化妝學校EO93摘要：社會管理創新是我國繼經濟體制改革以后在社會領域進行改革的一項具有重大戰略意義的舉措，它是社會體制改革嚴重滯后導致社會管理領域問題不斷增多、矛盾不斷激化的產物。社會管理創新的關鍵在于理念與制度的創新，從國家本位轉向社會本位，從根本上放棄傳統社會管理模式，實現社會管理的轉型。關鍵詞：社會管理；社會轉型；管理理念作者簡介：吳鵬森，上海政法學院社會管理學院教授201701我國正處于現代化的中期階段，隨著經濟社會的快速發展，各種社會結構性矛盾大量累積增多，社會焦慮、社會緊張加劇，特殊人群的管理與服務任務加重，同時，由于市場化、全球化、網絡化的快速發展，傳統的社會管理模式已經不能適應新的社會管理環境。為了避免落入“中等收入陷阱”，必須高度重視社會建設、社會管理與經濟持續快速發展局面不相適應帶來的矛盾與問題，痛下決心，對我國的社會管理體制進行根本改革。一、社會轉型促使社會管理模式創新社會管理是指政府及相關主體為維護社會基本秩序，通過制度安排和公共政策對各種公共事務進行管理的活動。政府的社會管理主要是通過制定社會政策和法律法規，對社會組織和社會事務進行規范和引導，培育和健全社會結構，調整各類社會利益關系，回應社會訴求，化解社會矛盾，維護社會公正，確保社會秩序，培育健康的社會環境，促進經濟、政治、社會、文化和自然的協調發展。我國社會管理領域存在的種種問題，究其根源，是因為在計劃經濟體制下建構起來的現行社會管理模式，在本質上與市場經濟體制的不相容。改革以來，我們長期片面追求GDP的增長，進一步導致社會體制與政治體制改革嚴重滯后，從而引發二者之間的嚴重不適應。當前我國的社會管理面臨的挑戰突出表現在以下幾個方面：第一，經濟快速發展引發社會利益結構的大變動，社會矛盾的數量不斷增多、性質日益復雜。在市場經濟條件下，利益主體日益多元化，由于不同階級、階層之間以及階層內部的利益分配的多寡和利益獲取模式的不同，不斷引發各種糾紛與沖突。征地拆遷、重大市政建設、勞資關系緊張以及各種歷史遺留問題等成為各種矛盾糾紛和社會沖突的多發區，除此之外，醫患矛盾、房產糾紛、交通事故等引發的社會矛盾也較為突出。這些社會矛盾有的單獨存在，有的相互關聯交織。會管理創新與經濟建設的關系問題，不斷提高社會管理的能力和水平。其次要正確理解社會管理中的管控、治理與服務的關系。在社會管理中，管理與服務不是兩張皮，而是不可分割的一體兩面，管理中寄寓著服務，服務中滲透著管理。只有社會管理沒有公共服務，不符合現代政府社會管理的發展方向；只有公共服務沒有社會管理，政府也無法保證公共服務的質量。只有將社會管理寓于公共服務中，真正做到“全心全意為人民服務”，真正建立起服務型政府，才能定位好政府的功能角色，才能建立起現代意義上的社會管理，才能實現社會管理重心向社會下沉。二、創新社會管理模式要求社會管理理念革新理念是制度建構和機制創新的核心與基礎。沒有科學的理念，各項具體的創新就無從談起，只會將創新變成“瞎折騰”。要進行社會管理創新必須要在理念上有新突破。社會管理模式創新的核心是確立正確的社會管理的基本立場與價值取向，即從什么立場來思考和設計社會管理問題？社會管理的目的和最終價值取向是什么？綜觀古今中外的社會管理可以歸結為兩類：一是國家本位的社會管理，一是社會本位的社會管理。所謂國家本位的社會管理，是指這種社會管理的出發點與歸宿都是為了國家，為了國家政權的穩定，或是為了國家的強大，甚至只是為了把持著國家政權的某個特定政治集團的利益。在這種社會管理理念下，通常要求社會的管理服從于國家的需要，為了國家可以犧牲社會。在極端情況下，國家不斷將權力滲透進社會，導致社會的完全國家化，實現政社合一，政社一體。在這里，社會完全成了實現國家目標的工具，根本沒有自己的獨立地位與存在空間。所謂社會本位的社會管理，是指這種社會管理的出發點與歸宿都是為了社會，真正是“以人為本”或“以民為本”。在這里，國家不過是社會實現自己目標的工具，國家的所有活動都是源自社會的需求，是社會實現自身目標的有組織手段。當然，在這兩種管理模式之下，還可以進一步區分為諸多更為具體的社會管理類型，如同樣是國家本位，由于政權的性質不同，這種國家本位的社會管理性質可能完全不同。同樣，在社會本位的社會管理中，也可能有各種不同的實現形式。但這種最基本的區分，仍然具有非常重要的意義，它可以幫助我們明確改革的思路與指向。社會管理理念是靠社會管理模式來實現的，不同的社會管理理念決定了不同的社會管理模式。社會管理的理念創新與立場轉換，必然對社會管理模式產生影響。從理論上說，社會管理的理念有國家本位與社會本位兩種基本類型，而社會管理模式卻有三種選擇：政府直接管理、政府與社會共同管理和社會自主管理（表1）。但是，在國家本位的社會管理理念下，國家能夠采取的只有兩種方式：政府進行直接管理，或者由政府與社會共同管理。很難想象，一個由社會完全自主進行管理的社會管理模式能夠屈從國家的意志。同樣，在社會本位的社會管理理念下，社會能夠接受的也只有兩種管理模式：政府和社會共同管理或者由社會自主管理。很難想象，一個由國家直接管理的社會能夠真正達成人民的完全意愿。中國現行的社會管理仍然是一種沿襲計劃經濟體制下的“國家本位”的社會管理。它是近代以來中國國運衰微、民族求強的自然反應，也是蘇聯模式和計劃體制的必然產物。這種社會管理的目的在于實現國家對社會的有效控制，保證社會管理完全服從國家的需要。例如，國家實行嚴格的戶籍制度，實施各種精細的社會管理政策，目的就是要確保國家的發展計劃能夠順利貫徹實施，從而在可預期的時間內實現國家的強盛目標，為了實現這一目標，甚至可以犧牲社會。為了保證這一社會管理模式的順利進行，國家將權力滲透到社會的最底層，將原有的各種社會自主管理機制與組織徹底摧毀，或者將其改造成為能夠實現國家目標的新機制。經過這一過程，整個社會高度政治化和一體化，國家或政府成了唯一的社會管理主體。改革開放后，我國已經從計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，但社會管理體制仍然沿用以前的舊體制，政府對社會公共事務的大包大攬，看起來權力很大，其實所承擔的責任更大，包袱更大。正因為如此，導致今天中國社會上發生任何事情，老百姓都要找政府承擔責任，政府也不得不將這些本不屬于自己的責任擔當起來。顯然，在市場經濟日益深化的今天，再延續這種國家本位的社會管理模式顯然已不能適應這個社會，必須要進行理念創新，牢固確立新的社會管理理念，從維護社會自身的基本秩序，維護社會的穩定和安寧，維護人民群眾的民主權利和民生福祉來進行社會管理。歸根到底，就是要確立一種“社會本位”的社會管理理念，站在社會的立場，承認社會自身才是社會管理的目的所在。社會管理的目的首先是為了社會的安寧和人民的福祉，而不僅僅是為了政府的甚至是官員的任期目標。從國家本位轉向社會本位，并不等于可以完全實現社會的自主管理。由于中國的國情，中國也不具備實施完全的社會自主管理的條件，因為中國是一個地域廣袤的大國，有自己的政治文化傳統，更有著遠遠超出任何地域的民族未來目標的追求。因此，中國適宜選擇政府主導、由政府與社會共同進行社會管理的模式，形成政府與社會在社會管理中的雙重主體地位。中國自古以來是一個家國同構的社會，國家與社會的關系與西方完全不同，彼此之間通常沒有明確的分界線。中央提出要完善“黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與”的社會管理格局，關鍵就在于破除政府包辦社會管理職能的陳舊思路，真正喚醒社會的自主意識、自治傳統和自主管理，推動社會管理由政府直接管理模式向政府主導的政府與社會共治管理模式轉型。三、社會管理創新的基本路徑社會管理創新的基本路徑首在制度，這里的制度是一種廣義概念，包括法律、制度與政策，它對社會管理主要起到引導、規范與裁決的作用。沒有良好的社會制度作基礎，不可能有科學的社會管理。在政府與社會雙重管理模式下，政府方面主要就是供給法律、制度、體制和政策。社會管理說到底是對人的管理，通過社會管理，形成社會存在和發展的基本秩序，從而保障國民的人身安全，保障社會發展成果的公平有序分配。作為社會管理的制度基礎正是這兩種制度：一是保障民生的社會制度，一是保障秩序的社會制度。社會管理創新首先就要緊緊圍繞這兩類制度進行創新。第一類是保障民生的社會制度。包括養老、醫療、社會救助等等在內的基本社會保障制度，基本的住房保障制度，義務教育制度，勞動就業制度，等等。通過這些制度的安排，對普通老百姓的衣食住行和未來發展形成基本的保障，真正做到“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”，推進社會管理的制度創新，必須要在保障民生的社會制度上體現出來。在社會保障制度上，要堅決放棄當前不公平、不合理的“碎片化”社會保障制度設計，打通城保、鎮保、農保、綜保等不同社保制度之間的轉換通道，實現各種社會保障制度的并軌，建立制度統一、覆蓋城鄉、公平合理的社會保障體系，不斷提高國民的社會保障水平。在義務教育制度上，必須要公平配置教育資源，不斷提高教育質量，讓教育成為公民向上流動的基本機制，給人民以可見的未來預期。在勞資關系上，必須從根本上改變當前普遍存在的“資強勞弱”格局，確保勞動者的基本權利得到充分尊重，真正落實以按勞分配為主體的收入分配制度和尊重勞動、尊重知識、尊重人權的就業管理制度，給勞動者以體面與尊嚴。第二類是保障秩序的社會制度。構成社會秩序的基礎是多元的，如習俗、道德、法律、制度等等。對于當前中國的社會管理創新來說，要確保社會的穩定有序，必須要建構公平合理的社會利益結構，必須要在兼顧各方利益的基礎之上，適當向普通勞動者和社會弱勢群體進行利益傾斜，充分發揮社會主義核心價值體系在維護社會穩定方面的特殊作用。但在當前最重要的還是要落實憲政，發揮民主，遵循法治，讓人民真正能夠當家做主。只要人民真正能夠感受到自己的事自己能夠做主，社會的基本秩序就能夠得到保證。為此，很重要的一點，就是要重構我國的基層政治制度。長期以來，人們主要關注中國的宏觀政治制度建設，而對微觀層面的公共決策的制度建設有所忽視。在中國的現行體制下，“政治”只是國家的事，與社會沒有關系。各級政府都聽命于上級，一級一級地上達“中央”。在基層，或者說在國家與社會的邊界，是由兩個部分組成的。一是基層政府，在農村是鄉鎮政府，在城市是街道。鄉鎮政府是一級政府，街道是政府的派出機構。但它們的共同特點都是國家權力向社會的延伸與滲透。它們是代表“國家”的，考慮問題的出發點與落腳點都是國家或“上級”。另一塊是城鄉居民自治組織，在農村是村民委員會，在城市是居民委員會。但實際情況是，基層政府很強勢，而居/村民自治組織很弱勢，在大多數情況下，居/村民自治組織只是政府在基層的辦事助手，是協助政府完成維護社會秩序的一種機制。因此，嚴格地說，在中國是沒有屬于社會的基層政治制度的。討論基層政治制度建設，就是要承認“政治”不僅發生在國家層面，而且發生在社會層面。有必要重構中國傳統的“國家一社會”雙層社會結構，還社會一個獨立的空間。在這樣一個“國家一社會”雙層結構中，國家權力要限制在有限的空間內，甚至有必要后退一步，在涉及公民的直接生活領域，主要由社會進行自主管理。社會自主管理主要涉及兩類組織，一類是基層社區，一類是民間組織。基層社區作為社會自我管理的綜合性組織主體，必須要有更大的發展空間，應該把基層社區建設成為一種圍繞社區權力分配的政治性制度安排。建構基層政治制度，就是要不斷完善基層社區社會管理中的議事、決策、執行等公共權力運作的制度化、法治化、專業化，從制度上落實“社會本位”的社會管理理念，實行分權社會管理，還權于民。建構基層政治制度的基本思路就是擴大基層社區的模式。對農村來說，必須撤銷鄉鎮一級政府，將其改造成為真正具有自治功能的基層社區；對城市來說，就是要廢除街道辦事處這樣一個政府“派出機構”，使之脫離政府序列，成為獨立的、自主的社會管理主體。通過擴大基層社區模式，創造條件在基層社區內部，建立社區代表會議制度，形成社區內部的分權與制衡機制，確保公民對社會管理的參與和共治落到實處。有了這種真正自治的基層社區，凡涉及居民自身的事，都由居民自己民主決策、民主管理，就不會出現居民與政府的正面對立，許多社會利益矛盾完全可以在基層自治框架內，由居民自己通過民主的方式自己加以解決。如城市改造、征地拆遷、社會安置等等，如果完全由基層社區按照自己的程序與機制來解決，就不會出現近年來大量涌現的群體性事件。總之，政府管政府的事，社會管社會的事，雙方各有其所守，各有其所管。在社會管理過程中，政府要謹守本分，主要供給法律、制度、政策，并予以監督執行。與基層政治制度相聯系的，還是中國的人口管理制度。當代中國一個無法回避的問題，便是歷史遺留的“二元社會結構”所造成的2億多流動人口，這個問題不解決，