當前農村財政存在的問題及原因分析

一、市政府和地區的財政困難基本體現在以下幾個方面1、欠工資、欠發展這是對縣、市政府的嚴格支出和專項保障，其職責明顯不足。由于財力不足,欠發工資在一些地區相當嚴重。據不完全統計,全國有約一半的縣存在欠發工資的現象。縣鄉欠發工資,一是表現為不能及時發放工資;二是表現為不能足額發放工資。尤其是中西部地區,大部分縣鄉無法執行國家支出標準。由于財政收支矛盾較大,許多縣鄉財政保障水平偏低,相當部分縣鄉的財政收入只夠維持其人員經費和簡單的公務支出,很多縣支出預算標準很低,公用經費每人每年只有幾百元,修繕購置費基本不作安排。據一些縣市的數據測算,2002年人均財力不夠發工資或勉強保工資,但不能維持一般性運轉,處于“絕對貧困”的縣占34%左右;鄉鎮財政僅僅維持在“吃飯”的水平上,有一些鄉鎮甚至連“吃飯”都不能保證。縣鄉財政普遍存在糧食風險基金、社會保障等方面的掛賬以及差旅費、醫藥費拖欠現象;大量專款被挪用,如水電費、差旅費、汽油費都無法支付;基層基礎設施十分落后,農村中的水利設施、道路橋梁年久失修;農村看病、就醫難,生產生活條件艱苦,嚴重影響了農民的生產生活。2、關于縣中縣的實際變化2002年全國2938個縣級單位(含財政體制按縣級單位管理的開發區)中,發生赤字的縣829個,赤字面超過28%,其中中西部地區745個,約占90%。自從鄉鎮財政建立以來,幾乎每年都有部分鄉鎮發生赤字。全國各省、自治區、直轄市和計劃單列市中,有近一半地區鄉鎮財政決算匯總出現赤字,并集中分布于中西部地區。一些縣雖賬面無赤字,卻普遍存在巨大的隱性赤字,即以當年應付未付的各種支出拖欠,或以負債、寅吃卯糧等形式存在的赤字。所以,實際發生赤字的縣鄉的數量和赤字規模可能會更大。縣鄉政府債務全國普遍存在,解決不好,將會影響社會穩定。關于縣鄉負債規模,根據財政部的有關數據,2004年我國縣鄉兩級的債務已高達5000多億元,并且每年以200億元的速度遞增。縣鄉政府債務主要來自三個方面:一是欠上級政府的債務;二是糧食企業的虧損掛賬;三是欠銀行、企業和個人的債務。3、養老保險方面近年來,縣鄉納入社會保障的群體不斷擴大,相關支出不斷增加,社會保障缺口不斷擴大。一是養老保險缺口。由于縣鄉大部分企業經濟效益不好,無力繳納養老保險費,并且使過多的冗員實際提前享受社保待遇,形成個人賬戶空賬及企業欠繳缺口轉由財政承擔。二是失業保險不樂觀。縣級失業保險存在覆蓋面窄、職工參保率不高、參保單位欠費嚴重、多數破產企業沒有有效清償等問題。三是最低生活保障線缺口。城鎮居民最低生活保障的資金原本就是財政負擔,大量下崗人員壓向失業保險之后,轉而壓向“低保”。二、財政保運轉難1、縣域經濟發展水平低,制約財政收入穩定增長。縣鄉經濟的主體是農業和鄉鎮企業、縣屬國有及集體企業等中小企業。縣鄉企業大都屬于基礎設施條件差、技術落后、結構單一、傳統型、資源型、污染型的粗加工小企業,它們產品附加值低,缺乏市場競爭力,再加上經營管理不善,經濟效益普遍不佳,原有的支柱企業紛紛關閉破產,使縣鄉財政收入增長困難。一些地區由于受自然條件、經濟環境、地理位置的影響,市場發育滯后,吸納資金、技術、人才等能力弱,制約了經濟的發展。在傳統財源大幅萎縮的同時,縣鄉財政缺乏新的財源,嚴重影響了財政收入。在欠發達地區或農業主產區,來自非農的財政收入增長緩慢,農業稅費成為縣鄉財政收入的主要來源。因此,這些縣鄉難免會出現財政收入增長的艱難局面。2、財政供養人員膨脹,導致縣鄉財政不堪重負。我國目前正處于社會主義市場經濟體制的轉型期,要建立與市場經濟發展要求相適應的有限政府,并且多次提出要轉變政府職能,實施機構改革,使財政供養人口呈下降趨勢。從實際情況看,近幾年來,通過對縣鄉機構進行改革,對人員實行精簡分流,取得了一定的成效,但多年來財政供養人口過多、增長過快、結構不合理的狀況并沒有多大的改善。據統計,縣鄉財政供養人口1998年為2800萬,2001年已突破3000萬,2002年已接近3200萬。個別縣鄉編制管理混亂,亂設機構,亂進人員現象嚴重,致使財政供養人員惡性膨脹,加上支出標準不斷提高,使財政保運轉都非常困難。3、法定支出和政策性開支因素增加,導致支出規模不斷擴大,加重了縣鄉財政支出壓力。農業、教育、衛生、社保、科技等法定支出按政策規定必須保持一定比例的增長,而縣鄉財力增長有限,財政難以滿足支出增長的需要。基層財政在向上級申請專款時,上級往往要求基層財政予以配套。近年來要求地方配套的財政專項支出項目越來越多,使縣鄉財政不堪重負。財政專項支出是用于發展地方各項事業,這些支出對于發展地方教育、科學、文化等社會事業有重要促進作用。但在專項資金管理部門化的情況下,各部門都不切實際地強調項目配套,使縣鄉財政陷入左右為難的境地。由于無財力配套,也無權改變項目支出標準,無法統籌縣鄉支出范圍,導致虛假配套、空轉等財政違紀現象發生。1998年以來,中央政府陸續出臺了完善社會保障制度等改革措施,縣鄉政府落實各項改革的成本大幅上升,工資調整、籌措糧食風險基金等政策性增支出壓力越來越大。4、現行財政管理體制不盡合理。按照現行分稅制財政管理體制,中央集中了近60%的稅收,省、市、縣、鄉四級財政僅分享不足一半的稅收收入。該體制使中央政府集中了大量財力,但卻削弱了地方財力。地方各級政府盲目效仿中央集中財權的做法,形成省以下政府層層向上集中財權的格局,引起縣鄉財政越發困難。近幾年中央加大了對地方的轉移支付力度,但追加的多是專項轉移支付,有些專款還需要地方配套,反而加大了縣鄉財政負擔。盡管中央財政總支出中每年都有一半左右補助地方,但真正轉移到縣并且由縣支配的資金也很少,這與縣鄉政府普遍承擔著義務教育、環境保護、社會保障、本區域基礎設施、行政管理、社會治安等多種地方公共產品的責任很不匹配。轉移支付的法制化、透明度、規范性也不夠,這種不健全的轉移支付制度使得一部分縣鄉政府花較多的精力跑關系要錢,使轉移支付出現不公平,挫傷另一部分縣鄉政府的積極性,加劇了縣鄉財政的困難。從轉移支付形式看,財政轉移支付有稅收返還、體制補助、專項撥款、結算補助、其他補助等多種形式,并以稅收返還和專項撥款為主,一般性補助比重過低,不利于地方政府統籌使用財力。稅收返還和體制補助形式忽視了地區差別和對貧困落后地區應有的照顧,擴大了地區間財政收入能力的差距,使財政困難的縣鄉長期處于不利地位。從各級政府事權與財權的適應性看,在現行分稅制財政體制中,各級政府之間事權劃分不合理、不清晰的問題比較突出,客觀上形成了各級政府層層向下下放事權的局面。如九年制義務教育的受益者是整個社會,但它卻主要或全部由縣級財政來承擔,全國義務教育經費都是“以縣為主”,這不利于農村義務制教育事業的發展。縣級財力有限,以有限的財力來承擔義務教育是強人所難。5、縣鄉債務形成原因復雜,化解困難,加重了財政負擔。縣鄉債務的形成,既是多年財力不足累積的結果,也有政府行為失當轉化的因素,還有體制性、政策性原因。以GDP增長為核心的政府考核指標,誘使地方政府片面追求規模擴張,通過舉債來大搞政績工程,從而加大縣鄉財政壓力。市場化進程導致社會風險最終通過財政釋放,導致了地方財政支出的擴大,縣鄉財政收支矛盾更加突出,只有通過舉債或欠債來維持平衡。在縣鄉債務中,除顯性直接負債外,或有負債甚至隱性負債的規模到底有多大,仍然是一個未知數。財政系統之外的政府顯性、隱性或直接、或有負債的大量出現,實際上動搖著財政部門作為財政債務和風險管理部門的統一性和權威性,增加了縣鄉負債和財政風險的控制難度。6、增支減收政策的頻繁出臺,加劇了縣鄉財政的困難。近年來,增支減收政策對縣鄉財政的影響主要表現在:一是“中央請客,地方買單”的政策出臺,增加了縣鄉財政支出增長的剛性和收入增長的困難。如對龍頭企業的稅收優惠、農業稅免征、機關事業單位人員工資調整、取消農業特產稅政策等。農業稅費改革有利于推動“三農”問題的解決,但卻使縣鄉財政運行更加困難,特別使以農業為主的縣鄉財政“寸步難行”。二是政策性增人增長過快,導致人員經費的增長遠高于財政收入的增長。如復轉軍人的安置、民辦教師轉正等。7、財政資金使用與管理缺乏真正的責任制。我國財政資金的使用有一系列的監督措施,但實際上,財政資金使用與管理還是缺乏真正的責任制,導致財政資金使用效率不高,浪費嚴重。盡管形式上有財經紀律、財政監察、財政審計、人大監督等,但實際上財政資金有人要,使用結果無人問。目前許多縣鄉,最豪華的樓房往往是政府機關,政績工程和形象工程再伴以官員的尋租腐敗,地方財政困難是難免之事。三、緩解市、區政府的財政困難1、加快經濟和產業結構調整要積極推進縣屬國有企業現代企業制度的建設,扶持鄉鎮企業技術改造和產品升級換代,鼓勵現有企業以拍賣、租賃、托管、債務置換或資產重組等方式盤活資產、資源。要把非公有制經濟作為壯大縣域經濟的重要載體。進一步優化投資環境,創造親商、安商、富商的經濟發展環境,吸引社會資本進入金融服務、公用事業、基礎設施及社會事業等領域。要積極推動經濟結構調整,扶持資源消耗少、環境污染小、附加值高、市場競爭力強、經濟效益好的新興產業,大力發展民營經濟和第三產業,努力培育具有本地特色和優勢的新的經濟增長點。改變經濟增長方式,支持企業技術創新、產品創新和體制創新,促進企業做強、做大、做優。緊緊抓住“以工促農、以城帶鄉”的歷史機遇,調整優化產業結構,優化產業區域布局。突出發展縣城和有資源優勢、特色優勢、規模優勢的中心鎮,加快城市化進程,把城市和小城鎮建設成為人流、物流、信息流、資金流的中心和承接地。2、對標結構與轉移支付,調整支出結構。一是,分要以法律的形式明確各級政府的事權和財權。在當前情況下,主要是要以法律的形式確定各級政府的事權范圍,在此基礎上,按照分稅制體制劃定的財權和支出責任,將之在預算法中予以明確劃分,真正建立起穩定規范的各級政府間的財政分配關系,做到凡是政府從事的活動,所需開支均按政府事權的劃分,由不同層級的財政預算做出安排。減少財政級次,構建中央、省、縣三級財政管理體制。要從憲法層面合理確定政府層級和財政層級,把鄉級政府變成縣級政府的派出機構,逐步擴大省級政府規模,縮小市(地)和縣(市)兩級政府規模,取消地(市)級政府管轄縣級政府的職能,實行省級政府統管市(地)和縣(市)兩級政府的體制,并相應調整財政層次。提高中央財政轉移支付水平,簡化財政轉移支付形式,提高一般性轉移支付的比重。逐步將專項補助的一部分、稅收返還、體制補助等納入到一般性轉移支付,以提升縣鄉政府統籌分配財政資金的能力。改進財政轉移支付方法,打破維護既得利益的分配格局,逐步采用因素法確定轉移支付數額。在中央財政不斷加大轉移支付力度的基礎上,省級財政部門要通過調整支出結構籌措一部分資金,綜合考慮各縣的支出需要,建立最低財力水平的保障制度。對于財政供養人員人均財力達不到最低需要的,且所屬地(市)沒有能力繼續扶持的縣,其不足部分由省級財政給予轉移支付。進一步提高轉移支付的透明度和可預見性,建立健全規范的財政轉移支付制度,減少轉移支付過程中的隨意性和盲目性,體現轉移支付政策導向。3、規范財政支出管理按照公共財政的要求,合理確定縣鄉財政支出順序,壓縮一般性項目和行政經費開支,增加農村基礎設施以及教育、科技、環境保護、社會保障等方面的支出,杜絕各種勞民傷財的“政績工程”、“形象工程”,取消各種不切實際的達標升級活動。對于外部效應較強的財政支出項目,應切實減少縣鄉財政的資金配套比例,減輕地方財政負擔。對于財政支農支出和義務教育支出,應以中央和省財政投入為主,縣鄉財政投入為輔。要完善財政資金跟蹤考核和使用情況反饋制度,強化財政支出績效評價。要加強收入征管,堅持依法治稅,規范非稅收入,挖掘收入潛力,確保收入應收盡收。進一步加強支出預算管理,實行部門預算,提高預算的透明度;實行綜合預算,提高預算的完整性;把預算內資金和預算外資金納入財政預算管理,增強財政預算的統一性;實行零基預算,提高預算的準確性;實行國庫單一賬戶制度,提高財政資金使用效率;完善政府采購制度,最大限度地維護公共利益,力爭做到競爭、擇優、公正;堅持依法理財、科學理財、民主理財,提高縣鄉財政資金使用效益。加強財政監督,重點監督征稅機關是否依法征稅,確保預算收入的及時足額入庫,減少收入流失;監督收費收入,統一規范管理收費項目,切實做到收繳分離、罰繳分離,確保財政對收費收入實行規范化的集中管理;監督預算編制,細化預算科目,增強預算透明度;監督專項經費,嚴格按照資金審批程序和使用權限,確保專項經費專款專用。4、規范地方政府擔保行為,支持各級政府積極組織財政資金對于存量債務要加強管理,根據不同原因分類化解。政策性債務依靠政策逐步消化,非政策性債務要制定還債計劃,積極組織落實。堅持“誰借誰還”原則,加大債務清償力度。對各級政府、各部門及各單位到期拖欠不還的各類政府性債務,實施財政扣款。對需用財政資金償還的政府債務,各級政府在年初安排支出預算時,將還貸資金單獨做出安排。要進一步規范縣鄉政府擔保行為,堅決制止新債務的發生。除經國務院、省政府批準的項目外,縣鄉政府不準再借新債或變相借債。建立債務責任追究制度和縣鄉干部離任審計制度,對因工作失誤或搞“政績工程”造成的債務,要追究責任人的經濟賠償責任。5、減少鄉鎮機構編制縣鄉財政困難的重要原因之一是財政供