山東大學政治學與公共管理學院公共經濟學

山東大學政治學與公共管理學院姜杰

第一部分公共經濟學導論

重點與難點：

1、公共經濟學的含義、特征與研究對象

2、公共經濟學與其他學科的關系及相互促進

3、公共經濟學在中西方的進展

1.1公共經濟學概述

一、公共經濟學的定義與特征

(-)公共經濟學的定義

西方經濟學把所有經濟主體分為兩大類：公共部門、私人部門，前者是指政府及其附屬

物，后者是指企業與家庭。不管是政府還是企業與家庭，都以各自的方式參與國民經濟的運

行，影響著國民經濟的進展。但它們的行為方式與目的卻不一樣。企業與居民以實現利潤最

大化為目標，有強烈的利益動機，行為方式也自然是以有利于自己的方式進行。政府卻與此

不一致，它要緊是為了社會目標而存在。當然政府的經濟活動不能完全忽視收益與成本，但

它更多的是考慮社會公正與公平。市場由于信息不對稱、公共產品、壟斷、外部性等原因，

會出現失靈的現象。如何彌補市場失靈的重擔自然就落到了政府的身上，政府能夠彌補市場

的失靈與不足。在市場經濟的作用下，政府的作用要緊表現在：提供公共服務、保護市場秩

序、影響收入分配、優化資源配置、穩固宏觀經濟等。

總之，政府是以自己特有的方式與規律與企業與居民一起參與與影響國民經濟的。公共

經濟學就是專門研究政府經濟行為的規律的科學，它是經濟學的分支學科，是論述各級政府

部門與公共組織的存在意義與行為，回答政府需要做什么與應該怎么做的學科。

(二)公共經濟學的特征

1、公共經濟學是要緊研究政府及其行為的學科。

政府與市場也同樣存在著失靈的現象，因此就需要對政府的行為進行科學的研究。公共

經濟學就要解決此類問題，即政府為什么要干預經濟生活？什么時候干預？如何干預？政府

從事經濟活動的范圍、方式、途徑與效果是什么？

2、公共經濟學是以經濟學的方法來研究政府經濟行為。

人們研究政府能夠從許多角度來進行，比如從社會學的角度，從政治學的角度等。但是，

經濟學認為人們是通過理性的利己主義行為、利用價格機制與競爭機制在商品貨幣關系中完

成自己的交易行為，政府所起的作用是服務性的，政府是服務性的政府。

3、公共經濟學更加注重對實際問題的研究。

公共經濟學研究提供公共物品、政府價格管制、外部性與政府行為、政府政策與經濟自

由度、尋租等問題時，使用了大量的方法。這些方法對解決實際問題起到了極大的作用，比

如運用委托一代理理論、博弈理論、信息理論、公共選擇理論、制度經濟學理論等。作為經

濟活動主體的政府在實際工作中也迫切需要這樣一些理論來指導自己的實踐，既完成社會的

目標，又能夠提高經濟效益。

二、公共經濟學的研究對象

西方國家的混合經濟大致顯示出下列幾個方面的特點：

1、在混合經濟體制下，社會的經濟活動不僅要滿足個人的經濟目標，而且還務必滿足

某些公共目標；

2、在混合經濟體制下，社會的經濟活動不僅取決于個人的經濟決策，而且也取決于以

政府為代表的公共經濟決策；

3、在混合經濟體制下，社會處理經濟問題的方法，是介于自由放任（自由市場）與政府

管制（集中計劃）這兩種極端方法之間的“中間方法”；

4、在混合經濟體制下，政府與私人企業、國家與市場通過職能分工而建立起經濟的合

作關系；

根據混合經濟體制以上這些特點，我們能夠給它下一個這樣的定義：混合經濟是當代國

家以社會目標補足私人目標，以政府經濟政策補足個人經濟決策，以政府調節補足市場調節

的一種經濟體制。在這種體制下，國家與市場、政府與企業與個人通過職能分工與合作以實

現國家經濟的穩固增長與社會福利的最大化。

作為公共經濟學研究對象的政府與非政府部門要緊有下列兩個基本的區別。首先是向準

負責？是向選民負責，還是向投資者負責?通常說來，在民主政治體制下，政府的干涉行為

要緊是向選民負責，而非政府部門（企業）的行為則要緊是向投資者負責。其次是有關強制權

的問題。政府部門的行為關于其行為同意者來說通常具有強制性，而非政府部門的行為關于

其行為同意者來說則不具有強制性。

在區分了政府部門與非政府部門之后，我們還有必要進一步對中央政府與地方政府加以

區分。中央政府與地方政府的區別首先是行政等級上的。中央政府與地方政府的區別還表現

在它們所承擔的不一致職能。從以上兩個方面的分析中我們能夠看到，中央政府與地方政府

盡管都是國家行政機關的構成部分，且有著許多i致的目標與行為，但兩者間的區分還是十

分明顯的，即它們在國家行政系統中處于不一致的地位，具有不一致的權限與管轄范圍，并

執行不一致的職能。

與私人部門一樣，政府部門(公共部門)的存在也會產生一系列相似的經濟問題，它們要

緊有下列三方面。

1、生產什么?這個問題首先涉及到公共產品生產與私人產品生產的均衡問題，其次也涉

及到各類不一致類型的公共產品的均衡問題。

2、如何生產?公共產品是由政府來組織生產還是由私人企業去生產。許多人認為由政府

來組織生產公共產品，能夠減少大公司對消費者的剝削。

3、為誰生產?這事實上是一個有關公共產出的利益分配問題。政府關于稅收與福利計劃

的決策將直接影響人們的收入分配。同樣，政府決定生產什么樣的公共產品也就同時決定了

什么個人與利益集團能夠從中獲益。

公共經濟學說明該學科已經形成比較完整的學科體系，與傳統的財政學相比較，公共經

濟學增加了兩大領域的內容。一是該學科增加了政府決策的內容，二是增加了公共部門支出

的經濟分析。在學科體系上，傳統財政學無法把市場機制與非市場機制的資源配置統一到帕

累托狀態，而在公共經濟學中則建立了兩者一致的理論模型。

三、公共經濟學的進展

(-)財政學是公共經濟學的起點

1、重商主義的公共財政思想。重商主義是在歐洲原始積存時期代表商業資產階級利益

的一種經濟學說與政策體系。它于15世紀初萌芽，到17世紀達到極盛時期。重商主義考察

資本主義生產方式是從流通領域的角度出發，認為國家的強大務必以經濟為基礎，務必以擁

有金銀貨幣的數量來衡量其財富的多少。國家經濟政策與活動的一切目的是獲取貨幣，主張

實行包含稅收政策在內的干預經濟的政策，鼓勵出口、限制進口，以換回更多的金銀，積存

貨幣財富。

2、重農學派的財政思想。重農學派的創始人為法國古典政治經濟學家弗朗斯瓦?魁奈,

該學派18世紀形成于法國，它要緊是反對重商主義與封建特權，其內容有提倡、重視與進

展農業，反對國家干預經濟，提倡在經濟上實行自由放任。重農學派把理論研究從流通領域

轉向農業生產領域，認為農業是物質財富的真正源泉，只有農業才能制造“純產品”，因此,

務必進展農業，才能使財源茂盛，增加財政收入。從這一角度出發，重農學派在財政方面主

張實行“單一的土地稅”，并由占有“純產品”的地主承擔全部稅負，取消其他課稅。同時

反對行會限制與國家干預經濟生活，提倡減輕人頭稅負擔，反對包稅制的征收制度。魁奈在

1758年發表的名著《經濟表》中著重闡述了社會總產品的交換與流通，對財政與社會再生

產的聯系進行了最初的考察，提出了他的“純產品”學說與“單一土地稅”的稅收主張。另

外，魁奈還認為國家應該把政策重點放在經濟的繁榮上。杜爾哥進展了重農學派的經濟理論,

他把社會階級劃分為生產階級、土地所有者階級與不生產階級，并進一步劃分出雇用工人與

資本家。他認為利潤、利息、地租都是農業“純產品”的一部分。主張實行平等納稅，取消

徭役制度與苛捐雜稅。在對外貿易方面，提倡自由貿易，實行平等關稅。同時他還認為除土

地所得稅之外的稅，包含對佃農征收的稅，對企業利潤與銷售商品征收的稅，都是來源于農

業純產品，都是由土地所有者負擔，因而是間接稅，都應廢止。

3、古典學派的公共財政思想

古典經濟學派代表新興資產階級利益的一種經濟理論與體系，產生于17世紀中葉，完

成于19世紀初。英國的威廉?配第1662年發表的《賦稅論》是古典經濟學產生的標志，亞

當?斯密1776年發表的《國民財富的性質與原因的研究》是要緊的理論代表，大衛?李嘉

圖發表的《政治經濟學及賦稅原理》為古典經濟學的終結。其他要緊代表人物有布阿吉爾貝

爾、魁奈、杜爾哥與西斯蒙第。配第是英國從重商主義向古典政治經濟學過渡的代表人物，

其在財政理論方面的代表著作為《賦稅論》，這部著作主張財政支出按國家職能劃分為軍事、

行政司法、宗教、教育、社會事業與公共土木工程等項目，并認為國家支出應以提高生產率、

振興產業為目標，削減非生產性支出，增加生產性支出。賦稅是將一部分人民財產轉移給政

府，人民所納賦稅應以其在公共秩序中所享受的權益而定。他提出了“公平”、“簡便”、“節

約”的征稅標準。在稅收制度上，他主張以地租為要緊稅源，以單一國內消費稅取代其他稅

種，并傾向于實行比例稅制。

亞當?斯密是英國古典政治經濟學的杰出代表，他在1776年出版的《國民財富的性質

與原因研究》創立了古典政治經濟學理論體系與財政學體系，被譽為“政治經濟學之父”、

“財政學之父”。《國富論》1776年在倫敦出版。《國富論》產生于英國由工場手工業向大機

器工業過渡的時期，反映了產業資本同封建殘余作斗爭、迅速進展資本主義經濟的要求。作

者以資產階級人性論為出發點，以國民財富為研究對象，使用了雙重的研究方法，即一方面

探索各個經濟范疇的內在聯系，另一方面僅僅描繪經濟現象的表面聯系。貫徹全書的一個基

本指導思想是主張自由放任，即主張在自由競爭中進展資本主義經濟。

大衛?李嘉圖繼承與進展了威廉?配第與亞當?斯密的財政思想。大衛?李嘉圖

（1772-1823）,英國資產階級古典政治經濟學的要緊代表之一，也是英國資產階級古典政治

經濟學的完成者，要緊經濟學代表作是1817年完成的《政治經濟學及賦稅原理》。李嘉圖早

期是交易所的證券經紀人，后受亞當?斯密的書的影響，激發了他對經濟學研究的興趣，其

研究的領域要緊包含貨幣與價格，對稅收問題也有一定的研究。李嘉圖認為：

（1）賦稅的來源。李嘉圖堅持勞動時間決定商品價值的原理，認為勞動是制造價值的唯

一源泉。據此，李嘉圖認為稅收來自勞動產品的價值，賦稅是一個國家的土地與勞動的產品

中由政府支配的部分，它最后總是由該國的資本中或者是由該國的收入中支付的。李嘉圖將

稅收歸納為來源于資本與收入兩個方面，假如稅收的征收使得人們增加生產或者減少消費，

那么稅收來源于收入；假如人們沒有增加生產或者減少消費，則稅收是來源于資本。李嘉圖

認為，稅收不論來自收入還是來自資本，都是對積存的減少。

（2）稅收原則。李嘉圖的稅收原則思想要緊表達在稅收公平與稅收對生產的影響方面，

他并沒有像亞當?斯密那樣比較系統與全面地對稅收原則進行分析。李嘉圖認為社會一切收

入都應征稅，人們應按自己的財力來負擔稅收；政府稅收只要負擔合理，至于落在哪項收入

上面是無關緊要的，只要賦稅不是不平均地壓在從事積存與節約的階級身上，它畢竟是課加

在利潤上面、課加在農產品上面、還是課加在工業品上面，并沒有多大關系。為了公平地征

收稅收，應該建立以工資稅、利潤稅與農產品稅構成的稅收制度。另外，李嘉圖認為政府財

政支出是非生產性的；政府稅收是用于政府支出，因而也具非生產性；稅收具有妨礙生產與

耕種的通病，給生產帶來負擔。

（3）關于地租稅。李嘉圖認為地租稅只影響地租，地主負擔了全部稅收，地租稅不能轉

嫁給任何消費階級。但李嘉圖認為有些時候地租稅也會使農產品的價格提高，消費者也會承

擔稅負。

（4）關于利潤稅。李嘉圖認為對資本利潤征稅會導致所生產的商品漲價。對資本家來說,

假如征稅后稅收負擔不隨商品價格上漲而轉嫁，生產產品的資本家就不能獲得平均利潤。通

過進一步分析，李嘉圖認為對資本利潤課稅而一切商品都按稅額成比例地漲價，就會影響股

票持有人。

（5）關于工資稅。對工資征稅會使得工資上漲，因而導致資本利潤率的降低。李嘉圖指

出，對必需品征稅與對工資征稅的結果不一樣，必需品征稅必定使必需品價格上漲，而工資

稅則不然：必需品征稅部分是利潤稅，部分是對富有的消費者征稅，工資稅則全部是利潤稅。

工資稅的影響是使工資增加，增加的數額至少與稅額相等。

(6)關于農產品稅。李嘉圖認為，任何加在農業經營者身上的稅收，不管采取土地稅的形

式、什一稅的形式還是產品稅的形式，都將增加生產成本，因而會提高農產品的價格。對農

產品的征稅，不可能是由地主負擔，由于不能從地租中扣除稅款：也不是由農場主的利潤負

擔，由于沒有任何理由在其他行業獲得較高利潤的情況下要求農場主從事這種利潤較低的行

業。

(二)公共經濟學的興起與進展

公共經濟學理論以凱恩斯1936年發表《就業、利息與貨幣通論》為始點，按進展順序

劃分，要緊有凱恩斯學派、供給學派、公共選擇學派等。

1、凱恩斯主義的財政理論。凱恩斯經濟理論的核心是有效總需求理論，

它們取決于“邊際消費傾向”、“資本邊際效率”及“貨幣的流淌偏好”三大基本心理因素。

2、應學派的財政理論。20世紀70年代以來，市場經濟國家出現了經濟“滯脹”的局面，

凱恩斯學派需求管理政策受到嚴重挑戰。由于凱恩斯學派的需求管理政策忽視勞動、儲蓄、

投資、生產等供應的因素，從而導致經濟增長率的降低。以供應學派為代表的的經濟理論應

運而生，他們認為要醫治“滯脹”的經濟頑癥，就要重新確信薩伊定律，重視供給管理政策,

降低稅率以刺激經濟增長，減少國家干預經濟，提高私人經濟的效率。表現在稅收上，就要

強調稅收的中性原則，即征稅結果不要影響納稅人在生產、投資、消費等方面的行為。供應

學派反對赤字財政政策，主張實行緊縮性的財政政策，恢復預算平衡。在具體政策措施上，

主張減稅政策，以鼓勵人們的工作積極性，刺激投資，增加供應。他們提出了“拉弗曲線”,

以此來描述稅收與生產之間的關系。

3、貨幣學派的財政觀點。貨幣學派以米爾頓?弗里德曼為代表，興起于本世紀五六十年代。

他們反對凱恩斯的理論及政策主張，主張實行單一的貨幣政策以調節經濟。貨幣學派認為推

行凱恩斯擴大財政支出政策造成貨幣供應的增加，導致持續的通貨膨脹。因此，他們反對赤

字財政政策，主張實行緊縮性的財政政策與貨幣政策來操縱通貨膨脹。在稅收方面，貨幣學

派提出了全面降低個人所得稅的基本稅率，減征投資收入稅、土地開發稅與公司利潤稅，實

行“負所得稅”的設想。

4、其他觀點。除了上述一些要緊流派的財政思想與觀點外，在當代西方公共財政學理

論中、引人注目的還有馬斯格雷夫的財政學說與公共選擇學派的財政學說。

馬斯格雷夫，在《財政理論與實踐》一書中提出稅收六原則：

(1)稅負分布應該是公平的，應使每個人都支付合理的份額。

(2)稅收的選擇應盡量不干預有效的市場決策，也就是說要使稅收的“額外負擔”極

小化。

(3)假如稅收政策被用于實現刺激投資等其他目標，務必使之對稅制公平性的干擾達

到最小。

(4)稅收結構應有助于以經濟穩固增長為目標的財政政策的實現。

(5)稅收制度應明晰而無行政爭議，同時要便于納稅人懂得。

(6)稅收的管理與征收費用應在考慮其他目標的基礎上盡量降低。

總之，隨著時代與環境的變化，要求人們從更廣泛的范圍，更深的層次上研究政府的經

濟活動。研究方法的進步，更推動了財政學基礎上的公共經濟學的誕生。為了沿襲歷史上財

政學的進展，人們往往把財政學叫做舊公共經濟學，而把擴大了的財政學叫做公共經濟學。

1.2公共經濟學的地位

一、公共經濟學與微觀經濟學

微觀經濟學是以單個經濟單位為研究對象，研究單個經濟單位的經濟行為與相應的經濟

變量的決定。如單個消費者、單個家庭、單個廠商、單個產品市場的經濟行為等經濟現象。

微觀經濟學認為它所要研究解決的是生產什么，如何生產，為誰生產這三大經濟問題。

公共經濟學與微觀經濟學的聯系十分密切，微觀經濟學研究價格機制、生產者行為、

消費者行為，而公共經濟學把政府看成一個經濟活動主體，該主體為實現其經濟利益最大化

而生產與消費。因此，微觀經濟學的優化資源配置的研究目的同樣適用于公共經濟學。比如，

公共經濟學把稅收看成是政府的成本與價格，通過財政收支的研究來弄清納稅人的每一筆稅

金是否實現了最大化，政府的每一筆開支是否實現了最大化。

止匕外，公共經濟學廣泛運用了微觀經濟學的經濟分析工具，如個量分析、量-本-利分析、

均衡分析、邊際效用理論、供求理論等。

二、公共經濟學與宏觀經濟學

宏觀經濟學是以整個國民經濟活動為考察對象，研究經濟中有關總量的決定及其變化。

宏觀經濟學是相關于微觀經濟學而言，它們兩者共同構成當代西方經濟學理論。宏觀經濟學

的中心論題是對國民收入這個經濟總量作分析，研究國民經濟總量與通常價格水平決定等經

濟問題。宏觀經濟學要緊研究一個國家的資源是否被充分利用，貨幣與儲蓄的購買力是否變

動，生產物品的能力是否增長，這三大經濟問題。

政府的職能與宏觀經濟學有著更加密切的聯系。經濟進展是一個從非均衡到均衡的過

渡，在過渡的進程中實現質與量的提高。市場機制在微觀經濟領域發揮著重要的作用，價格

調節著生產與消費。特別是在完全競爭市場中，價格能夠實現資源的優化配置。但完全競爭

市場的前提條件是苛刻的，市場機制在微觀經濟領域有效，在宏觀經濟領域可能會失靈。在

整個社會經濟中，價格調節的作用相對有限，政府調節的作用就十分必要。客觀上要求存在

一個對整個國民經濟進行干預、代表全民意志活動的集體，這個集體就是國家與政府。

三、公共經濟學與福利經濟學

福利經濟學(welfareEconomics)是現代經濟學的一個重要分支，它在20世紀早期形成

于英國，后來在美國、法國與北歐國家得到廣泛傳播與進展。福利分為個人福利與社會福利。

個人福利是指一個人獲得的滿足，它能夠看作是“幸福”或者“快樂”的同義語，這種滿足

既包含個人物質生活需要的滿足，也包含個人精神生活需要的滿足。社會福利是指一個社會

全體成員的個人福利的總與或者個人福利的集合。在社會福利中，能夠直接或者間接用貨幣

來衡量的那部分社會福利，叫做經濟福利。經濟福利就是福利經濟學的研究對象。本書后面

所說的社會福利是指一個社會的經濟福利。

福利經濟學中的帕累托最優原則已經成為公共經濟學研究的重要內容。所謂帕累托最優

是指假如任何一種改變現狀的資源配置方式或者措施都會至少使其中一方遭到缺失，那么原

先的方式就是帕累托最優。福利經濟學以帕累托最優原則揭示了資源配置的有效性問題，而

這關于公共經濟學也十分重要。為了實現社會財富的增長與福利的增加，人們務必要打破過

去的平衡而尋求新的平衡，帕累托最優原則是公共經濟學的基本原則之一。

四、公共經濟學與政治學與倫理學

政治學就是研究政治的科學，政治學的定義是與政治的定義聯系在一起的。政治本質上

是人們在一定經濟基礎上，圍繞著特定利益，借助于社會公共權力來規定與實現特定權利的

一種社會關系。因此,政治學就是研究這種特定的社會關系即政治關系及其進展規律的科學。

首先，政治學以政治關系作為研究對象。在實際政治生活中，政治關系具有多種外延形

態，如政治行為是政治關系的行為形態、政治體系是政治關系的組織與制度形態，政治文化

是政治關系的心理與精神形態，這些形態也都是政治學研究的對象。其次，政治學以探求政

治關系的進展規律作為自己的目標與任務。因此，政治學既要求關于政治現象的描述與關于

政治表征的把握，更要求深入研究政治關系的本質聯系及其進展運動。第三，政治學是一門

科學，它要求人們以客觀政治關系為研究對象，以科學態度與科學方法從事研究，其研究的

科學成果與結論必定關于人們認識政治現象、掌握政治規律起著巨大的指導作用。

所謂倫理學，就是關于道德的科學。倫理是一種認知對錯的信念，是一種大眾認知的規

范。倫，“猶分也”，引申為人與人的關系之意，理，“猶類也”，引申為道理與規則之意。“倫

理”便是處理人們相互關系所應遵循的道理與規則。政府作為一個經濟組織，其決策首先考

慮到政治影響，政治因素對政府經濟行為有重要的影響力。公共經濟學與政治學、倫理學相

互影響、相互滲透，政府的許多經濟行為是借助政治學的框架來完成的，而隨著經濟學的進

展，公共經濟學的思想及研究方法越來越多的滲透到社會生活的各個方面。以布坎南為代表

的公共選擇學派，強調政府干預經濟的新古典綜合派的觀點，都說明經濟學與政治學是密不

可分的。而且在選擇行為過程中，必定涉及到倫理標準與社會意識形態的問題，使公共經濟

學與倫理學、社會學等有了內在的聯系。

五、公共經濟學與法學

法以確立人們之間權利、義務的辦法來調整人們之間的關系。在階級社會里，就階級統

治的角度來說，人們之間的關系要緊可分為兩大類，一類是統治階級內部的各類關系，如國

家機構各部分之間的關系，國家與統治者個人或者集團之間的關系，統治者個人或者集團之

間的相互關系等；另一類是統治階級與被統治階級之間的各類關系，這些關系的具體內容是

極其廣泛的，它包含政治、經濟、文化、倫理等方面。法學為公共經濟學研究提供了基本的

法理基礎。在公共經濟學中，規范地推斷政府的經濟行為具有相當的難度，即政府應該做什

么，不應該作什么，什么是政府經濟行為，什么不是政府經濟行為。法學能夠提供解決此類

問題的思路，實證主義法學把國家等同于法律規范，不承認存在一個能夠熟悉的、人格化的

國家。而且許多政府行為務必通過法律規范來實施，如反壟斷法。美國1890年就通過了反

托拉斯法一一謝爾曼法。

1.3公共經濟學在中國的進展

一、改革開放前的公共經濟學

改革開放前，公共經濟壟斷一切具體表現為下列三個方面：

第一，公共部門通過計劃調配幾乎所有的社會資源。社會主義理論認為公有制是未

來社會的要緊特征，中央計劃能夠消除資本主義生產的無政府狀態，國家財

政在嚴格操縱全社會所有投資的同時也嚴格操縱絕大部分消費。

第二，公共部門直接支配社會生活的各個方面。國家財政不僅滿足國防、外交、醫療衛

生、文化教育、行政管理、社會基礎設施等通常意義上的公共支出之外，還嚴格操縱國

有企業的設備投資、技術改造與員工的工資福利。

第三，國家要緊通過公共部門來管理國民經濟。改革開放前國家維持了龐大的國有企業

體系，財政開支在國民經濟中占有絕對份額。集體所有制企業與人民公社盡管不屬國有也非

國營，但實際上是國有經濟的附屬與國有經濟的延伸。經濟市場化的程度很低，不僅城市居

民的火柴、針線需憑票供應，連農民自留地上的剩余瓜果蔬菜也不能公開拿到集市上自由出

售。可見計劃財政的權威與影響無所不在。不僅國民經濟中的積存與消費比例是由計劃決定,

而且連企業生產什么，生產多少都要由計劃與財政來決定。

二、1979年至1993年雙軌過渡的漸進式改革

1978年至1988年在整個國民經濟中，開始對計劃、投資、財政、金融、工資、價格與

政府機構等幾個方面的管理體制進行心要的改革。在計劃管理體制改革方面，將原先單一的

集中計劃的形式改為實行指令性計劃、指導性計劃與市場調節等三種形式，同時縮小了指令

性計劃的范圍，擴大了指導性計劃的范圍；在投資體制改革方面，國家預算內基本建設投資

全部由撥款改為貸款，下放了固定資產投資項目的審批權限，國家專門成立了6個專業投資

公司；在財稅體制改革方面，國有企業實行兩步利改稅，政府實行“劃分稅種、核定收支、

分級包干”的財政管理體制；

1989年至1993年是政府經濟管理體制的調整階段。在新舊體制因素的混合作用

下，1988年經濟運行出現過熱、秩序混亂與通貨膨脹加劇的局面，政府運用一系列計劃手

段與經濟手段治理經濟環境，整頓經濟秩序。同時，在價格管理與宏觀政策調控手段方面進

行了調整。

三、1994年以后的政府職能轉變

這一階段中，圍繞著建立市場經濟體制的改革目標，大力推進了財稅、金融、價格管理、

外匯管理、政府機構等方面的改革，初步建立了習慣市場經濟需要的宏觀調控體制框架八

1994年1月起全國實行新的財稅機制，即分稅制。內容是：⑴按稅種劃分中央與地方

財政收入；⑵中央與地方分設稅務機構分別收稅；⑶中央先集中大部分財力，然后對地方實

行稅收返還與轉移支付。與此同時，確立了復式預算制度，加強了對財政支出的管理。作為

公共經濟中最核心部分的財政收支基本規范，并逐步與國際接軌。

通過以上的回顧，能夠清晰地看到公共經濟的改革在我國改革開放中占有及其重要的地

位，既是改革的對象，同時又是改革的動力。

五、學習借鑒西方公共經濟學

我國長期受高度集中的計劃經濟的影響，對公共經濟的學習與研究十分薄弱。公共經濟

學這一名稱的出現也只是近幾年來的事。建立與完善具有中國特色的公共經濟學是一個長期

的任務，我們首先要認真學習與借鑒西方公共經濟學中有益的東西，然后結合有中國特色的

社會主義理論與實踐，以“三個有利于”為標準，建立符合我國國情的公共經濟學體系。

西方公共經濟學從本質上說是保護資本主義制度的，是保護以私有制為基礎、三權分立

為特征的西方民主政治學說的。但是，西方公共經濟學也反映了市場經濟中某些帶有普遍性、

規律性的東西，是正確處理國家與社會、政府與市場關系的成功經驗的理論總結。我國務必

要善于學習研究市場經濟中的共性問題，汲取別人的教訓，借鑒他國成功經驗。就我國現狀

而言，公共部門經濟，即中央財政、各級地方財政、中央與地方政府出資興辦企事業，不管

在形式與規模上離社會主義市場經濟的要求還有很大差距，還要付出艱辛努力、進行堅持不

懈的改革才行。

思考題：

1、如何正確懂得公共經濟學的內涵與與其他學科的關系

2、論述公共經濟學的進展歷程及在中國的運用

第二部分政府與市場

重點與難點：

1、計劃與市場體制下的政府行為

2、政府失靈與市場失靈的問題及計策

3、政府的經濟職能

2.1兩種經濟體制下的政府

一、計劃體制與政府行為

(一)計劃體制的設想與實踐

計劃體制理論模型隱含著四個方面的理論假設：一是完備的信息結構假設。它包含信息

費用為零或者者低得能夠忽略不計，同時信息是完全對稱的；二是在按勞分配規律作用下，

邊際私人收益等于邊際社會收益，激勵機制完全是內在的，即社會利益的增進即是個人利益

的增進；三是在實物經濟條件下，整個社會的經濟動態目標是為了滿足人民群眾的物質生活

與精神生活的需要，即經濟是需求導向的；四是整個社會的供求在計劃者的精心安排下普遍

均衡，整個經濟能夠達到瓦爾拉均衡(WalrasianEquilibrium),并符合帕累托最優(Pareto

Optimal)的基本要求。其中，最為核心的假設是信息完備的假設，其余的假設都是由此派生

的。

在實踐，計劃體制并沒有達到它假設條件下能夠到達的效果。這是由于，計劃體制的

四個假設并不具備。現實的信息結構很難而且不可能是完備的，計劃者事實上不可能明白所

有消費者的偏好、生產資源的狀況、生產者的生產能力，與勞動者的勞動奉獻等，而且計劃

者要獲取信息，需要相當大的成本，大得甚至會使計劃者寧愿放棄完全信息，導致信息的不

完備。計劃經濟的實踐的結果遠遠偏離計劃者預想的結果。就使得現實的計劃體制逆境重重,

更不要說另外三個假設也存在相當大的現實性問題。

（二）、現存計劃體制與政府行為

正是由于上述情況，導致了現實計劃體制政府行為與經典模型設計者們設計的政府行為

的很大偏離。

1、產權結構的偏離

公有制的基本特征之一，是全體人民或者全體勞動者是生產資料的共同所有者，他們都

是生產資料的主人。特征之二是全體勞動者共同所有的生產資料是為廣大勞動者的利益服務

的，生產資料不再是剝削的載體與手段，而是廣大勞動者為增進自己的物質利益所從事生產

經營活動的基本條件。

能夠看出，公有制作為一?種產權制度的特點是：公有財產的所有權主體是全體勞動者，

只有全體勞動者才有權擁有并處置公有財產，也只有他們才能合法地取得公有財產所產生的

經濟效益。但事實上，全體勞動者只是一個抽象的理論概念，不具有操作意義。也因此構不

成實際意義上的產權主體。因此，在事實上國家成為了全體勞動者的總代表，全民所有制也

就變成了國家所有制。

因此，完全的社會公有制或者全民所有制就變成了局部的公有制，局部所有制就是政府

所有制與集體所有制的結合。這種結構是不一致于經典計劃體制理論模型的.政府是經濟管

理的主體，但不是全部，政府進行統一計劃、制定政策的工作，它們對微觀經濟的經營是有

分工的，從收益角度講，就是收益局限在不一致的人手里。政府規定，集體所有制的收益權

集中在部分人手里，國有資產的收益權也局限由部分人取得，國營單位里，不同意農業戶口

人員就業，同時各國營企業是屬于條塊分割的，資產的收益權各個部門并不統一。這些都是

現實計劃體制偏離后政府的不一致于經典理論的行為模式。

2、政府決策結構的偏離

在計劃經濟體制下，一個社會的決策結構是完全集中的。這個社會的所有決策均由中央

政府決策機構做出，做出決策所需的信息能夠以很低的費用獲得；決策所涉及的所有人的價

值偏好是完全一致的；以政府為主體的決策結構的管理成本為零,完全低于市場的交易成本,

因此也不需要有市場。

事實上，現實的計劃體制下政府的決策結構遠不是這樣的。由于在現實世界中，上

述三個假設是很難得到滿足的。首先，整個社會的國民經濟管理及其他各個方面的管理決策

決不可能只是簡單的計算與監督。其次，在現實中，政府并不能使它的管理成本低于市場交

易成本，商品經濟的規律不是理想能夠改變的，政府不能完全代替市場。最后，消費者與生

產者的價值偏好并不與負責決策的政府完全一致。三個原因結合起來，導致了現實與計劃體

制的偏離。

3.動力結構的偏離

現實社會中的計劃體制卻有著無法解決的逆境，使得其動力結構也有了明顯的偏離。

首先，在現實的社會主義社會中，勞動只具有一定程度的社會性。公有制制度的建立，

使勞動者同公有的生產資料開始直接結合，在實際生活中，社會勞動的分工與社會勞動量的

分配，基本上也是由國家或者集體有計劃地安排的，每個勞動者在全民所有制或者者是集體

所有制經濟中的勞動，都要受國家計劃的支配或者在國家計劃指導下進行。他們的勞動已開

始直接成為社會總勞動的有機構成部分，在一定程度上實現了個人勞動與社會勞動的直接統

一，這種勞動已經帶有直接社會勞動的性質。但是，社會主義尚處于不發達階段，生產資料

公有制還包含全民所有制與集體所有制兩種形式。在全民所有制中，生產資料為社會占有，

國家能夠按照社會需要與經濟的合理性，通過計劃指導把生產資料分配給各部門、各地區與

各企業，使生產資料與各單位的勞動力相結合。

其次，技術上的可操作性差，是現實計劃體制動力結構偏離的又一原因。從操作角

度來看，按勞分配并不是按照單個勞動者所付出的勞動數量與質量來確定他應得的報酬，也

不是按照在特定條件下生產一定數量及質量的產品，而是根據社會統一的標準，將勞動者的

個別勞動付出換算成社會標準工作時數，換算成在特定條件下的社會平均勞動付出，再按照

換算結果確定勞動者的應得的報酬。

取代理論動力結構的是一種固定勞動定額制與與此相習慣的固定工資制。由于不一致企

業的技術條件、設備條件、原料供應條件，與計劃任務等都是完全不一致的，因此不一致企

業職工提供的勞動數量與質量也有很大的差別。造成這些差別的有些是個人的原因，如工作

努力程度等：有些則是政府的原因，如計劃指標的數量與質量、企業經營環境等。由于這兩

種因素在技術上很難加以區分，因此在實踐上政府在確定不一致企業職工的報酬時，并不考

慮不一致企業職工提供的勞動數量與質量，而是根據政府制定的工資表直接加以統一規定。

這種工資制度一刀切，簡便易行，能夠節約大量的信息費用，同時與傳統體制中的決策結構

相配套。但是后果也是嚴重的：就是個人缺乏勞動的積極性，不利于經濟的進展。政府也意

識到個人會偷懶這一點，因此他們也采取了種種方法來提高個人的積極性。比如強制手段、

監督、意識形態教育等等，但這與理論上的按勞分配已經是大相徑庭了，社會上普遍存在低

效率。政府的權力很大，但是它由于本身體制的假設淵源，無法解決計劃體制社會中普遍的

低效率現象。這是計劃體制一個致命的缺陷。

總之，在這種計劃體制下，政府功能過分擴張，無所不管，包羅萬象，微觀宏觀一把抓。

但是現實社會中的種種實際狀況，使得現實的計劃體制與理論中的計劃體制有明顯的偏離。

由于這些偏離，政府的行為受到現實中的限制，社會中存在普遍的低效率，這些在事實上說

明了政府不能取代市場。

二、市場體制與政府功能

（一）、市場體制概念及實踐

1、市場體制

市場體制是以市場為中心的一種制度安排，不管微觀與宏觀、不管物資流淌與人員流淌、

不管何種經濟行為，都要面向市場，以市場動態為基本根據，并通過市場環節來實現預期目

標。市場成為各類經營主體的起點與終點，成為整個社會經濟運行的中心與渠道。在市場體

制下，價值規律是起巨大的作用的。

計劃體制的政府萬能性特點是與市場體制格格不入的。市場體制的決策權分配或者決策

結構是完全分散的，生產者與消費者自己決定生產什么，不生產什么，消費什么，不消費什

么，同時完全由生產者與消費者自己承擔決策的后果，政府在經濟決策中不起決定性作用，

所有經濟決策都是由企業與家庭在微觀層次上做出的。消費者自己決定自己的工作時間與消

費支出，企業完全由自己的意愿決定自己投資的數量與構成。

2、完全競爭市場體制的理論模型

基本假設：①單個企業的生產可能性集是凸集。這意味著生產是可分的與可加的。

相應的推論是，生產函數為凹函數，生產的邊際收益遞減；生產的規模收益不變；②單個消

費者的消費可能集是凸集。消費偏好具有下列性質：傳遞性，假如對A物品的偏好大于或者

等于B物品，對B物品的偏好大于或者等于C物品，則對A物品的偏好大于或者等于C物品；

有關性，任何兩個物品之間能夠進行消費偏好的對比：連續性；消費偏好具有半緊的凸性；

不可滿足特性。沒有一種消費組合能夠給消費者以完全滿足。這一點表達人類在消費上的貪

得無厭的本性。在這些條件下，在消費可能集上可建立連續的、半緊的、準凹的效用函數；

③帕累托效應有兩種含義：第一是帕累托最優，在其他人的效用至少不下降的情況下，沒有

人可從資源的重新分配中得到效用改善；第二是帕累托效率，沒有人能從資源的重新配置中

得到效用改善。前者指某個經濟主體效用的改善不能以犧牲他人的效用為代價；后者沒有這

一限制。

基本結論。這就是所謂福利經濟學的兩個基本定理：①福利經濟學第一定理：如下列條

件滿足，則市場能夠達到競爭均衡同時合于帕累托效率原則，即家庭與企業在市場中進行完

全競爭；價格是可變參數；市場完全；信息完備。②福利經濟學第二定理：如下列條件滿足,

則通過適當的一次性轉移支付與稅收，市場的競爭均衡點可達到并可實現資源配置的帕累托

效率，即家庭無差異曲線圖與企業生產函數集為凸性；市場完全；信息完備；轉移支付與稅

收等再分配過程不存在成本。'

在現實的市場經濟中，并不是所有的人都遵紀守法，總有人想以投機行為發財。盡

管大多數人都想獲得長期利益，要長期做生意，他們愿意遵守市場經濟中做生意的規則，但

只要有人想投機，市場中做生意的規則就會遭到破壞。經濟生活的少數害群之馬會嚴重破壞

正常的經濟秩序。在大多數人都遵守規則的情況下，投機者不可能每次都獲利，也不可能長

期獲利，但確實能在一次或者幾次中使自己大發其財，并讓合伙人遭到巨大缺失。這種破壞

規則的行為的直接危害是使受騙者受到了直接的財產缺失，其間接危害是破壞了生意規則，

使大家對規則的信心大失，從而使經營者心理成本大大增加，從而改變經營者的經營原則，

直接導致交易成本直線上升，經濟效益直線下降。市場機制是一種制度化的機制，它能夠保

證多次重復的經濟行為活動的順利與合理。但是，它不能保證非合理性行為的不出現，不能

保證這些行為對市場規則不造成破壞，由于市場機制的規則無法懲處投機行為市場的獎懲機

制具有事后性的特點，同時只有在經濟行為多次重復的情況下才有效果。

（二）、現存市場體制與政府功能

市場機制自動實現最優資源配置需要幾個要素來保證的。首先，經濟信息是完全與對稱

的，買賣雙方對交易的內容、商品的質量與衡量標準有完全充分的熟悉與對稱的知識；其次,

市場是充分競爭的，市場上每個經濟當事人只能被動的同意市場價格，按價格信號決定自己

應當如何生產與消費。而不能以任何手段操縱價格；第三，規模報酬是不變的或者是遞減的，

隨著生產規模的增加，產品的單位成本只會不變或者者增加，不可能減少，增加產量不可能

增加單位產品的報酬率；第四，企業與個人經濟活動不可能有任何外部經濟效應，經濟當事

人的生產與消費行為不可能對其他人的福利造成任何有利或者不利的影響；第五，交易成本

是能夠忽略不計的，人們總是可能相互達成自愿的交易增進彼此的福利；最后，經濟當事人

是完全理性的，個人在做出經濟決定的時候，總是能夠最大限度地增進自己的福利。也只有

在這種條件下，市場體制才能夠達到新自由主義經濟學派認為的那樣：政府的任何干預措施

在長期來看是無效的，或者者說政府的干預不能改變經濟的長期均衡點。

上述要素在現實經濟生活中，是很難完全成立的。因此，市場體制不是萬能的，它存在

著自身無法克服的缺陷。為了彌補市場的缺陷，需要由政府的介入。政府能夠比較有效地解

決一些市場失靈的問題。在我們的現實生活中，市場對資源配置始終起著基礎性作用，市場

在社會經濟活動中處于主導地位，政府對經濟活動的介入與干預，只是輔助性的、補助性的。

現實市場體制下的政府行為，要緊有下列幾種：

1、保護功能

政府的保護功能要緊是指政府要防止與打擊經濟領域的違法犯罪行為，保護社會經濟生

活的正常秩序。這是政府在市場體制下的首要行為。

2、調控功能

政府的調控功能是對宏觀經濟總量進行調節與操縱，以達到兩大調控目標：一是宏觀總

量的平衡，即保持社會總供給與總需求的基本平衡；二是產業結構調整與優化的目標。社會

資源的有效配置與有效利用，是通過三個層次來實現的，即微觀層次、結構層次與宏觀層次。

3、公益功能

政府的公益功能要緊是實現并保護一定的公共目標，通常要達到三個公共目標：其一，

提供公共物品與準公共物品。實現這個目標的前提，是政府要建立起公平、合理的稅收制度。

由于政府生產與資助公共物品的財力，要緊是依靠各類稅收。關于準公共物品，政府一方面

要通過制定一定的政策，鼓勵民間、社會與市場參與部分準公共物品的生產與提供，如教育、

醫療等；另一方面又要制定具體的制度，防止由于利益最大化的市場原則造成對公共利益的

損害。其二，鼓勵與保護有益的外部效應，預防與制止有害的外部效應。對待有益性的外部

效應，比如科學研究、發明制造等，政府很有必要通過各類獎勵性政策來鼓勵，并通過各類

法規如專利法等來保護知識產權。而關于有害性的外部效應，如環境污染等，除少數由于涉

及的當事人少且清晰能夠通過界定產權、讓市場去調節外，大多數要依靠政府借助行政、財

政與稅收等手段來處理，或者給以行政處罰，或者給予財政補貼，或者課以重稅，或者給以

優惠稅。4、管制功能

政府的管制功能要緊是對私人經濟部門（廠商或者家庭）的活動進行的某些限制與規定。

管制的目的要緊有三個:一是防止自然壟斷。如通過限制個別壟斷企業的規模與市場占有率,

打破壟斷企業造成的“進入壁壘”，鼓勵其他企業進入市場，保證正常的競爭。二是防止過

度競爭。如通過價格限制，把價格的上限定在平均成本上，以避免因過度競爭而造成企業之

間的“自相殘殺”。三是保護消費者、雇員的利益。如對商標、廣告等實行管制，以防止企

業用種種手段欺騙消費者；對勞動時間、勞動報酬設置“上限”與“下限”，以保護雇員的

基本權益。

5、仲裁功能

政府的仲裁行為要緊是指超越于各個經濟主體之上，協調、處理經濟主體之間的利益沖

突。在市場經濟中，相互競爭的各經濟主體一旦發生利益沖突，當事人自己是無法界定各自

的利益分界，由于市場本身不具備劃分經濟主體利益界限的機制。各經濟主體在競爭中發生

利益沖突是難以避免的，但卻又不具備化解沖突的能力。因此，需要政府來充當仲裁人的角

色，以設定劃分經濟主體利益的規則，并根據既定的規則，確定經濟主體之間沖突的經濟益,

保證各經濟主體能在公平的條件下競爭，防止超經濟的強制發生。

2.2市場、政府失靈及其解決

一、市場失靈的涵義、表現

（一）、涵義

市場失靈，是指由于內在功能性缺陷與外部條件缺陷引起的，市場機制在資源配置

的某些領域運作不靈，即只靠自由市場機制達不到資源的最優配置。它有狹義與廣義兩層含

義。狹義的市場失靈要緊表現在外部負效應效果，壟斷生產與經營，公共物品的生產，不對

稱信息情況下的商品交易，與社會收人分配不公等問題的調節上運作不靈。廣義的市場失靈,

除了包含狹義市場失靈的內容外，還包含由宏觀經濟總量失衡導致的經濟波動。

市場不是萬能的，因此市場會出現失靈的狀況。造成市場失靈的原因很多，廣義的市

場失靈，要緊是由市場機制作用的自發性、盲目性與滯后性引起的。

事實上，任何市場體系假如放任自流，都不可能有效運行，市場上總是存在著某些產

品生產過多，而其他一些產品生產不足的現象。市場失靈的本質在于人們沒有合作行動，而

合作是有可能達到帕累托效率的結果的。對市場失靈的原因更全面的分析，要緊是從微觀經

濟的角度進行的。微觀經濟學認為，導致市場無法取得有效結果的原因要緊是：①公共物品

與外在性產品的存在；②不完全競爭性，諸如自然壟斷情況下的成本遞減與規模收益遞增；

③不完全的信息；④不確定性。大多數情況下，市場失靈的根源在于交易成本這一概念中。

含市場交換在內的交易的實現并非不需要成本。交易成本包含決策成本、信息成本、討價還

價與簽訂契約所需要的法律成本等等，正是由于交易成本的存在，使得上述四個結果必定存

在。

（二）表現

1、宏觀性失靈

宏觀失靈事實上與廣義的市場失靈相對應，它要緊表現為市場總供求不穩固，發生超

額供給或者超額需求的宏觀經濟總量失衡。當存在超額供給時，國民收入以小于充分就業的

水平達到均衡，引起生產過剩、經濟衰退與大量失業；當存在超額需求時，以貨幣計算的國

民收入增長超過以實物計算的國民收入增長，國民收入超分配，誘發過度需求，引起嚴重的

通貨膨脹；當二者交替出現或者同時并存時，又引起'‘滯”與“脹”的交替出現，或者“滯”

與“脹”的同時并存，也就是人們常說的高失業率與高通貨膨脹率共存。出現了宏觀性失靈，

失業就成了市場經濟中一個經常的現象。

2、信息的不完全性失靈

信息的不完全失靈表現為在交易過程中，交易雙方關于商品質量、性能等信息的熟悉

程度不一致，出現“信息不完全”或者“信息不均等”的現象。這種現象在市場持續一段時

間后，就會破壞市場機制的優勝劣汰的作用，以至出現了“劣勝優汰”的怪現象。在完全競

爭市場下，關于信息的假定能夠說是最理想化的。所謂完全的信息或者知識，是指生產者及

消費者不僅充分掌握市場當前正在出現的情況，而且熟悉明天、后天會出現的情況。

3.公共性失靈

公共性失靈要緊表現在公共物品的問題上。具體表現為在國防、市政建設、生態環境

保護、教育與醫療保健等公共部門或者準公共部門的產品，不能像面包、電冰箱等私用產品

那樣，在市場上被自發有效地生產出來。這是由于公共物品消費具有非競爭性與非排他性的

特點的緣故。增加一個人消費某種公共物品并不可能減少其他人對該產品的消費數量與質

量，而要排除某個人對該產品的消費也幾乎是不可能的。只要它被生產出來，人們就能夠免

費使用它，假如強行收費，或者不讓人們免費使用它，則會使整個社會支付的成本上升或者

使整個社會得到的好處（福利）降低。

4.壟斷性失靈

壟斷性失靈表現為市場上出現只有為數很少的幾家供應商、甚至是獨家壟斷的局面，

壟斷廠商通過操縱物價，牟取暴利，使市場均衡作用失靈。市場本身有一個悖論：市場的良

好狀態是競爭狀態，不管是完全競爭的理想狀態，還是壟斷競爭這種市場常態，只有保持競

爭，市場機制才能有效地發揮作用。但是，在關于規模經濟敏感的部門，市場競爭有一種趨

勢一一生產經營規模越大，效益越高。這種趨勢導致積聚與集中，導致壟斷，從而抑制競爭。

在一些行業，如電話、供電、供水等行業中，大規模生產能夠降低單位成本，提高收益，即

存在著規模經濟，一旦某個公司占領了一定的市場，實現了規模經濟，就會阻礙潛在競爭者

的進入。由于新進入該行業的公司由于生產達不到一定的規模，成本會遠遠高于大公司，難

以與大公司展開競爭。因此，在規模經濟顯著的行業，特別容易形成壟斷，這就是所謂的自

然壟斷。

5、外部性失靈

外部性失靈是市場失靈中非常普遍的現象，在現實生活中，許多產品與勞務的成本或

者收益有著顯著的外部性。這類產品的生產或者消費，能夠繞過價格機制直接影響他人的經

濟環境與經濟利益，對他人產生了額外的成本或者收益，但并未因此進行賠償或者得到報酬，

這些成本或者收益在一個企業進行核算時往往不予考慮，通常這種現象稱之外部性現象。有

外部性特征的產品，其私人成本（收益）與社會成本（收益）是不一致的，其差額就是外部成本

（收益）。當某些市場主體的活動給外部（社會或者其他主體）帶來經濟缺失（如化工廠排放污

水會使養魚場帶來缺失）時，通過市場機制的自發作用來調節將難以達到有效配置社會資源

的目的。

6.社會公平分配失靈

分配失靈表現為在分配領域，單純依靠市場機制的自發作用不可能完全實現公正的收

入分配。造成這類失靈的原因，與上述幾種失靈類型的原因密切有關。一是在存在壟斷的條

件下，會使價格嚴重背離價值，從而使部分人獲得不合理收人；二是在市場機制的自發作用

下，生產要素供求狀況的不平衡必定形成要素收入的不合理差距；三是盡管市場交易在原則

上是平等的與等價的，但由于人們的資源稟賦不一致，收入水平就會有差別；四是由于收入

分配具有公共性、外部性等特征，因而市場本身無法保證其公正性；五是在市場純經濟效益

的作用下，各經濟利益主體追求各自利益最大化的結果，會使收入不均不斷拉大，以至出現

富者越富、貧者越貧的“馬太效應”，貧富分化嚴重。可見，市場機制盡管也有分配功能，

但就公正性而言，它又幾乎是無功能的。

二、政府失靈涵義、表現

（一）、涵義

在現實的經濟運行中，人們期望政府能辦好市場辦不好的事，結果卻發現政府不僅不

能補救市場的失靈，反而降低了社會效益，這種現象就是政府失靈。法國著名經濟學家讓?薩

伊在亞當?斯密的著名的“看不見的手”理論的基礎上創立了著名的薩伊定律。該定律有三

個要點：一是產品生產本身就能制造自己的需求。二是由于市場經濟自我調節的作用，不可

能產生遍及國民經濟所有部門的生產過剩現象。三是貨幣僅僅是流通的媒介，商品的買賣不

可能脫節。薩伊定律的實質是市場經濟機制能夠確保經濟資源得到充分有效地配置，不可能

發生普遍的經濟生產過剩危機。薩伊定律也就意味著政府不是萬能的，政府是有限的，因此,

政府有失靈的可能。

在斯蒂格里茨看來，政府也會失靈，而正是政府的失靈導致了政府的有限。他認為，

政府失靈要緊有7個來源：①政府的受委托責任給就業政策帶來了嚴重壓力；②這種受委托

責任特別對關注公平的支出政策帶來了嚴重壓力；③不完善信息與不完全市場問題作為市場

失靈的一個來源在公共部門里是普遍存在的;④與政府的強制力緊密有關的可能的再分配不

僅會導致不公平，而且還會產生不經濟的尋租活動；⑤現今政府帶給未來政府的有效合同的

局限性（不管關于公共部門里的產權讓渡規定與民主進程都會產生消極影響的局限性）會帶

來巨大的經濟費用；⑥公共部門里產權讓渡的其他缺陷關于有效的激勵結構的構建會造成進

一步的限制；⑦公共部門里競爭的缺乏會削弱人們的積極性。它是政府經濟活動的最后一個

普遍的但并不是必定的特征。

（二）、表現

1、政府的政策偏差

要衡量政府的政策是否偏差，首先務必確定政策好壞的標準。評定政策的好壞，取決

于一項政策對社會的奉獻與社會為它所付出的代價之間的差別。所謂好政策，是指這樣一種

立法或者政府行為：一方面，它帶給社會中一部分人的額外滿足，大于那些為了支持這種立

法或者行為而做出犧牲的人所付出的代價。另一方面，由于一項政策的實施，是以放棄若干

其他同類政策作為代價的，因此，與其他具有同類特點的政策相比，這種政策所帶來的凈收

益（一部分人的額外收益之與減去另一部分人所付出的代價之與）最大。壞政策的涵義剛好與

好政策的涵義相反。

2、政府政策的低效率

這里的政府政策的低效率是指兩個方面的內容。第一，是指政府所執行的政策不是最

好的政策，即這種政策不能確保資源的最優配置。第二，則是指政府做出決策的時限與效率

的限制。

首先，政府政策的選擇之因此難以達到最優狀態，是由民主決策程序本身固有的弱點

決定的：其一，選民與政治家都是經濟人。其二，簡單多數規則。即使政府提供的政策、方

案確實是最好的，但由于選舉中較多使用的是簡單多數規則，而這種規則最終所表達的也只

是中間選民的意愿，因此最終的決策結果也難以達到最優。其三，利益集團的影響。選民的

意識常受到組織良好的利益集團的影響，有的利益集團可能還擁有不正當的政治權勢，他們

利用這種權勢影響政府的議案與選民的投票選擇行為，從而使政府做出不利于公眾的決策。

其四，主管部門領導人自身利益的驅動。關于由政府主管部門獨立地、全權制定與實施的政

策來說，由于每個政府部門或者公共事業部門所遵循的政策，通常是由該部門領導人根據自

己對共同利益的懂得來決定的，他們的行為具有相當大的自由度與靈活性，有意或者無意地

為自身的經濟利益動機驅動，因而他們對公共利益的懂得常常難以真正符合公共利益的要

求，其行為也難以最大限度地為增進共同利益而服務。

其次，政府在做出一項決策要比私人部門決策慢得多，由于政府決策存在三個時滯：

①認識時滯，就是指從問題的產生到被進入政府考慮的這一段時間；②決策時滯，就是從政

府認識到某一問題一直到政府最后得到解決方案的那一段時間，這其中可能會有反復的討

論、爭論，政府做出一項決策時需要比較長的時間；③執行與生效時滯，就是政府公布某項

決策到付諸實施以致引起社會的反應。任何公共政策都不可避免有上述時滯。時滯的存在使

得政府政策也不可避免的存在低效率。

3、政府機構工作低效率，要緊表現為三個方面：

一是政府工作缺乏競爭。這是政府機構中普遍存在的問題。由于采取逐級任命的形式，相

當多的部門領導沒有選票的約束，同時他們又受終身雇傭制條例的保護，不可能由于效率低

而遭到上級的解雇，因而也就沒有壓力去促使他們高效率工作。而且，由于約束政治家個人

活動的限制體制不以盈利為目的，提供公共服務的各部門之間不存在競爭，因此，政府官員

擁有的自由比私人企業經理要大得多，而過多的自由又使他們缺乏提高效率的動力。二是缺

乏降低成本的內激勵，使得政府沒有動力去降低成本。這有客觀與主觀的因素。從客觀看，

由于政府部門的活動不以盈利為目的，而以實現政策目標為主，因此大多不計成本，即使計

算成本，也難以精確化，這樣就有形或者無形地促使政府部門對公共物品的供給，超出社會

財富最優分配時所需要的數量，因而導致社會資源的浪費。

4、政府部門的自我擴張

是什么原因導致政府支出的相對規模迅速增長呢？公共選擇學家謬勒從各個方面分析

了政府擴張的原因，他認為，政府擴張有五種類型：①政府以供給公共物品與消除外在效應

為惟一職能時的擴張；②政府作為收入與財富的再分配者時的擴張；③利益集團存在時的政

府擴張；④官僚機構與政府擴張；⑤財政幻覺與政府擴張。財政幻覺的要點是，假設選民用

他們所支付的稅款來測量政府規模，這時政府能夠使用讓選民意識不到稅收負擔在增加的辦

法來擴充政府支出。政府支出的擴張會導致財政赤字，而財政赤字又會導致政府部門的擴張。

5、政府的尋租活動

在經濟生活中，租金概念是到處存在的。通常而言，租金是稀缺資源的使用轉讓費，即

自用所得與他用所得之差。天然稀缺的資源存在租金，能夠促進稀缺資源的最優配置，但是,

認為短缺的資源存在租金，則會人為提高經濟生活的非生產性成本。尋租活動就是指尋求人

為短缺資源的租金，也就是人類社會中非生產性的追求經濟利益活動，或者者說是指那種保

護既得的經濟利益或者是對既得利益進行再分配的非生產性活動。尋租活動能夠采取合法的

形式，也能夠采取非法的形式。合法的尋租活動如企業向政府爭取優惠待遇，利用特殊政策

保護本身的獨立壟斷地位；非法的尋租活動如行賄受賄，走私販毒。現代社會中最多見的尋

租活動，是利用行政法律的手段來阻礙生產要素在不一致產業之間自由流淌，自由競爭，以

保護與攫取既得利益。尋租活動會使政府決策與運作受利益集團或者個人所擺布。

上述政府失靈的種種類型，是公共選擇理論的學者根據美國政府的基本情況，通過分

析得出來的。它對分析我國政府經濟行為具有一定參考價值，但不能機械照搬，由于兩個國

家的政治制度極不相同。

三、市場與政府失靈的解決

在分析了市場與政府的失靈以后，我們在現實上面臨著這樣的二難選擇：是市場?還是

政府?在兩者之間簡單地做出選擇是困難的。

西方學者有兩種觀點，其中一些人是從技術性角度來看問題的，他們認為政府失靈是技

術上的缺陷，并不是不可救藥的，而政府對市場體制的補充是必要的，由于政府的失靈只是

是技術故障，是能夠通過自身的努力得到補救的，盡管做到這一點很難。但是，政府通過努

力，是完全能夠使工作做得更好的。這是自由主義經濟學派的主張，其代表人物是薩謬爾森。

保守主義學者則認為，政府是無能的，市場萬能，政府失靈是必定的，其缺陷是不可救藥的。

市場盡管有不完善之處，但通過努力完全能夠得到糾正。政府干預的結果往往是成事不足，

敗事有余，不僅不能糾正市場的失誤，更破壞了市場的正常運行，公共選擇學派是這一方的

代表。事實上在現實中，我們應當追求一種中庸之道，當我們的市場面臨危機時，政府就應

當力所能及的承擔起補充市場的責任；當我們的政府面臨失靈問題時，就應該充分借助市場

機制的作用。從邏輯上看來，政府與市場的關系應該首先是市場先于政府，市場的毛病要政

府來克服，這也許是比較好合理的方法。

2.3政府經濟職能與政府進展

一、政府經濟職能

（-）政府的配置職能

政府參與資源配置的理由是市場在實現資源配置方面的不完善。政府參與的目標，是

通財政等手段彌補市場的缺陷，使社會的人力、物力、財力等等稀缺的資源得到有效的利用，

以滿足全社會成員的需要。實現這一目標的過程，也是對人的需要的一個選擇與排序的過程。

資源配置包含的范圍很大，在國民經濟各個領域中、人力、物力、財力資源都有一個

合理配置的問題，一般來說、各類配置有其不一致的結構.從政府的觀點看、通常要緊考慮

的是較高層次的配置。

1、區域間的資源配置。區域間的資源配置向來都是國民經濟進展的一個重要問題，比

如我國沿海地區與內地的資源配置；美國雪帶（東北部工業發達的各州）與陽光帶（南部與西

部以農業為要緊產業的各州）之間的資源配置，都關系著經濟整體的進展與社會的穩固：當

市場機制不能有效地實現合理的配置時、政府就有必要采取措施促進地區間資源的有效配

置。

2、公共部門與私有部門之間的配置。政府的經濟活動空間府當有多大，經濟學家的意

見存在著比較大的分歧：有人認為政府部門生產的東西太多；有人認為太少；有人認為政府

市場各自產出的劃分是基本適當的，但政府部門內的產出結構不當；事實上這些分歧反映了

人們對公私部門產出的相對價值的評估，公共部門產出的機會代價，是犧牲了的私有部門產

出；私有部門犧牲的產出可能是生產品或者消費品，而公共部門獲得產出也可能是生產品或

者消費品。這就產生一系列的問題，需要政府進行協調。

2、消費與投資之間的配置。消費品是指那些在生產后短期內耗失經濟價值的商品（或者勞

務）。如面飽與牙膏；投資品是指那些在生產后長期存在經濟價值的商品（或者勞務），

如機器與房屋。這種區分的意義在于：一個經濟總體在任何時期的生產能力要依靠前期

的投資品，這就是說，投資促使經濟增長。西方學者的所謂投資品的內容廣泛，包含有

形的與無形的.如房屋、機器、勞動力訓練（人力投資）、研究與開發（技術改進）等，都

算投資品。在特定的時期，消費與投資的總數是一定的，當投資為0時，消費為最大；

若消費為0時，則投資品最大：假如消費最大化了，則經濟總體的資本與生產能力經濟

增長成為負數。

（二）政府的收入分配職能

1、生產要素之間的分配。收入在勞動、土地、資本（指利息與利潤收入）之間的分配，

在經濟學上一個“由來己久的問題”，長期以來，兩方學者對要素間的收入分配也影響到的

研究分析、積存了大量的文獻。在現代西方國家，收入分配與投資決策雖是私人部門經濟問

題。但收入的要素之間的分配也影響到投資率與經濟增長等宏觀方面，因此，問題就復雜化

了，由于投資不僅儀增加物質資本，而且產生人力資本；因此、原先劃歸勞動收入的那部分

國民收入，就稱之人力資本收入。在經濟活動，政府通過財政措施影響物質資本與人力資本

這兩種投資形式之間的資源配置，從而影響總投資率。

2、各收入階層的家庭之間的分配。根據勞倫茲曲線，我們能夠看到總個人收入偏離收

入分配的完全平等程度。它代表各類不一致的實際情況，顯示低收入階層的人得到總收入的

百分比小于其人口的百分比，而高收入階層的人得到總收入的百分比大于其人口的百分比。

對此，為實現社會的公正，保持經濟的穩固進展，政府能夠采取財政政策等措施，來影響各

類收入階層家庭之間的分配。

3、當代與下代人之間的分配。減少當前消費而增加投資，不僅是一個資源配置問題，

也是一個收入分配問題，是一個在時間階段之間的收入分配決策問題。任何一代人假如不消

費盡全部資本，就有資本積存留給后代，就增加后代人的收入。當然當代人儲存自然資源、

增進兒童福利、進展文化教育、提供醫藥衛生等也是造福后代。另一方面，年輕一代照顧喪

失生產能力年老一代，也具有收入分配的意義。政府通過財政政策影響兩代人之間的收人分

配的措施有許多種方式。

（三）、穩固經濟的職能

1、政府財政政策的穩固功能要緊表現在就業與物價方面。就業與物價總水平取決

于總需求的水平。總需求水平是廣大消費者支出決策的函數，消費者決策則依

靠許多因素，諸如過去與現在的收入、財富地位、信用的可獲得性與經濟前途

的展望等。在某些時期，支出水平也許不能保證勞動力充分就業與資源充分利

用，而工資與物價又具有不易下降的僵硬性、這時市場自動調節機制失靈、政

府通過財政擴張政策負起提高總需求的任務。而在另一些時期內，支出水平常

能超過高就業水平所能取得的產出，因而促成物價上漲，這時政府通過財政緊

縮政策來減少總需求。

2、政府財政政策的穩固功能與國際收支相聯系.現代國家的經濟不是孤立的，而是通

過貿易與資本流通相聯系的。一些影響國內收入與物價的政策，會影響其國家的輸入、

輸出與國際收支，從而影響一個國家在國際間的經濟地位。因此，一個國家的穩固政策

還要考慮到復雜的國際經濟環境。

3、府財政政策的穩固功能關系到國民經濟增長。在一定的人口與生產力增長率之下，

支出的水平務必作相應提高的調整，以使需求擴展到與潛在產出相符?為達到這一目的，需

要政府通過財政政策作周期性調整。此外，政府可能不同意市場