范圍窄、分散不統一的缺陷。（二）受程序公平原則保護的權益范圍1.法律權利隨著程序公平原則適用范圍的擴大，該原則保護的權益范圍也不斷擴展。根據古貝爾案件的判決，程序公平原則適用于對個人財產權利產生不利影響的行政決定。1964年以后，受該原則保護的權益擴大到所有法律權利，例如，職業或社會團體成員的資格權利，擁有許可證的權利等均受程序公平原則的保護。[16]在1968年的一個案件中，法院認為，出租汽車的牌照，因其具有財產價值，所以它不是傳統意義的特權，而是一種法律權利，行政機關剝奪或限制牌照的決定，應當適用程序公平原則。[17]2.合法期待"合法期待"是普通法國家行政法中的一個特別概念。1969年，丹寧勛爵在一個案件中將其定義為："所謂合法期待是指合理的，不受干涉的，未來即將得到的法律權利和法律自由。"[18]也有人將它描述為"比權利再多一點的合法利益。"[19]1977年澳大利亞高等法院采用了三、程序公平原則的主要內容程序公平原則的內容十分豐富，主要包括三項規則：聽證規則、反對偏見規則和可信證據規則。聽證規則要求公平聽取受決定影響的人的意見；反對偏見規則要求作出決定的人與被決定人或事沒有利害關系，必須公正作出決定；可信證據規則要求每項決定應建立在可信的、符合邏輯的證據基礎之上。就最嚴格意義的程序公平原則而言，與法院適用的司法程序并無區別。如作出決定前通知當事人，舉行聽證會，允許質證和交叉辯論，允許委托代理人，根據聽證紀錄作出裁判等。就一般意義的程序公平原則而言，諸如委托代理人和口頭聽證等程序可以省略。當然，最簡單的程序公平原則也許什么都不要求。由于行政決定是由行政機關作出的，不同種類的行政機關行使權力的性質、對象和依據又不完全相同，所以不能要求所有行政機關都必須適用最嚴格意義上的程序公平原則。程序公平原則在不同的行政決定中有不同的含義和要求。一般來說，程序公平原則的內容取決于案件的具體情況，包括行為的性質、對象和依據。[34]也有人認為程序公平的含義取決于被侵害利益的性質、立法意圖和權力性質。[35]（一）聽證規則（HearingRule)聽證規則是程序公平原則的核心內容，其實質含義是：對某人作出影響其利益的決定前，必須事先通知，允許其知道即將作出的決定內容，被決定者有權陳述自己的看法，并進行必要的抗辯。具體而言，聽證規則包含以下要素：通知、公開、以口頭或書面形式聽證。1.事先通知對當事人作出不利決定前給予事先通知是程序公平原則的最低要求。[36]因為當事人不了解指控的內容和理由，就難以提出有力的抗辯，而且還會在沒有爭議的問題上浪費時間。通知的意義在于讓被調查人知道調查的主題，作出決定的機關享有哪些對自己不利的權力，給被調查人提供一個影響機關決定的機會。因此，程序公平原則要求行政機關根據遇到的問題和相關的權力，在程序進行的適當階段，讓利益受影響的人知道調查的性質和被調查的主要內容，以便有機會考慮對方的證據和案情，準備對自己有利的證據。[37]至于通知的范圍則取決于決定的性質。如果決定是制裁性的，那么就應該把行政機關準備作出的決定和理由通知對方，但不必告知每個細節；如果決定是許可性的，那么只需通知被許可人拒絕或吊銷許可的主要意圖和存在的問題；如果決定是調查性的，那么就向被調查人通知調查的性質和大概情況，不必將屬于保密范圍的證據一一披露。一般情況下，通知的內容與聽證中的指控內容應該一致。例如，某人在聽證之前得到通知，但聽證的內容超出了通知的范圍或與通知不同時，就屬于違反程序公平原則。[38]2.公開材料聽證就是聽取對方意見并作出公正的決定．為此，在聽證程序開始階段就應當向當事人公開有關材料，允許他在決定作出之前提出辯解．公開的目的是為了避免被調查人"處于黑暗之中"。［３９］需公開材料的范圍較廣，包括行政機關作出決定的事實證據和法律依據，工作程序，初步結論，甚至一些保密材料，只要不違反有關保密的義務。當然，不能要求行政機關公開所有材料，有些材料是否公開，取決于案情和調查所處的階段。３．舉行聽證舉行聽證會是聽證規則包含的最重要的內容，采用口頭聽證還是書面聽證則視具體情況而定，很難統一要求。例如，影響土地等財產權的，需口頭聽證，而拒絕移民申請居留權的，則無需口頭聽證；某人面對一項指控又沒有證人，如果只是簡單的事實問題而非法律問題時，也不需要口頭聽證；但處罰案件，無論涉及實體問題還是程序問題，均需采作用口頭聽證形式。[40]但是，行政程序不同于普通法國家的司法程序（抗辯式），更類似于大陸法國家的司法程序（訊問式），加之由于行政官員熟悉決定程序，所以他們更愿意采用書面的而不是口頭的聽證形式。[41]如果要求行政機關擴大口頭聽證范圍，還可能從總體上產生負面效應。[42]在聽證過程中，當事人是否有權交叉質證（cross-examine)呢？原則上，當事人無權交叉詢問證人，因為這會不當拖延時間，增加開支。[43]當事人完全可以通過提交書面意見達到目的。4.委托代理人在聽證程序中，當事人是否有權委托代理人呢？在普通法上，除非法律有相反規定，每個人都有權獲得法定機關的口頭聽證，也有權委托包括律師在內的代理人。[44]但在實踐中，法院通常不把委托代理人的權利視作程序公平原則的必要組成部分。[45]即使在可能構成刑事起訴的行政程序中，也沒有絕對的委托代理人的權利。[46]因此，當事人能否委托代理人很大程度上取決于法律規定。有些法律規定了這種權利，大多數法律則賦予行政機關很大的自由裁量權，允許行政機關根據案件的具體情況自行決定。行政機關往往根據當事人的生理狀況、受教育程度、語言能力等因素，決定是否允許委托代理人。5.聽證職能的委托通常，聽證應當由作出行政決定的機關主持，但由于行政機關職能繁多，不能要求機關的負責人主持每個聽證，所以出現了聽證職能的委托。即作出決定的行政機關把聽證職能委托給所屬機構和人員，由這些機構和人員舉行聽證會，聽取各方意見并將意見匯總報告，由行政機關最終作出決定。這種做法得到法院的支持。[47]（二）反對偏見規則（TheRuleAgainstBias)"正義不只是一種結果，而應當是明顯無疑能夠看得見的過程。"[48]反對偏見規則正是建立在這種普通法信念基礎上的重要規則，它要求作出決定的人與決定本身或被決定影響的人沒有利害關系，不存偏見地作出決定。一般來說，偏見有兩種情況：第一，實質偏見（actualbias)，即有證據表明決定者確實與決定的結果有利害關系，如某官員作出一項利于某公司的決定，而此人持有該公司的股份，可以認定該決定構成偏見。第二，表面偏見（anapperanceofbias)。這種情況又可分為：合理懷疑的偏見（reasonablesuspicionofbias)和真正可能的偏見（reallikelihoodofbias)。[49]所謂合理懷疑指合理地產生于案件當事人或一般公眾意識中的懷疑。如果具有公平意識的人合理地認為行政決定者存在偏見，那么就可以說這個決定違反了"反對偏見規則"。[50]所謂真正可能的偏見是指有些事實表明，決定者極有可能作出不公正的決定。如某個參加案件調查的人參與決定程序，或參與原決定的人處理對原決定的申訴，都極有可能作出不公正的決定。由于行政決定畢竟不同于司法程序，不能把所有表面偏見決定都認定為違反程序公平原則，所以反對偏見規則的內容越來越靈活。[51]除上述兩項規則外,程序公平原則還要求行政機關遵守可信證據規則和說明理由規則.所謂可信證據規則是指行政機關必須將其決定建立在符合邏輯的、可信的證據材料基礎上，這些證據材料必須能夠說明決定所依據的事實結論是真實準確的。[52]說明理由規則是近些年發展起來的一項規則，它要求行政機關作出對個人權益不利的決定時，應當說明理由。雖然它不是普通法上的義務，但被很多立法確認，逐步成為提高行政決定質量，滿足公民的公平需求，便于公民起訴的重要途徑，受到很多國家的重視。[53]（三）違反程序公平原則的法律后果盡管程序公平原則是普通法上的要求，但違反該原則同樣會引發一定的法律后果。對此通常有三種看法：第一種觀點把程序公平原則視為強制性要求，一旦違反導致行政決定無效；第二種觀點認為，程序違法不同于實體違法，除非提供了公平程序后產生的決定與原來的決定不一樣，否則，不能以程序違法為由宣告決定無效；第三種觀點折衷了以上兩種看法，認為程序違法影響行政決定的正確性時，才認定該決定無效。[54]程序違法引起的決定無效不同于決定的的撤銷，該決定被法院宣告無效之前仍然具有某種效力，即當事人在決定未被宣告無效之前仍須遵守。[55]程序公平原則不同于其他實體法規則，法院所關心的是作出決定的程序是否適當，而非依照程序產生的實體決定是否公正，然而，程序公平永遠是實體公正的最有力保障。如果程序不公平，即使實體公正，法院也要求行政機關再履行一次程序義務，以達到總體公正的結果。在1985年的一個案件中，布蘭納法官認為聽證的價值是不能取代的，即使作出決定的人想方設法排斥相反一方的材料或意見，這些材料或意見仍能對決定者的不當考慮或偏見構成威脅。[56]四、對中國行政程序立法的啟示雖然澳大利亞沒有統一的行政程序法，但其程序原則和標準對我國程序立法仍具有一定的參考價值。至少在以下幾個方面有進一步思考的必要：（一）程序立法的意義和方式程序立法是近幾年來各國行政法的發展趨勢，雖然有些國家沒有制定統一的程序法，但在部門法中分門別類制定了若干程序規則，與此同時發展了普通法的程序原則，澳大利亞就是其中一例，我國非普通法國家，自無通過法院創立程序規則的必要，完全可以通過立法達到這一目的。程序立法方式取決于立法機關對行政機關活動的監督范圍和行政機關對程序的需求。如果立法機關試圖對所有行政活動都加以嚴密的監督，那么在一部統一的程序法典中規定所有程序要求是不現實的。澳大利亞的經驗告訴我們，必須采用分散立法與統一原則相結合的方式。即部門法規定各自適用的程序規則，統一法規定最低或最基本的要求。這樣，既可以照顧到行政機關各自的特殊性，又可以保證基本程序得到遵守。（二）統一行政程序法的適用范圍1.部門法的規定如果立法機關認為特殊部門的特殊決定不宜于適用統一程序法時，可以在法律中直接規定。如可以規定國防、外交、緊急情況、立法、制定政策等不適用統一程序法。除此之外，所有行政決定均適用行政程序法。當然，統一程序法的內容很多，具體行政部門是否全部適用還取決于權力的性質、行為的階段、對個人利益的影響程度等因素，不能一概而論。2.被行政決定影響的權益某項權益是否受程序法保護，要看該權益的性質。已經取得的合法權利當然受到保護。例如行政處罰、行政強制等決定均應遵守程序法。尚未取得的權利是否也適用程序法應當有所區分。例如，提出一般的許可申請，行政機關可以不適用聽證程序，但吊銷許可證或更換許可證則需適用。這就是普通法所說的合法期待也受程序公平原則的保護。至于人身權、財產權之外的利益是否適用程序法則有必要進一步研究。（三）程序立法的基本內容關于程序立法的基本內容，國內學者已多有論述。[57]根據澳大利亞的經驗，行政程序立法應當規定最基本的程序規則和標準。它們包括聽證規則、反對偏見規則、說明理由規則和證據規則等。此外還應當規定違反程序要求的法律后果。1.聽證規則聽證的本質是作出不利決定前聽取對方意見，因此不能把聽證簡單歸結為口頭聽證，還應當包括書面等其他形式的聽證。聽證的范圍應當盡可能廣泛。無論何種形式的聽證，均須履行事先通知義務，告知聽證的主要內容和時間、地點，以便當事人作好準備。因為這是最基本的程序保障。此外還須向當事人公開有關材料。至于是否允許當事人委托他人（包括律師）參加聽證，是否采用口頭聽證則由、行政機關依法裁量。行政機關可以在必要時委托所屬機構和人員主持聽證，但決定仍需行政機關作出。2.反對偏見規則反對偏見規則是程序公平原則的重要組成部分。具體體現為回避、不得單方面接觸、決定者和指控調查者分離等制度。我國行政處罰法已經將職能分離制度規定下來，今后的程序立法有必要將反對偏見規則連同具體制度作出詳細規定。當然對一些職能交叉的特殊部門可作例外規定。此外，程序法還應當規定證據規則和說明理由規則。3.違反程序的法律后果為了保證程序規則得到切實遵守，可以把行政程序分為強制性程序和指導性程序，違反前者的決定自然無效；違反后者，決定有可能無效。無效并不意味著行政機關不能再作出新的決定，而是要求行政機關從程序上再次考慮對方的意見而已。這樣既可以保護當事人的合法權利，也可以保障行政機關依法行使權力，從而達到實體和程序同時公正的最終目的。*法學博士，中國政法大學法制研究所副研究員。本文系澳大利亞教育部資助的"中國政法大學澳大利亞政治法律研究中心"研究成果的一部分，撰寫過程中得到澳大利亞LaTrobe大學法學院高級講師陳建福博士的熱情幫助，在此謹致謝意。[1]PerMegarryJinjohnv.Rees.[1970]Ch345,at399,[1969]2AllER274at306.[2]ErleCj,Cooperv.WandsworthBoardofworks,[1863]14CB[NS]180.[3]SeeDicey,"TheDevelopmentofAdministrativeLawinEngland"[1915]31LQR148.[4]Ridgev.Baldwin[1964]AC40.[5][1967]2QB617,1ALLER226.[6]SeeFoulkes,AdminiserativeLaw,7edButterworths1990,p.267.[7]Schmidtv.secretoryofStateforHomeAffairs,[1969]2ch149,[1969]1ALLER904.[8]SeeFoulkes,SupraNoteatp.268.[9]Wisemanv.Borncman[1971]1971AC297,309perlordMorris.[1981]AC75,[1980]2ALLER.[10]PeterCane,AnIntroductionioAdministrativeLaw,ClarendonPressOxford,pp,95-96.[11]SeeCooperv.WandsworthBoardofwork,[1863]14CB[NS]180.[12]SeePeterCane,sapranote,at105.[13]Wisemanv.Borneman[1969]3ALLER275at277.[14]CorrectionsAct1986(Vic)s69(2).[15]CommissionerofPolicev.Tanos(1958)98CLR383at396.[16]MargaretAllars,IntroductiontoAustralianAdministrativeLaw,Butterworths1990,p.238.[17]Banksv.TransportRegulationBoard(Vic)(1986)119CLR222.[18]Schmidtv.SecretaryofStateforHomeAffairs[1969]2Ch149.[19]Salemiv.Mackellar(No2)(1997)137CLR396at404.[20]Heatleyv.TasmanianRacingandGamingCommission,(1977)137CLR487.[21]E.C.S.WadeandA.W.Bradley,ConstitutionaandAdministrativelaw.Longman,1993,p.698.[22]SeeAllars,Supranote,atp.242.[23]Twistv.RandwickMunicipalCouncil(1976)136CLR106.[24]SeeAllars,Supranote,atp.250.[25]Ridgev.Baldwin(1963)AC40at80-81.[26]TestroBrosPtyLtdv.Tait(1963)109CLR353.[27]Cane.supranote,atpp.108-109.[28]Kioav.Wesr(1985)159CLR550at619-620.[29]RogerDouglasandMelindajones,AdministrativeLaw,2thed,TheFederationPress,p.506.[30]BrcadManufaLturersofNSWv.Evans(1981)38ALR93.[31]GCH1[1985]1AC374.[32]Cuttsv.Commonwealth[1985]59ALR699.[33]MarineHullandLiabilityInsuranceCoLtdv.Hurford[1985]62ALR253at259-60.[34]SeeKioav.West[1985]159CLR550.[35]Allars,supranote,atp.262[36]Qoydv.MarineCouncil[1987]14ALD521.[37]Allars,supranote,a