排序第2PPP項目物有所值和財承評價講解內容PPP項目的物有所值評價和財政承受能力評估12/25/20232一、PPP模式的基本要點二、物有所值（VFM）評價三、財政承受能力評估四、“兩評”相關的財務測算1.何謂PPP？依據“財金【2014】76號文“4政府負責基礎設施及公共服務價格和質量監督2社會資本承擔設計、建設、運營、維護1基礎設施及公共服務，長期合作關系3使用者付費、政府付費，獲得合理投資回報什么是PPP?一、PPP的基本要點12/25/202332.推廣PPP的動因分析直接籌集建設資金緩解地方政府債務根本發揮市場資源配置作用提高公共服務效率深層促進政府職能轉變政府公共服務的提供者變為購買者不單純作為一項融資工具和穩增長工具，而是撬起一場公共服務變革12/25/20234概括而言：PPP模式可以帶來的好處（管理、成本、風險、監管）加快基礎設施的提供（初始投資轉化為付費）更規范的操作流程和更高的項目實施效率更低的建設和運營成本，克服預算體制缺陷，緩解財政壓力更優化的風險分配（最優風險轉移原則）管理績效和付費結合，更能激勵提升管理和績效水平更佳的公共服務質量（一體化、規模經濟、服務專業化、協議約束）更規范的公共服務規劃和合同化監管，提高公共管理能力3.PPP模式的優勢PPP新政的亮點：項目識別、物有所值和財政可承受力評估、運營績效考核與激勵、履約管理以及中期和期末后評估(全生命周期管理）12/25/202354.PPP項目交易結構（財金123號）投融資結構項目資本性支出的資金來源、性質和用途項目資產形成和轉移回報機制使用者付費可行性缺口補助政府付費相關配套安排外部機構提供的土地、水、電、氣和道路等配套設施項目所需的上下游服務項目形成后，公益性項目：產權歸政府，社會資本運營；經營性項目：產權歸社會資本，政府監管。12/25/202365.關于PPP項目的盈利方式（回報機制問題）PPP項目項目運營回報政府補貼補償項目投資回報低成本融資來提高利潤12/25/20237缺口補貼計算公式：VGF=(Pe×Ve－Pa×Va)×D式中：VGF為缺口補貼金額；Pe為項目滿足合理收益的影子價格；Ve為項目相應的假設付費用量；Pa為項目實際執行的價格；Va為項目實際付費用量；D為項目公司實際運營績效考核系數，D可能大于或小于1。VGF為正值時，啟動可行性缺口補貼機制；VGF為負值時，啟動超額收益分享機制。6.

PPP項目基本運作模式BOT模式:建設-運營-移交TOT模式：移交-經營-移交DBFO/BTO等：設計-投資建設-運營一體化，指不具備經營性收費機制的PPP項目（如污水收集管網、水利工程、市政道路等）12/25/20238PPP項目沒有最佳的運作模式，應該根據項目自身特點和參與者的管理、技術、資金實力等因素，選擇合適的運作方式并對之進行優化調整。BOO模式:建設-擁有-運營97.項目風險分配：基本框架風險分配分配原則風險分配優化風險收益對等風險規模可控考慮要素項目風險管理能力項目回報機制市場風險管理能力社會資本承擔設計風險、建造風險、財務風險、運營風險共同承擔政治風險、宏觀經濟風險、不可抗力風險政府承擔法律風險、政策風險、招標風險、最低需求風險10107.項目風險分配風險類別雙方共擔政府項目公司政府方股東社會資本股東政治風險特許權收回/違背√征用/公有化√政局穩定√立項/審批延誤√宏觀政策變化√行業規定變化√建設風險融資工具可及性√√設計不當√分包商違約√工程/設計質量√工地安全√勞資/設備的獲取√地質條件√場地可及性/準備√工程/運營變更√√勞工爭端/罷工√√土地使用√效率低/材料浪費√√建造成本超支√√完工風險√√公共設備服務提供√融資成本高√√技術不過關√考古文物保護√11117.項目風險分配（續）運營風險運營成本超支√√運營商違約√√服務質量不好√√維護成本和頻率高√√運營效率低√√移交后設備狀況√√設備維護狀況√√法律風險合同文件沖突√第三方延誤/違約√√設施所有權√√項目公司破產√√收益風險最低需求風險√材料費上漲√收費/稅收變更√√市場需求變化√市場競爭√宏觀經濟風險通貨膨脹√利率變化√√外匯風險√√其他風險招標風險√不可抗力√風險類別雙方共擔政府項目公司政府方股東社會資本股東8.PPP項目操作流程圖財政部門或PPP中心主導項目實施機構主導項目實施機構及財政部門或PPP中心共同參與12/25/2023128.PPP項目流程節點初步實施方案物有所值初始定量和定性評價和中期評價，核心參數和要素一致，除非可以得到合理優化——PPP物有所值評價指引（修訂版征求意見稿）12/25/202313經審核通過物有所值評價的項目，由同級財政部門組織，并出具評價報告。二、物有所值評價（ValueforMoney，VfM）主要內容：VFM評價基本內容總體工作程序定性評價定量評價評價報告12/25/202314（一）物有所值（VfM）基本內容1.物有所值的含義（財金[2015]167號）物有所值VFM是一個組織運用其可利用資源所能獲得的長期最大利益。VFM是國際上普遍采用的一種評價傳統上由政府提供的公共產品和服務是否可運用政府和社會資本合作模式的評估體系，旨在實現公共資源配置效率最大化。我國相關文件指出：1.物有所值（VfM）評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目的一種評價方法。——指引文件2.物有所值（VfM）評價是判斷是否采用PPP模式代替政府傳統投資運營方式提供公共服務項目，以及評估已執行PPP項目物有所值實現程度的一種方法——征求意見稿傳統政府采購模式VSPPP模式12/25/202315傳統政府采購模式指政府及其所屬機構直接負責項目設計、融資、建設和運營維護等工作并承擔項目主要風險，未體現全生命周期管理理念的采購模式。即：政府自投、自建、自營的傳統供給方式2.物有所值評價：PPP模式與傳統政府采購模式比較物有所值考慮的是項目全生命周期內不同方案的成本和風險，它包括定性評估（可行性、合理性、可完成性）和定量評估兩種評價方法。物有所值評價結果一般作為是否采用PPP和確定風險分擔的依據。物有所值定量分析由各地根據實際情況開展。12/25/2023163.物有所值（VfM）評價方法－定性評價和定量評價定性評價在項目識別或準備階段開展，從采用PPP模式的可行性、合理性和可實現性等三大方面進行判斷。重點關注項目采用PPP模式與采用政府傳統采購模式相比能否增加公共供給，優化風險分配，提高運營效率，促進創新和公平競爭等定量評價項目全生命周期內均可開展，其中在識別、準備、采購階段可作為評價項目是否采用PPP模式的最重要決策依據。定量評價可作為全生命周期內風險分配、成本測算、數據收集的重要手段，以及能作為項目決策和績效評價的參考依據。政府支出成本凈現值（PPP值）PK公共部門比較值（PSC值）定性評價和定量評價是物有所值評價的兩種方法，現階段強制開展定性評價，鼓勵開展定量評價。

“財政部門（或PPP中心）會同行業主管部門對擬采用PPP模式實施的項目，應至少在項目識別或準備階段開展一次物有所值定性評價，鼓勵在項目全生命周期內開展物有所值定量評價。”12/25/202317（二）

物有所值（VFM）評價的總體程序準備評價資料（列清單6-8項）明確定性評價程序、指標及其權重、評分標準等明確是否開展定量評價、定量評價結論是否作為決策依據等確定定性分析指標（指引文件有6項基本指標）選定評審專家，召開專家組會議，專家打分并形成意見形成定性評價結論（分數和文字意見）測算PSC值測算PPP值比較PSC值與PPP值，形成定量評價結論評價報告編制評價信息披露評價信息管理評價服務監管確定折現率、合理利潤等參數、測算參照項目建設和運維凈成本、競爭性中立調整值及風險成本評價準備定性評價*定量評價信息管理12/25/202318（三）物有所值定性評價方法1.定性評價指標體系“指引文件”和“征求意見稿”強調：“財政部門（或PPP中心）、行業主管部門、實施機構、專家、咨詢服務機構等應正確理解和掌握PPP概念、理念和定性評價指標的含義，以及現值、凈現值、年值、年金、終值等資金時間價值概念和計算方法，遵循真實、客觀、謹慎、公開的原則”（1）基本指標（80%，任一指標權重不超過,20%）：全生命周期整合程度、風險識別與分配、績效導向與鼓勵創新、潛在競爭程度、政府機構能力、可融資性等（征求意見稿）（2）附加指標（20%，任一指標權重不超過10%）：項目規模、預期使用壽命、主要固定資產種類、全生命周期成本測算準確性、運營收入增長潛力、行業示范性（區域帶動）12/25/2023192.物有所值－定性評價流程組織實施定性分析主要在項目識別階段開展由本級財政部門會同行業主管部門組織專家小組實施專家小組構成財政、資產評估、會計、金融等經濟方面行業、工程技術、項目管理和法律方面（區域規劃發展、環境保護）定性分析結論加權平均打分，形成專家組意見60分(含)以上：通過60分以下：未通過定性評價采用專家評分法。【特別加分】國家級及省級貧困縣的項目在加權平均分基礎上加10分，作為定性評價最終得分。（征求意見稿）專家組一般不少于7名專家，來自同一獨立法人機構的專家不得超過2人。承擔物有所值定量評價的咨詢機構不得作為定性評價專家來源（征求意見稿）。12/25/202320指

標權重評分基本指標①全生命周期整合程度②風險識別與分配③績效導向與鼓勵創新④潛在競爭程度⑤政府機構能力⑥可融資性基本指標小計80%——補充指標（不少于三項）補充指標小計20%——合計100%——專家簽字：

年

月

日物有所值定性評價專家打分表備注：基本指標評分分為五個等級：有利、較有利、一般、較不利、不利，對應分值分別為100~81、80~61、60~41、40~21、20~0分。12/25/2023211.物有所值定量評價的邏輯思路假定采用PPP模式與政府傳統采購模式產出績效相同的前提下，通過對PPP項目全生命周期內政府方支出凈成本現值與公共部門比較值（PSC）進行對比，判斷PPP模式能否降低項目全生命周期成本。（四）物有所值（VFM）定量評價方法即：傳統模式下項目全生命周期的成本現值：PSC值PPP模式下項目全生命周期的成本現值：PPP值比較PSC值和PPP值兩個成本大小：PSC值〉PPP值：物有所值PSC值〈PPP值：非物有所值PSC值=PPP值：均可12/25/2023222.

物有所值定量評價指標體系建設期和運營期利息、政府的資本性收益以及折舊和清算資金的處理、收支和合理利潤率取值的最小和最大、TOT/ROT不考慮存量轉讓收入（后兩條是征求意見稿）PSC值PPP值參照項目的建設和運營維護凈成本、競爭性中立調整值、項目全部風險成本股權投資、運營補貼、政府自留風險承擔、配套投入和政府承擔的其他前期費用等；參數來源方面，實施方案、影子報價PPP值（實際報價PPP值）評價方法：VfM量值=PSC-PPP值VfM指數=（PSC-PPP值）÷PSC×100%12/25/2023233.計算PSC值24（1）

定義參照項目（2）

計算初始PSC（3）競爭性中立調整（4）計算風險承擔成本（5）PSC值的調整PSC值參照項目建設和運營維護凈成本競爭性中立調整值項目全部風險成本步驟公式253.公共部門比較值（PSC）計算圖示從上式可知，PPP值即指政府實施PPP項目全生命周期內財政支出責任的凈現值。在項目不同階段，PPP值的計算依據不同。

項目識別和準備階段：以項目實施方案為依據測算出社會資本方可能提交的報價的PPP值稱為影子報價PPP值（簡稱PPPs）；項目采購階段：以社會資本最終提交的響應文件實際報價為依據折算的PPP值稱為實際報價PPP值（簡稱PPPa）26政府對PPP項目的股權投資運營補貼風險承擔PPP值配套投入4.PPP值的計算（依據財金[2015]21號）PPP值是指政府采用PPP模式實施項目并達到產出說明要求所應承擔的全生命周期凈成本和自留風險承擔成本之和的凈現值5.物有所值-定量評價流程12/25/202327定量分析可在項目識別、準備、采購、執行和移交等階段開展（征求意見稿原則精神）項目識別項目準備項目采購項目執行和移交根據項目產出說明，設定參照項目并計算PSC值根據初步實施方案，計算影子報價PPP值PSC值PKPPP值根據實施方案的變化適時調整PSC值和PPP值PSC值PKPPP值采購文件公布初始PSC值等關鍵參數，明確若所有PPP值均高于PSC值，則終止采購或重新采購根據社會資本提交的采購響應文件和最終簽署的項目協議分別測算實際PPP值PSC值PKPPP值在項目執行期內和移交后進行跟蹤定量分析（中期物有所值評價）PSC值PKPPP值，將分析結果納入項目績效評價體系具體流程參見下圖物有所值定量評價的具體流程12/25/2023286.物有所值定量評價結果及評價結論12/25/202329（1）定量評價結果的應用：a.識別和準備階段：作為判斷PPP模式適用性的依據；b.采購階段：作為采購決策依據；c.執行階段和期滿后：作為項目中期評價和后評價的組成部分（2）物有所值評價結論a.定性評價結果＞80分時，初始VFM評價結論為“通過”，可以不考慮定量評價結果；b.當80分＞定性評價結果＞60分時，定量評價VFM量值＞0時為“通過”；c.當定性評價結果＜60分的，初始VFM評價結論為“未通過”；d.定量評價物有所值量值≤0時為“未通過”；e.未通過初始物有所值評價的項目，可在調整實施方案后重新評價，仍未通過的不宜采用PPP模式。（五）物有所值評價報告12/25/202330項目基礎信息定性評價定量評價評價結論及附件項目概況產出說明和績效標準PPP運作方式風險分配框架（其中由政府和社會資本共擔的風險的項數應不超過風險總項數的五分之一——征求意見稿）付費機制（3種）評價程序指標及權重評分標準評分結果專家組意見參照項目及其合理性說明PSC值和PPP值測算及調整的依據、過程和結果

根據定性和定量分析結果，明確項目是否通過物有所值評價。附件通常包括（初步）實施方案、項目產出說明、可行性研究報告、設計文件、存量公共資產的歷史資料、PPP項目合同及補充合同、績效監測報告和中期評估報告等報省級財政部門備案，并將報告電子版上傳PPP綜合信息平臺公開，但涉及國家秘密和商業秘密的信息除外。（六）

物有所值－中期評價（征求意見稿）中期物有所值評價應在項目開始運營后3--5年內開展，考察物有所值實現程度，作為項目中期評估的組成部分。2016年1月1日之后發起的PPP項目均應開展中期物有所值評價。并要針對可能存在的風險提出預防措施。中期物有所值評價可以不包括定性評價。

報告使用：對照分析，對于中期物有所值量值比初始物有所值量值偏低幅度超過20%的，要責成項目實施機構及受托開展初始物有所值定量評價的咨詢機構予以解釋說明。

信息管理：各級財政部門（或PPP中心）應加強物有所值評價數據庫的建設，做好定量和定性評價數據的收集、統計、分析和報送等工作。信息管理：各級財政部門（或PPP中心）應會同行業主管部門，加強對物有所值評價專家和咨詢服務機構的監督管理，通過全國PPP綜合信息平臺進行信用記錄、跟蹤、報告和信息公布。三、財政承受能力論證12/25/202332主要內容：財政承受能力論證的涵義財政承受能力論證的工作流程財政承受能力評估要點能力評估與論證結論（一）財政承受能力評價的涵義12/25/2023331.如何理解財政承受能力評估？（財金[2015]21號）財政承受能力評估是指識別、測算政府和社會資本合作（Public-PrivatePartnership，以下簡稱PPP）項目的各項財政支出責任，科學評估項目實施對當前及今后年度財政支出的影響，為PPP項目財政管理提供依據。評估原則合理預測、公開透明、從嚴把關，統籌處理好當期與長遠關系，嚴格控制PPP項目財政支出規模。2、財政承受能力評估的必要性12/25/202334有利于控制政府支出和債務規模，優化資金使用效率，避免PPP長期支出責任中的債務不可控風險有利于充分展示地方政府的履約能力，增加對社會資本參與PPP項目的吸引力；有利于限制地方政府利用PPP擴張投資的沖動，避免以投資促GDP的缺陷。充分了解項目所在地政府的履約能力，消除后顧之憂；有助于社會資本對項目財務可行性進行判斷分析；提高各類社會資本尤其是民營資本和外資參與的積極性主動性。有助于金融機構了解項目的財務可行性；利于滿足金融機構內部審批要求；增強了金融機構參與PPP項目融資的可能性和積極性。對政府而言對社會資本而言對銀行信托等金融機構而言（二）

財政承受能力評估：工作流程流程節點：責任識別與測算項目全生命周期財政支出責任股權投資責任運營補貼責任政府付費模式全部責任可行性缺口補助模式部分責任使用者付費模式無責任風險承擔責任配套投入責任每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。省級財政部門可根據本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布。（三）財政承受能力評估：支出測算112/25/202337股權投資支出運營補貼支出可行性缺口補貼配套投入支出股權投資支出=項目資本金×政府股權比例

政府承擔的股權責任因項目付費方式不同而不同政府付費模式，由政府承擔全部付費責任政府承諾承擔的配套工程等投入責任由政府承擔部分付費責任3838（三）

財政承受能力評估：支出測算2風險承擔支出之比例法在各類風險支出數額和概率難以進行準確測算的情況下，可以按照項目的全部建設成本和一定時期內的運營成本的一定比例確定風險承擔支出。風險承擔支出之情景分析法在各類風險支出數額可以進行測算、但出現概率難以確定的情況下，可針對影響風險的各類事件和變量進行“基本、不利”及“最壞”等情景假設，測算各類風險發生帶來的風險承擔支出。風險承擔支出之情景分析法（公式）風險承擔支出責任是指由政府承擔風險帶來的財政或有支出責任。基本分為：可轉移風險、可分擔風險以及不可轉移分擔風險進行分類，采用比例法、情景分析法、概率法進行測算。風險承擔支出金額=基本情景下財政支出數額×基本情景下出現的概率＋不利情景下財政支出數額×不利情景下出