圖書在版編目（CIP）數據

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐/邢志航著.--

北京:新華出版社,2022.12

ISBN978-7-5166-6645-6

Ⅰ.①公…Ⅱ.①邢…Ⅲ.①城市公用設施－資產管理－研究

Ⅳ.①F294

中國版本圖書館CIP數據核字(2022)第238442號

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

作者：邢志航

責任編輯：李成封面設計：樹上微出版

出版發行：新華出版社

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印張：30.75字數：495千字

版次：2023年3月第一版印次：2023年3月第一次印刷

書號：978-7-5166-6645-6

定價：128.00元

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?

緒論

世界各地許多都市區域的都市公共建設為順應經濟的快速發展，無論是對于民

眾期許呼應或是為政府政績的尋求發展與突破，都會大量地增建、興建或創建許多

公共基礎設施。而這些設施多未以全生命周期的角度加以思索，出現公共基礎設施

長遠性的管理維護等許多問題。除了整備、新建、管理、營運之外，所產生出來一

連串的公款的浪費以及效率的不彰課題，形成了許多諸多閑置的現象。各個地方政

府也都發現，許多公共設施的閑置造成了都市空間結構上的不連續，以及財政經濟

上的浪費，甚至是成為都市的頹敗與治安隱患地區，妨礙都市建設發展。因此，針

對此類問題提出了一連串的活化思維策略、財務手段、多元制度改革戰略及政策來

加以補救。

公私協力(Public-privatePartnership,PPP)模式便是政府引入社會資本合

作，協助公共建設興建常用的方式，世界各地運作之項目有四類模式：具有涉及土

地及天然資源相關項目、具有收益交通建設基礎設施、具有收益性之巨額投資項目、

具有公益性明顯公共服務類城鎮化或科教文衛基礎建設設施。PPP在世界各地的發

展軌跡上，其中可持續發展性、競合關系、協商對等上對于政府具有不同的時代意

義。所涉及預算執行及行政經濟效率上也是一種新形態制度，將全生命周期治理、

風險均攤、利潤共榮、獎勵創新、公共管理績效運用于公共基礎建設中，為公共管

理的創新，能通過獎勵及約束法律并引入市場競合機制，提高公共基礎服務設施的

服務質量與供給效率，將公共資產重整后再利用，形成具公共屬性的資產籌碼，協

助推動未來發展政策。

中國1984年開始出現第一個PPP項目，迄今各類型的PPP項目如雨后春筍般在

1

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

各建設中出現。中國財政部PPP中心公布，截至2020年11月末，2020年PPP綜合

信息平臺管理庫PPP項目信息儲備清單項目累計3397個、投資額3.9萬億元。整體

由2014年以來，累計入庫項目9954個、投資額15.3萬億元；累計簽約落地項目

6920個、投資額11.0萬億元，落地率69.5%；累計開工建設項目4188個、投資額

6.4萬億元，開工率60.5%，更是發展迅猛（中國財經報，2021年1月）。基于過去

30年PPP經驗，在2016年出臺特色小鎮建設引入PPP模式，2018年9月《鄉村振

興戰略規劃(2018-2022)》的鄉村振興政策出臺，鼓勵“鄉村振興采取PPP模式”，

地方政府將更需要社會資本在資金、技術和運營管理等面向協助，并配合政府的政

策出臺與監督，帶動投向農村產業融合領域，推進地方政府(公家力量)與社會資

本(民間力量)協力合作，加快農業現代化有力支撐。現今，鄉村振興具體落實戰

略發展，即是融合項目中農村公路建設、農村交通物流基礎設施網絡建設、農村水

利設施網絡建設、農村能源基礎建設設施建設……等，此類措施皆適合以公私協力

PPP模式給予特許權力支持進行推動，然而如何具體落實，就需要有深入并具有理

論與實務的推演模擬與戰略研究支持，遂本書將經驗匯集研究成果結集成冊。

而案例地區于1981年也相繼出現類似PPP模式的法令，執行BOT項目的墾丁

凱撒大飯店，1983年TP世貿中心國際觀光旅館、1995年的YM大型音樂區，均為

經濟快速發展時其所出現興建之公共基礎建設。在高速經濟發展后至2007年起由

案例地區行政機構所列管之閑置公共設施共計153件（媒體稱“蚊子館”），閑置情

況仍持續在惡性循環中。公共基礎建設由于諸多復雜原因，造成活力喪失。然而由

于社會民眾及經濟產業仍期望能不斷有新建設，案例地區政府期望引入多元活化模

式進行活力再造及再利用，行政機構不斷嘗試引入各種活化手段（如：PPP、PFI、

BOT、OT……）或委外經營（如：公辦民營、聯合開發），期望引入民間經營活力

及社會資本，并制定活化標準的界定，期望持續活化。然而，迄今仍未以全生命

周期的物業資產思維進行整改與興建公共建設，故而一再形成“興建—閑置—活

化—再改建—再閑置”的循環；對都市財政的資產而言是一種結構性的系統性風險，

對于政府而言形成管理效率不彰窘境，社會輿論及民間組織也不斷質疑政府的規劃、

管理及執行能力。

2

緒

一、本書價值

本書是多年累積研究成果集成，以公共基礎建設資產全生命周期實踐為研究范

疇，涵蓋預測閑置現象為課題、活化方案可行性為目標、財務績效為手段，建構可

持續發展的公共基礎建設理念。

就實務應用方面，針對可持續性及公共管理績效之經濟效率觀點，探討現今都

市與城鄉公共基礎建設發展的問題，尤其是借鑒世界各區域經濟高速發展之后，反

映出公共部門為應對社會經濟需求產生公共設施建設需求，進行快速地產型開發

建設，因諸多原因產生如：開發定位錯誤、公共資產閑置、經營不善、市場變遷

退化……等現象，此類現象屬于為影響公共資產管理效率課題。

就學術方面，本書基于可落實的實操角度出發應用多項科學方法，以實際開發

相關項目的調研資料作為研究基礎，文獻以國際各項公私協力案例及委外經營理

論探討，并以實際PPP項目之閑置及已活化案例進行調研及量化研究分析，可以提

供從事PPP項目工作的行政部門、金融機構、社會資本企業、咨詢顧問業者、研究

機構，及顧問專家等進行參考。研究期間成果共發表國際期刊兩篇、專業期刊三篇

(TSSCI)、研討會二十篇（含EI研討會）、得獎兩件（案例地區物業管理學會年度

最佳論文、日本東京都物業管理年度最佳論文）。

二、本書特色

與目前公共基礎建設項目實施公私協力評價之多項研究不盡相同，有別于物

有所值(ValueforMoney,VFM)評估的雙階段(定性與定量)由上而下的評價方

式，判斷采用PPP模式的適用性，其中常用的公共部門比較值法(PublicSector

Comparator,PSC)所需考慮財務因素，或是需要選用相似的項目或運用模擬項目存

在大量財務假設因子，反應目前PPP項目前期階段的積累數據庫與研究仍有許多不

足之情況下，需要在地PPP項目的推行情況下因地制宜。體現城鄉可持續發展的遠

3

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

程目標，對于國家公共建設發展及鄉村振興政策有重要的意義，填補科學論證實踐

研究的不足，并能成為實踐社會共同富裕的愿景。

書中主要以案例地區之經濟快速發展后的公共建設發展經驗及開發個案為研究

對象。其中有閑置列管公共基礎設施(失敗案例)及獲獎的PPP項目公共工程(成

功案例)，具豐富之實地調研為研究依據，相關調研資料之收集實屬不易。為多年

參與公共工程PPP項目及研究經驗匯集而成，于研究期間共計有四次針對不同研究

議題進行全案例地區之深度調研訪談，整體研究期間經1995—2018年，關注案例

地區公共基礎建設PPP項目及所有生命周期發展過程(活化再利用)、（閑置公共設

施列管）、社會輿論（蚊子館）、政策及法規（《促參法》立法、公共工程采購法立法）、

優質PPP項目(GTA獎獲獎個案)……等議題。

三、研究方法

以地產型公共基礎設施開發為研究對象，針對公共基礎設施由下而上的方式，

并以各類型實地個案調研萃取關鍵因素，以量化研究(QuantitativeResearch)為

主，運用研究方法有模糊德爾菲法(FuzzyDelphiMethod,FDM)、探索性因素分析

(ExploratoryFactorAnalysis，EFA)、驗證性因素分析(ConfirmatoryFactor

Analysis,CFA)、羅吉斯回歸預測模型(LogisticRegressionPredictionMode)、

平衡計分法(BalancedScoreCardMethod,BSC)、戰略地圖法(StrategyMap)、

結構方程模型(StructuralEquationModel,SEM)……等。

四、理論基礎

運用模糊數學(FuzzyMathematics)探求閑置原因；借由工程經濟學

(EngineeringEconomics)進行財務評估(FinancialAppraisal)；以案例地區列

管公共基礎建設構建閑置概率預測分析PredictiveParsing；應用結構方程推估委

外經營可行性評估中驗證存在與“項目財務”的中介效應(MediatingEffects)；

利用平衡計分卡績效評估(BSCPerformanceAppraisal)探討委外經營績效、以案

例地區經驗建立評估績效戰略地圖的成功路徑，具體成果掌握公共基礎建設全生命

4

緒

周期(識別、準備、采購、執行、移轉)的階段。基礎調研資料皆來自案例地區各

PPP項目相關議題的實地進行，進行抽樣調查(SamplingSurvey)，共經歷四階段

調研計劃。

五、架構內容

分為五部分：PPP項目活化思維篇；PPP項目閑置預測篇；PPP項目財務評估篇；

PPP項目績效評估與策略篇；PPP項目未來趨勢與展望篇共分九章。

（一）PPP項目活化思維篇

第一章可持續性及經濟效率觀點下公共基礎設施發展，包括：探討公共設施管

理及閑置定義、公共設施生命周期、活化模式思維；第二章閑置公共基礎設施形成

原因與困境，包括：閑置及低度利用形成原因及分析、閑置現象之“最主要的困境”、

列管公共設施之閑置原因及主要困境分析、閑置程度列管公共設施之閑置原因及主

要困境分析。

（二）PPP項目閑置預測篇

第三章閑置公共基礎設施委外經營活化影響因素與課題，包括：案例地區委外

經營個案現況及措施、世界各地閑置公共設施活化案例、建構閑置公共設施影響活

化因素架構；第四章公共基礎設施閑置狀況預測羅吉斯回歸模型，包括：模式建構

結果分析及應用建議、避免公共設施閑置情形設施條件項目之重要性。

（三）PPP項目財務評估篇

第五章觀光游憩設施PPP項目開發獎勵投資財務評估，包括：匯整獎勵性法源

及獎勵民間參與公共建設案例、進行觀光游憩設施開發財務評估分析、案例地區觀

光游憩設施PPP項目之開發財務評估實例、歸結民間參與觀光游憩設施PPP項目特

點；第六章閑置公共設施活化項目財務可行性評估結構方程，包括：依據理論建構

公私協力項目績效指標、影響因果關系研究設計及調研成果、閑置公共設施關聯性

驗證調查分析、建構閑置公共設施活化項目財務可行性評估之結構方程模式。

5

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

（四）PPP項目績效評估與策略篇

第七章公共基礎設施PPP項目活化可行性評估機制，包括：委外經營活化方案

之可行性評估項目調查分析、評估效標及架構分析、建構生命周期委外經營之可

行性評估機制、委外經營可行性之活化執行措施；第八章公共基礎設施PPP項目績

效評估平衡計分戰略地圖，包括：公共設施PPP項目績效評估影響指標架構、公私

協力項目績效指標、建構公私協力績效評估平衡計分卡、案例地區金擘獎(Golden

ThumbAwards,GTA)獲獎實例績效評估結果分析。

（五）PPP項目未來趨勢與展望篇

第九章經濟快速發展后公共基礎設施PPP項目展望。包括：公共建設PPP項目

發展趨勢將更加快速；獎勵性公共基礎建設需求仍引入社會資本發展建設的趨勢；

閑置公共設施持續以PPP模式推動公共資產活化；公共基礎建設PPP項目與項目財

務關聯是活化方案可行性評估重點；公共建設公私協力項目績效評估機制及平衡計

分戰略地圖。

筆者多年參與公私協力項目審查及擔任業界工程顧問實務操作經驗，專業領域

包括：建筑學、都市設計、土地開發財務評估、城鄉規劃、公私協力(PPP)、項目

管理、工程招投標、工程概預算、建筑信息模型(BIM)。現任IPMA(International

ProjectManagementAssociation)LevelB國際高級項目管理師與B級認證評估

師、TPMA產業認證委員會評鑒委員、TIPM臺灣物業管理學會理事、學術委員、財

務委員、不動產經紀人同業公會顧問、建筑開發公司促參部經理、廣東肇慶學院生

命科學學院風景園林系副教授。

感謝廣東省肇慶學院生命科學學院風景園林學系，鼓勵與支持本書出版。

感謝廣東省肇慶市南藥種植與資源利用生物工程技術中心、肇慶學院生物與醫

藥產業學院鼓勵與支持本書出版。

6

緒

感謝哈佛都市設計博士黃崑山教授啟蒙與開發財務傳授教導；感謝本議題研

究期間，所有期刊論文及研討會評審委員給予寶貴建言及斧正意見；感謝肇慶學院、

成功大學、物業管理學會(TIPM).tw、專案管理學會(TPMA)www.tw-

.tw所有產業及學者前輩朋友們關懷與支持。

感謝家人支持及共同努力研究團隊伙伴，研究助理陳志豪、沈志達二位協助研

究室調研及數據資料匯整，編輯期間肇慶學院助理陳熙臻編輯協助文件匯整及排版，

出版過程經多轉折，本書始可付梓。然由于時間和筆者水平局限，難免有不足及疏

漏之處，尚敬請不吝賜教。

廣東省肇慶學院生命科學學院風景園林學系副教授

IPMALevelB國際高級項目管理師B級認證評估師

建筑學博士

2022年5月廣東肇慶硯園

7

?

目Contents錄

PPP項目活化思維篇...................................................1

第一章可持續性及經濟效率觀點下公共基礎設施發展....................3

第一節閑置公共設施定義及相關研究.............................3

第二節公共基礎設施公私協力(PPP)理論與研究...................9

第三節世界各地公共設施委外經營活化思維研究..................22

第二章案例地區公共基礎設施閑置形成原因與困境.....................30

第一節公共設施閑置及低度利用形成原因調查....................30

第二節列管公共設施閑置及低度利用之形成原因..................59

第三節造成閑置現象之最主要的困境分析........................63

第四節列管公共設施之閑置原因及主要困境分析..................66

第五節閑置程度分類之閑置原因及主要困境分析..................79

第六節案例地區列管閑置公共基礎設施活化困境綜述..............92

PPP項目閑置預測篇..................................................95

第三章閑置公共基礎設施委外經營活化影響因素與課題.................97

第一節閑置公共設施活化案例..................................97

第二節構建閑置公共設施影響活化因素構念.....................113

第三節閑置公共設施推動活化策略面向之課題...................135

第四節閑置公共設施以委外經營方式推動活化策略趨勢...........146

I

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

第四章公共基礎設施閑置狀況預測羅吉斯回歸模型....................151

第一節形成閑置之影響構面因素及模型解釋變量.................151

第二節羅吉斯回歸預測模式檢定及敏感度分析...................156

第三節預測模式建構結果分析.................................162

第四節避免公共設施閑置情形設施條件項目綜述.................164

PPP項目財務評估篇.................................................169

第五章獎勵性投資觀光游憩設施PPP項目開發財務評估................171

第一節行政機構與民間組織PPP項目開發財務相關獎勵法源.......171

第二節獎勵性民間參與公共建設世界各地案例...................185

第三節觀光游憩設施獎勵性開發財務評估分析...................200

第四節獎勵性觀光游憩設施PPP項目之開發財務實例.............216

第五節社會資本參與獎勵性觀光游憩設施PPP項目特點...........264

第六章閑置公共設施活化項目財務可行性評估結構方程................273

第一節閑置公共設施的分布與類型.............................273

第二節公共基礎設施影響PPP項目績效因果關系驗證.............275

第三節閑置公共設施PPP項目關聯性驗證分析...................282

第四節閑置公共設施PPP項目活化財務可行性評估結構方程.......308

PPP項目績效評估與策略篇...........................................313

第七章公共基礎設施PPP項目活化可行性評估機制....................315

第一節委外經營活化方案可行性評估項目調查分析...............315

第二節以委外經營活化方案可行性評估效標及架構...............325

第三節建構委外經營各階段之可行性評估機制...................335

第四節委外經營策略下活化方案執行之具體措施行動.............344

II

目囿

第八章公共基礎設施PPP項目績效評估平衡計分戰略地圖..............346

第一節公共建設PPP項目績效評估.............................346

第二節建構公私協力項目績效指標.............................353

第三節建構公私協力績效評估平衡計分卡.......................378

第四節公共建設項目績效平衡計分戰略地圖.....................418

第五節案例地區GTA獎獲獎實例績效評估應用...................424

PPP項目未來趨勢與展望篇...........................................433

第九章經濟快速發展后公共基礎設施PPP項目展望....................435

附錄：案例地區閑置公共設施活化標準...........................453

參考文獻.............................................................457

III

PPP項目活化思維篇

PPP項目活化思維篇

第一章可持續性及經濟效率觀點下公共基礎設施發展

第一節閑置公共設施定義及相關研究

一、公共基礎建設的概念

公共建設（也稱為“基礎設施”或“基礎建設”）(PublicInfrastructure)

是各項經濟建設之基礎，與國計民生關系密切，故可視為是政府促進經濟持續發

展，提升國民生活水平之最根本動能，也是經濟整體競爭力提升的關鍵（林淑馨，

2011）。政府基礎公共建設的投資除了帶動國家整體經濟發展之外，亦是政府調和

市場機制與公共利益發生沖突時的重要工具，因此公共建設的存在價值與意義無法

單純的以市場機制為唯一考慮（井雄均，1998），需納入考慮維護社會國家的公平、

穩定與安全等因素，這也是為何該項建設需要由政府來協助提供的主要原因（鄭人

豪，2006）。關于公共建設的概念，若以興建主體來區分，廣義的公共建設泛指以服

務公眾為目的或為公眾使用之建設，由民間與政府所興辦者也都在涵蓋的范疇之內；

但狹義的公共建設，則專指由政府主導興辦，而以服務公眾或為公眾使用為目的之

建設（鐘文傳，2007）。然若以建設的內容來區分，則公共建設可分為“實體基礎建

設”(PhysicalInfrastructure)與“社會基礎建設”(SocialInfrastructure)，

前者是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質工程設施，是社會賴以生存發

展的一般硬件建設，如：公路、鐵路、機場、通信等公共設施，而后者則包括教育、

科技、醫療衛生、體育等社會環境的運作機制塑造等（黃崇哲，2008）。

3

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

二、公共基礎設施釋義及特性分類

公共設施是由政府所提供之財貨，為公共財之一，亦屬于一種福利性設施，用

以滿足某地區的公共需求，其所產生之效益為一般大眾所共享，其實施都市計劃的

目的乃為改善居民之生活環境，提升地區之生活質量，而公共基礎設施之設置更為

達成此一目的重要手段之一。

廣義的公共基礎設施定義，包括“公共設施”及“公用事業設備”，說明如下。

1.“公共設施”

就法律上觀點，系指“供公共目的使用之有體物或其他物之設備”；然而功能

性觀點，可知空間利用的“公共性”乃是公共設施概念之核心，而公共性此一富含

政策意涵的概念(葉俊榮、江淳芳、陳仲嶙，2002)。公共設施則是由政府所提供

之財貨，為公共財之一，用以滿足某地區的公共需求，其具有下列特性：

(1)“遞減性”。地方公共財的財貨利益于空間上分布是不均質的，會隨距離增

加而減少。

(2)“規模空間經濟性”。地方公共財與效用有一最適規模，即此一最適規模產

生的總效益最大，過與不及都會降低總效益。

(3)“外溢性”。地方公共財產生的總效益往往超過該地區的范圍，而使其他范

圍受益。

(4)具某種程度的“不排他性”與“整體消費性”。即增加一人利益，并不減損

其他人的利益。

公共設施以各項特性加以區分（見表1-1）。(劉小蘭，2002)：

表1-1依公共設施特性界定公共基礎設施類別及項目定義表

區分方式類別項目定義

1.區域性公共設施服務范圍最廣，超過都市的行政界線。

2.全市性公共設施服務對象以當地市民為服務對象。

服務范圍

3.社區性公共設施服務對象以社區居民為服務對象。

4.鄰里性公共設施服務對象以鄰里居民為服務對象。

4

PPP項目活化思維篇

區分方式類別項目定義

由政府之稅收支付興建維護所需費用的公共設施，并不限制

1.一般性公共設施

使用對象。

是指該設施僅供會員使用，而非會員不得使用，通常會員是

2.會員式公共設施

依費用公共設施的維護由會員繳會員費維持。

分擔方式該項設施僅限于購票付費者使用，此種設施的繳費方式是依

3排他性公共設施

區分據使用次數的多寡付費。

是指都市生活中與人們息息相關所必要的一些管道設備和服

4.公共事業設施務，服務所需的成本經費通常是由使用者定期繳交基本費用

和超額使用費來分擔。

1.交通設施包括道路、停車場、加油站、郵政、電信等。

2.文教設施包括學校、圖書館、機關等。

依服務性質3.游憩及康樂設施包括公園、綠地、廣場、兒童游戲場、運動、體育場等。

劃分4.衛生設施包括衛生所、垃圾處理場等。

5.安全設施包括警察局、消防隊、國道設施等。

6.公用設備包括變電所、污水處理廠、自來水廠、電信機房等。

道路、公園、綠地、廣場、兒童游樂場、民生航空站、停車場所、

公共設施按都市計劃法

河及港埠用地。

第四十二條之規定，于

依都市計劃學校、社教機構、體育場所、市場、醫療衛生機構及機關用地。

都市計劃區范圍內，應

法分上下水道、郵政、電信、變電所及其他公用事業用地。

適實際情況，分別設置

其他公用設施用地(加油站、殯儀館、公墓地、火葬場、屠宰場、

下列公共設施用地：

煤氣場等。)

數據源：劉小蘭，2002

2.“公用事業設施”

公用事業設施包括自來水、電力系統、郵電設施、污水系統，為一種自足性事業，

用戶按其使用多寡，自行負擔服務的費用是采“使用者負擔”的公平原則來負擔成本的。

三、公共設施開發經營管理模式

案例地區行政管理機構資產之公共設施開發模式

公共設施以經營主體區分之開發模式，可區分為公辦公營、公辦民營、公產民

營，分別定義說明（見表1-2）：

5

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

表1-2公共設施以經營主體區分之開發模式表

開發模式說明

公共設施的軟件與硬件資源，從規劃設計到使用管理維護之過程，皆由政府一

公辦公營

手包辦，無民間參與之開發方式。

由政府進行公有閑置空間、土地硬件設施修建，再以契約委托民間團體進行軟

件開發與經營。由政府針對某一特定或合適之公有閑置空間、土地，擬定藝文

公辦民營發展方向，然后公開甄選民間經營團隊所提出之整體閑置空間軟、硬件規劃構

想，并經政府審議通過，再由政府出資以契約委托民間團隊進行閑置空間之規

劃設計與營運，并定期接受政府監督與考核。

政府提供特定之公有閑置空間、土地，并擬定藝文發展方向，以有償方式，租

賃予民間具備整體空間軟、硬件之規劃與經營能力之團體，再由民間經營團隊

自行出資包辦所有軟、硬件規劃與經營，并定期接受政府監督考核。

公產民營

由民間經營團隊主動尋找適當之公有閑置空間、土地，并向政府提出空間軟、

硬件之再利用構想或發展方案，經由政府審核通過后，再由民間團體承租，并

出資包辦所有軟、硬件規劃與經營。

數據源：曾梓峰，2002

四、公有資產委外模式(民間參與)開發經營管理

案例地區行政管理機構為獎勵民間投資公共建設，引進民間資金及借重民間

企業經營效率，以達到加速公共建設之興建，并減輕政府財政負擔。在1994年起

陸續通過施行“獎勵民間參與交通建設條例”“開放發電業作業要點”“獎勵公民

營機構興建營運垃圾焚化廠推動方案”等法令。并于2000年公布施行《促進民間

參與公共建設法》（簡稱《促參法》）。提及公共設施以委外模式區分之開發分類（見

表1-3）：

6

PPP項目活化思維篇

表1-3公共設施以委外模式區分之開發分類表

委外模式

說明特性說明委外模式評價

(民眾參與)

一般之程序為政府

余德銓（1996）指出BOT案具

先進行前導性研究

有先期投資成本高、回收期間

后，以公開發包方

長、相關風險高、政府與民間

式將公共建設之

由民間機構投資興機構需長期廣泛合作及采用項

規劃或設計、建造

BOT(Build-建并為營運，營運目融資（ProjectFinancing）

均交由民間辦理，

Operate-期間屆滿后，移轉等特點，也因此遭遇到不少問

并由政府以特許權

Transfer)模式該建設之所有權予題，如政府與民間機構彼此信

（Franchise）方式

政府。任不足、立場不同、經驗欠缺、

給予民間機構營運

關系人（參與者）眾多整合不易、

一特定期間后，再

營運期間太長、風險不易評估，

將所有權移轉給政

以致不易尋求銀行團支持等。

府。

與BOT之差異在于

BOOT(Build-民間機構擁有所有

Own-Operate–權，之后于特許營──

Transfer)運一段期間后，再

轉移給政府。

興建營運類BOTO’T(Build-BOTO’T亦即BOT

Operate-+OT，亦即第一階

Transfer-段BOT模式完成──

Operate’-后，再進行第二階

Transfer)段之OT。

洪德蒼（2000）相較于BOT方式，

BOO有其優勢，主要原因在于：

(1)營運期后，公共建設資產的

移轉公有，將增加項目計劃的

復雜性。(2)政府可能無意愿、

無能力或無適當的組織架構，

配合案例地區政由民間依據政府規接收公共建設營運。(3)公共

策，由民間機構投劃，自行購買土地建設接收后，營運將需要再投

BOO(Build-

資新建，擁有所有興建，擁有所有權，入資金以從事資產的汰舊更新。

Operate-Own)

權，并自為營運或并經政府特許經營(4)營運期滿后直接于資本市場

委托第三人營運。一特定期間。出售股份，資產價值可獲得公

平的評價，較易吸引外資參與

公共建設的投資。

BOO方式從規劃、細部設計、施

工新建、營運、資產所有及資

金籌措均由民間參與，近于完

全民營之狀況。

7

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

委外模式

說明特性說明委外模式評價

(民眾參與)

由政府委托民間新此種方式之特色在于

BT(Build-建政府核定之計由民間承擔建造期之

Transfer；新建-劃，并于完工后由風險，以及政府可借─

移轉)政府一次或分年編由還款期間之規劃，

列預算還款。降低現金流量之壓力

民間機構新建完成優點在于政府可依其規劃目標及

BTL(Build-

興建移轉模類后，直接移轉給政府，原則，作整體的開發。

Transfer-Livery；─

再由政府出租給他人缺點則是政府須負擔龐大資金

新建-移轉-出租)

使用。與承受不確定風險。

由民間機構投資新

建完成后，政府無

與BOT類似，主要

無償BTO(Build-償取得所有權，并

差別在于所有權轉

Transfer-委托該民間機構營─

移之時間點提前至

Operate)運；營運期間屆滿

新建完工后。

后，營運權歸還政

府。

BTS（Build-民間興建后，移轉

Transfer-Sell；給政府，再由政府──

新建-移轉-出售）出售給其他業者。

BLT模式與BTL模式

之主要差異在于BTL優點是可降低資金及營運風險

興建出租類先轉移，而BLT則的壓力，缺點則是新建完畢后，

BLT（Build-是民間機構新建完只能出租給該民間機構經營，

Livery-Transfer；成后，政府出租給─且依民法規定，出租契約最高

新建-出租-移轉）該民間機構營運一年限為二十年，利潤可能不足

特定期間，期滿后以吸引民間企業參與計劃（洪

再將產權及營運權德蒼，2000）。

移轉給政府。

政府委托民間機

擴建營運類構，或由民間機構透過契約方式，由

向政府租賃現有設民間機構增修現有

ROT（Rehabilitate此類計劃通常適用于投資金額

施，予以擴建、整公共設施，并取得

Operate-Transfer）少，興建期短，風險較小的情況。

建后并為營運；營一定期間之營運特

運期間屆滿后，營許權。

運權歸還政府。

政府興建完成后，

以特許方式委由民

營運移轉類由政府投資新建完

間機構經營。俟經

成后，委托民間機主要優點在于借助民間之經營

OT(Operate-營期滿后，將營運

構營運；營運期間效率，避免政府經營不善、產

Transfer)方式權交還政府，由政

屆滿后，營運權歸生虧損或效率低落的狀況。

府另行尋找適當廠

還政府。

商，以進行新回合

營運合約

數據源：本研究匯整

8

PPP項目活化思維篇

第二節公共基礎設施公私協力(PPP)理論與研究

一、公私協力(PPP)理論

（一）公私協力a發展背景

1970年代，各國為應對政府財政日益困窘，公私協力漸成為政府推動重大建設

之理念b，其類型應可包含政府及民間組織二者間各種形態組合下之“協議”“合作”

關系，亦即：“一個城市的政府與企業，從雙方預期得到的特定產出目標下，到個別

達成一特定貢獻所為之不間斷語正式關之謂”(Norman,1998)。

“公私協力”或稱“公私協力”(Public-PrivatePartnership，PPP)之伙伴關系，

強調積極性的政府及公共領域核心的重要性(林玉華，2004)。在“政府組織改造”

與“民營化”的趨勢下，公私協力目前已成為推動公共建設與公共資產管理的新趨

勢(Savas,2000；李宗勛，2004)。目前政府的財政狀況下，透過公私協力合作機制

來進行建設將是政府長遠的計劃愿景。公私協力為政府與民間組織于互動過程中，

在共同參與、責任分擔及平等互惠的原則下，所產生的合法形式的合作形態(吳濟

華，2001；陳明燦、張蔚宏，2005)。

李宗勛(2007)傳統市場或層級節制二分法來區分政府與私部門的社會機制似

乎過于簡化；相反地，必須尋求兩者間最適合的治理網絡關系，以“合作與參與”

a公私協力(Public-PrivatePartnership,PPP)常于公共建設著重考慮有全面性的綜效

(Synergy)，如何以績效評估公共建設公私協力機制的成敗，多因政府與民間組織立

場之不同而呈現競合關系。

b學者陳佩君綜合歸納政府實施公私協力之背景為：(一)市場失靈以及(二)政府

失靈；更重要者，公私協力之相關理論有：(一)“公民參與”(citizenparticipation)理論、

(二)“民營化”(privatization)理論。

9

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

代替“競爭與控制”，此種關系即是以公私協力(PPP)伙伴所構聯的政府附加價

值而建立的角色。所謂民間參與系指民間利用其資金及管理能力，投入公共建設，

以協助政府分擔建造期或營運期之特定風險(張家春、唐瑜憶，2005)。張學圣、

黃惠愉(2005)認為公私協力乃指公私雙方均有參與意愿，并建立在評等互惠與責

任分擔之基礎下。E.S.Savas、黃煜文譯(2005)公共建設采由公私協力的型式（見

圖1-1）。

民間興建周邊設施、并營運整理

民間向政府購買、建造、營運

民營租賃、營運、移轉民營建造、營運、移轉民間建造、擁有、營運

勞務營運與外包維護

非營利之合作組織

民間建造、營運

政府部門國營事業

完全公營完全民營

圖1-1公共建設公私協力態樣示意圖

（二）民間參與公共建設發展

林淑馨(2011)民間參與公共建設被視為是民營化政策的一環，是案例地區政

府實現國際化、自由化的重要經濟發展策略。其政策目標在減輕政府財政負擔、精

簡政府組織人才，以及提升公共建設的效率與服務質量，以達成促進案例地區社會

經濟發展為最終目標，其中又以減輕政府財政負擔最為迫切。在民間參與公共建設

的原因中，隨著世界潮流的改變，政府部門的角色功能逐漸減弱，已無法應對多元

化、復雜化的公共建設需求。因此，雖然私人資本與公共建設本質有相當的差異存

10

PPP項目活化思維篇

在，但在適當的機制下仍有可能將公共建設市場化或民營化，作為促進民間參與的

誘因(鐘文傳，2007)。

Savas(2002)的分析，民間參與公共建設可以滿足下列三項需求：(1)提升公

共設施的水平以應對人口成長，滿足日漸嚴重的法令要求，或以吸引投資與開發；(2)

使公共建設的興建成本極小化，以避免其后續對社會大眾造成的“費率震撼”(Rate

Shock)；(3)由該公共建設特許權取得之付款以作為其他潛在計劃所需之資本。

換言之，政府開放民間參與公共建設，主要是希望借由民間的參與，一方面彌

補政府在專業知識上的不足，另一方面節省投資經費和營運費用，以進行更多的公

共投資。在民間參與公共建設的形態中，盡管公共建設種類繁多，但多少具有公共

財的性質，因此并非每項公共建設均適用于民間參與模式開發，而必須視其經營的

可能性而定(林淑馨，2011)。在適用民間參與模式的公共建設種類中，可依公共

建設的投資期長短，以及公共性和商業性之強弱等特性而選擇不同的民間參與模式

(鐘文傳，2007)。

若公共建設回收期較長，公共性強的特性，則又可根據獨占或寡占來加以區隔，

如公共建設具有獨占性，政府必須確實監督以保障建設后民眾的權益，另外對民間

而言，由于參與這類投資建設所涉及的層面復雜、專業性高、回收期長、風險大，

政府需提供足夠的計劃誘因；如公共建設具有寡占性，政府部門所扮演的是以公權

力協助民間取得土地與辦理相關行政事宜，并且控制收費標準以維護公眾利益，協

助附加價值開發等，亦即政府需進行功能性規范，而民間則可以在規劃設計、施工

與營運管理上盡情發揮(林淑馨，2011)。

相形之下，若公共建設無獨占性，也非民生基本設施，卻具商業價值，政府對

此類的公共建設開發，僅需做功能性的規范以確保公共利益，至于規范構想、經

營策略等則可由民間充分發揮。由于此類公共建設具有自償性，所以必須額外提供

誘因吸引民間參與，但政府需制訂公平、公開的游戲規則，以確保民眾能夠被提

供最佳的設施選擇(林淑馨，2011)。另外若公共建設本身為民眾日常生活的一部

分，雖自償性不高，但因可以吸引大量人潮，所以能創造附屬設施的商業價值，也

因此，政府對于此類計劃的附屬設施開發應采開放的態度，在不影響原有設施機能

的前提下，提供民間經營的必要規模與條件，才能吸引民間參與投資開發(鐘文傳，

11

公共基礎設施閑置及公私協力(PPP)活化機制實踐

2007)。

民間機構參與公共建設之方式依據案例地區財政事務主管部門(2014)促進民

間參與公共建設法令匯編第八條說明如下：

（1）由民間機構投資興建并為營運；營運期間屆滿后，移轉該建設之所有權予

政府。

（2）由民間機構投資新建完成后，政府無償取得所有權，并委托該民間機構營

運；營運期間屆滿后，營運權歸還政府。

（3）由民間機構投資新建完成后，政府一次或分期給付建設經費以取得所有權，

并委托該民間機構營運；營運期間屆滿后，營運權歸還政府。

（4）由政府委托民間機構，或由民間機構