泛美行的戰(zhàn)略管理與法律制度的演變

中國加入wto的談判已經(jīng)15年了。同樣是15年,中國加入美洲開發(fā)銀行的歷程也是漫長而艱辛。2009年1月12日上午,美國首都華盛頓天氣晴朗。9時,我來到位于M街的美洲開發(fā)銀行(IDB,簡稱泛美行)總部,同泛美行行長莫雷諾、美洲國家組織秘書長因蘇爾薩、泛美投資公司總裁羅戈辛斯基、泛美行秘書長貝特塔、美國財政部長鮑爾森的代表等進行了簡短會見,隨后一同進入中國加入泛美行文件簽字暨置旗儀式現(xiàn)場。我代表中國政府,分別與莫雷諾、因蘇爾薩和羅戈辛斯基共同簽署和交存了共6份相關(guān)法律文件,并同莫雷諾一道將中國國旗插上成員國旗座,中國正式成為泛美行第48個成員國。中國加入泛美行經(jīng)歷了漫長而艱辛的過程。從提出申請到加入,歷時15年,其間擱置10年;從2004年重啟有關(guān)談判和對話到最終完成法律手續(xù),也經(jīng)歷了將近5年時間。區(qū)外成員國的構(gòu)成泛美行集團成立于1959年,包括美洲開發(fā)銀行、泛美投資公司(IIC)和多邊投資基金(MIF)三機構(gòu),總部設(shè)在美國首都華盛頓,是世界上歷史最久、規(guī)模最大的地區(qū)性政府間開發(fā)金融機構(gòu),其宗旨是促進拉美和加勒比社會經(jīng)濟發(fā)展。成員國分為三類。區(qū)內(nèi)出資國(美國和加拿大)各占30%和4%投票權(quán)。區(qū)內(nèi)借款國共26個,占50%投票權(quán),其中阿根廷和巴西各占10.8%,墨西哥占6.9%,委內(nèi)瑞拉占5.8%,是區(qū)內(nèi)排在美國之后、加拿大之前的主要股東。區(qū)外成員國占16%投票權(quán)。其中日本占5%,法國、德國、意大利、西班牙均為1.9%。美國擁有事實上的否決權(quán)。根據(jù)1995年修訂的章程,非區(qū)內(nèi)成員國須是國際貨幣基金組織成員國方可加入。1993年,時任國務(wù)院副總理、中國人民銀行行長、國際貨幣基金組織中國理事朱基代表中國政府致函泛美行,正式申請加入。由于泛美行一直沒有增資擴股,也沒有股份空缺,加上其他外部阻撓因素,中國入行沒有提上泛美行議事日程。2004年3月初,泛美行行長伊格萊西亞斯對時任中國駐美國大使楊潔篪表示,前南斯拉夫成員國波斯尼亞和馬其頓共擁有泛美行基金550股股份,總值600萬美元,準備轉(zhuǎn)讓。韓國對此非常積極,多方活動。伊格萊西亞斯認為可將一部分股份留給中國,不少董事也持同樣觀點。伊格萊西亞斯還認為,美國財政部規(guī)定使用世界銀行貸款的國家不能成為該行成員,而美國擁有否決權(quán),美國態(tài)度至關(guān)重要,希望中方再次確認入行意愿。2004年3月29日～31日,中國人民銀行行長周小川在泛美行第45屆年會期間向伊格萊西亞斯行長遞交了黃菊副總理簽署的重申入行愿望的信函。我于2005年4月到任時,韓國以2億美元的捐資額度已經(jīng)完成入行程序并剛剛在泛美行年會上成為該行第47個成員國,而中國入行還未取得實質(zhì)性進展。我在到任拜會的名單上加上了泛美行行長。中方應(yīng)根據(jù)自身的實際情況,將其直接納入了美重開談判后的第一階段,中國入行談判的重點是排除政治障礙。拉美國家大多對中國加入原則上持積極態(tài)度,希望中、韓分享空缺股份,一并加入。美國、日本等出資國大股東認為,美洲區(qū)外國家入行條件應(yīng)是在地區(qū)開發(fā)銀行中“畢業(yè)”,即停止接受從所在地區(qū)開發(fā)銀行中接受貸款。韓國已“畢業(yè)”多年,而中國仍在接受亞洲開發(fā)銀行和世界銀行貸款。2004年3月底開始,美國不再明確堅持新入行成員“不能是世界銀行借貸國”的原則,并表示只要在世界銀行的貸款逐步減少,中國入行的問題是可以研究和探討的,并建議將議題納入中美金融領(lǐng)域合作議事日程。2004年10月,中美經(jīng)濟聯(lián)委會發(fā)表公報稱,“美國支持中國加入泛美行的努力”。10月G20副手會期間,美國副財長表示美國已就中國入行做出政治決定,并就有關(guān)條件做了讓步,中國應(yīng)采取一些具體步驟,如承諾減少從國際開發(fā)機構(gòu)借款,提前償還軟貸款等。11月20日G20財長會上,中方表示,希望美國不要將中國提前償還國際開發(fā)協(xié)會(IDA)軟貸款及減少從世界銀行和亞洲開發(fā)銀行硬貸款作為中國入行條件。美方表示,將在這兩個問題上同中方保持溝通,希望中國有一個提前償還軟貸款的具體計劃。2004年11月,為解決中美在提前還貸上的僵局,伊格萊西亞斯行長提出,中方可購買泛美行債券并提前歸還世界銀行軟貸款,以滿足美方要求。中方研究認為,不宜提前歸還世界銀行軟貸款。因為根據(jù)中方與世界銀行協(xié)議,“GDP人均達5300美元時,啟動減少借款程序,人均連續(xù)3年達到一定水平時,軟貸款加速還款”。協(xié)議另外規(guī)定,當中方借款余額接近135億美元時,可購買世界銀行債券,但中方目前在世界銀行借款余額尚未達到該水平。2006年12月,在首輪中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話上,鮑爾森財長承諾不再把中國從國際金融機構(gòu)貸款問題視為中國加入泛美行的障礙,中國加入泛美行出現(xiàn)轉(zhuǎn)機。泛美行的進展之一:2億美元2006年12月首輪中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話后,中國入行捐資額問題正式進入談判日程,談判進入第二階段。美方態(tài)度趨于積極,但是中國與部分拉美國家在國際貿(mào)易中的競爭態(tài)勢逐漸顯現(xiàn),泛美行成員中一些大國對中國入行并不積極,對中國入行提出了較高的要價。早在2004年10月,韓國入行程序基本完成后,泛美行管理層就表示,中國入行條件可與韓國一致(2億美元),但美方當時則表示中國捐資額應(yīng)高于韓國。2006年2月8日,我宴請泛美行新任行長莫雷諾,他是從哥倫比亞駐美國大使任上轉(zhuǎn)任泛美行行長的,我同他在使團活動上常常見面,熟人見面少了許多客套。莫雷諾行長表示,美方提出的中國入行條件之一是中方捐贈額應(yīng)高于韓國。他個人認為,中國入行捐資額至少應(yīng)不低于韓國。中方綜合考慮了我國國情,并堅持“同股同價”原則,參照韓國捐資額,確定了2億美元的捐資方案。2007年2月12日,周小川行長致函莫雷諾行長,正式提出2億美元捐資建議,并表示中方擬于3月19日危地馬拉年會期間簽署加入備忘錄,爭取在5月第二次中美戰(zhàn)略經(jīng)濟對話前完成入行。泛美行秘書長表示,2億美元顯然低于普遍預(yù)期,數(shù)額是關(guān)鍵,如無共識可不將捐資額寫入備忘錄。我隨即約見莫雷諾行長做工作。莫雷諾行長認為中方的出價應(yīng)更具創(chuàng)造性,在支付期限、捐資分配等方面可以更加靈活。莫雷諾行長建議中方多做泛美行成員中大國的工作。2007年3月危地馬拉年會上,周小川行長同莫雷諾行長簽署中國入行諒解備忘錄,但未提捐資數(shù)額。7月2日,我與泛美行秘書長卡羅斯通電話?？_斯通報,泛美行執(zhí)董會議決定:泛美行將把股份留給中國而不是俄羅斯;中國還應(yīng)加入泛美行的多邊投資基金和投資公司;捐資5億美元較合適。泛美行7月3日正式提出5億美元的要價。中方堅持同股同價原則,并為此不斷做泛美行工作。10月,中國人民銀行副行長吳曉靈會見泛美行第一副行長扎里科時指出,中國的外匯儲備是用資金購買外匯資產(chǎn),與財政結(jié)余形成的外匯儲備在性質(zhì)上是不同的。為討論解決中國入行問題,2008年1月16日,我、莫雷諾行長和美國副財長麥考密克在美國財政部麥考密克辦公室舉行三方會晤。我表示,5億美元要價是參照韓國2億美元捐資水平,并通過比較兩國人均GDP、出口總額和外匯儲備這3個指標平均后簡單推算出來的,不科學、不合理、不公平。2億美元是根據(jù)中國自身發(fā)展狀況和同股同價原則提出的合理出價。莫雷諾表示,泛美行對中國入行總體積極,但同時確實存在復(fù)雜性,大多數(shù)成員不贊同2億美元方案。當前中國入行正面臨重要機會,雙方應(yīng)各自顯示靈活性。此輪談判應(yīng)干脆利落地進行,而不能再陷入雙方反復(fù)討價還價的境地。麥考密克表示,下輪談判應(yīng)一舉成功。中方和泛美行應(yīng)先就入行問題的捐資計算方法與原則達成共識,然后再討論具體數(shù)額。有關(guān)數(shù)額應(yīng)有助于泛美行說服其成員國接受中國入行;在此基礎(chǔ)上,泛美行應(yīng)確保雙方順利達成協(xié)議;希望中方在捐資思路上更具創(chuàng)造性。2008年2月2日,中方同意捐資2.5億美元,其中5000萬美元為特別貢獻。2月5日和10日我兩次約談麥考密克副財長,催詢泛美行對數(shù)額的反應(yīng)。麥考密克告,泛美行方面表示,希望采取凈現(xiàn)值計算方法,期限可靈活。報回國內(nèi)后,國內(nèi)答復(fù):中方對此不同意,但在捐資分配和撥付安排上可以靈活。2月23日,我應(yīng)約與麥考密克副財長通電話。他表示,泛美行可能不接受2.5億美元的出價,他建議中方在計算方法上顯示靈活性,同意凈現(xiàn)值方法或其他方法。2月29日,我、莫雷諾行長、麥考密克副財長再次在麥考密克的辦公室會晤。莫雷諾行長表示,中方出價只要以“2”打頭,泛美行的執(zhí)董會就難以接受。3月中旬,泛美行提出3.2億～4億美元的要價,部分執(zhí)董提出一次性支付3.5億美元。提高資助額3.5億美元4月,中國人民銀行代表團出席在美國邁阿密舉行的泛美行年會。代表團發(fā)現(xiàn)除了委內(nèi)瑞拉外,其他與會國均避免承諾支持中方目前出價。收到代表團的報告后,國內(nèi)對捐資額進行了調(diào)整。5月31日,我出席在哥倫比亞舉行的美洲國家組織年會前經(jīng)停哥倫比亞首都波哥大時,在中國駐哥倫比亞大使官邸會見了莫雷諾行長。我表示,為顯示更大的靈活性,中方?jīng)Q定將捐資額提高到3.5億美元。莫雷諾對中方所做努力表示感謝,承諾立即小范圍咨詢主要股東。泛美行成員國對此反應(yīng)普遍積極。莫雷諾行長事后告訴我,中方調(diào)整出價使泛美行成員感到了中方的誠意與熱情,是不少成員國轉(zhuǎn)而支持中國入行的關(guān)鍵。6月10日,周小川行長向莫雷諾行長發(fā)出中方申請函,正式啟動入行程序。9月17日,泛美行執(zhí)董會通過了向理事會推薦中國加入泛美行的報告