第五章公共事業管理中的職能、方式與方法

公共事業管理的職能，是指公共事業機構管理公共事業的職責和功能。一般來說，公共事業管理機構在實施一個管理過程中，主要有以下基本職能：

一、計劃職能

二、組織職能

三、協調職能

四、控制職能

第一節公共事業管理的基本職能（一）公共政策的定義拉斯韋爾和卡普蘭認為，公共政策是具有目標、價值與策略的大型計劃；托馬斯·戴伊認為，凡是政府決定做的或不做的事情就是公共政策；戴維·伊斯頓認為，公共政策是對全社會價值作出權威性的分配。所謂公共政策，是公共權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公共問題、達成公共目標、以實現公共利益的方案而做出的一個正式的決定或安排。第二節政府管理公共事業的基本方式一、公共政策及其與公共事業管理的關系（二）公共政策的基本內容與分類1、公共政策的內容包含如下內容：第一，制定公共政策的主體是擁有合法權威的包括立法機關、行政機關、司法機關在內的政府，以及由它們授權的有關機構或部門。第二，制定公共政策的目的是為了解決社會公共問題，歸根結底是為了解決公共資源或利益的分配問題。第三，涉及公共資源分配的公共政策表現為法律、政令、計劃、方案等形式，公共政策本身并不是一種行為，而是指導行為的思想，屬于觀念性的東西。2、橫向分類：立法決策、行政決策和司法決策第一、立法決策①憲法②基本法律③其他法律第二、行政決策①行政法規②行政措施、決定和命令③部門規章第三、司法決策

1、憲法：是國家最高權力機關經由特殊程序制定和修改的，綜合性地規定國家、社會和公民生活的根本問題，具有最高法的效力的一種法。2、法律：是由全國人大和全國人大常委會制定、修改、補充、廢止的的規范性法律文件。3、行政法規：是由國務院制定的規范性法律文件，是國家行政機關體系中最高的規范性文件。4、地方性法規：是指法定的地方國家權力機關依照法定的權限，在不同憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下，制定和頒布的在本行政區域范圍內實施的規范性文件。（自治法規是民族區域自治地方，即自治區、自治州、自治縣人大制定的與民族區域自治有關的規范性法律文件，包括自治條例和單行條例。）5、行政規章：是國家行政機關依照行政職權所制定、發布的針對某一類事件或某一類人的一般性規定，是抽象行政行為的一種。規章包括部門規章和地方人民政府規章。

第一、部門規章，也稱為部委規章，是指國務院各部門和具有行政管理職能的直屬機構，根據法律和國務院的行政法規、決定、命令，在本部門的權限內按照規定的程序所制定的規定、辦法、細則、規則等規范性文件的總稱。

第二、地方政府規章，是指由省、自治區、直轄市和較大的市的人民政府根據法律和法規，并按照規定的程序所制定的普遍適用于本行政區域的規定、辦法、細則、規則等規范性文件的總稱。3、層次分類：元政策、基本政策和具體政策元政策：關于政策的政策。基本政策：連接元政策與具體政策的中間環節，用以指導某一方面公共問題的主導性政策。具體政策：由公共部門針對特定而具體的公共問題做出的政策性的規定。(三)政府在公共事業管理中的政策制定

制定關于公共事業產品生產和供給的政策是政府實施公共事業管理活動的起點，也是保證公共事業管理能否滿足公眾公共需求，維護和增進公共利益的第一個重要環節。公共事業產品政策制定的主體：公共事業產品政策制定的主體多元化，在公共政策制定中，立法機關、行政機關、政黨、社會團體和公民都直接或間接地參與到公共政策的制定過程中。公共事業產品政策制定的過程:問題確定—目標的制定—方案制定—方案的選擇—法定程序的認定。（四）公共事業產品政策的執行公共事業產品的政府供應——政府通過財政預算購買相關的公共事業產品，并以一定的方式向公眾提供。通過政府供應提供的公共事業產品包括道路、教育、衛生及社會福利，還包括轉移性支付。公共事業產品的政府補貼——政府對承擔某些市場性較強的公共事業產品生產和提供的組織，在對其產品的質量和價格做出相關要求和規定后，對這些組織執行政府的規定所承受的相關損失予以一定補助。比如經濟適用房。公共事業產品的政府生產——政府通過設立國有企業直接生產并以非市場化的方式向公眾提供一定的公共事業產品，且通常主要集中在以水、電、煤氣、公共交通為基本內容的公用事業中。公共事業產品的政府管制——是指政府為了保證公共事業產品的供給、維護和增進公共利益，依據相關的法律法規，以一定的方式干預公共事業產品生產和提供者特別是企業活動的行為。分為直接管制和間接管制，直接管制又分為經濟性管制和社會性管制。(一)政府公共事業管理方法的概念是政府行使公共事業管理職能，實現管理目標的手段與途徑的總稱，是將政府的管理行為有效地傳導到管理對象上去以實現特定管理目標的各種中介環節的總和，這一中介包括各種物質技術條件、技術手段以及管理模式等。(二)政府公共事業管理方法的分類在現代公共事業管理中，通常用的管理方法分類，是將公共事業管理的基本方法分為兩大類：一類是剛性方法，一類是柔性方法。一、政府公共事業管理基本方法的概念和分類第三節政府管理公共事業的基本方法(一)行政方法

是指公共行政主體根據客觀需要，運用除法律、法規、規章外的規范性文件對公共行政過程施加控制的方法。具有權威性、直接性、時效性特點

行政方法有效性的條件——管理主體的權威和行政指令的質量。

行政方法在公共事業管理中的運用，運用的時機——應對突發情況、法律空白、法律滯后。表現：

制定發布公共政策進行管理

通過行政監督督促活動者執行方針、政策

對違法違章行為查處二、政府管理公共事業的剛性方法(二)經濟方法國家利用一定的經濟手段影響公共事業活動參與者的經濟利益，以保證公共事業的發展按國家意志進行的管理方法。具有間接性、誘導性、靈活性經濟方法有效性的基本條件——適時、適度運用經濟杠桿。經濟方法在政府管理公共事業中的運用：宏觀層面：主要是在一定程度上利用價格、稅收和信貸三大經濟杠桿進行公共事業活動的調節管理；微觀層面：主要是針對公共事業管理中的一些具體事項，利用物質利益誘導作用，鼓勵或禁止公眾活動。(三)法律方法

是指公共事業管理主體根據公眾的根本利益及其對公共事業發展的需要，依據法律、行政法規、行政規章等規范性文件對公共事業產品的生產和提供施加控制的方法。

具有普遍的約束性、嚴格的強制性、明確的規范性、相對的穩定性

法律方法有效性的基本條件——公正、適時和嚴格執行

法律方法在政府公共事業管理中的運用：立法、司法、行政機關在制定法律、執行法律、法律監督應注意的是制定和健全法律、法規體系并保證法律、法規內容完整。三、政府管理公共事業的柔性方法(一)行政指導1.行政指導的概念與特點行政指導是指政府通過指導，調節、引導行政相對人即公共事業產品的生產者提供者，以及消費者的社會行為，以實現公共事業產品政策的目標。特點:首先，行政指導是行政機關的行政行為。其次，行政指導是一種基于行政相對人同意或協作的、不具權力強制力的柔性行為。2.行政指導的相關制度第一、政府情報信息公開制度第二、行政機關會議公開制度第三、行政審議制度第四、行政建議制度(二)公共事業管理合同

又可稱為公共事業管理契約，指在公共事業管理過程中，政府與參與公共事業產品生產和提供的非政府組織、事業單位以及個人等之間，為實現公共事業管理目標，經相互協商所達成的協議。特點：法律地位平等，但權利義務不均衡對等；目標是維護和增進公共利益。基本內容：規定雙方的權利與義務合同締結方式：招投標方式、邀請發價方式、拍賣、直接磋商。

政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。按采購規模分：小額采購、批量采購、大額采購按采購模式分：集中采購與分散采購按運用的手段分：傳統采購與現代化采購按是否招標分：招標性采購與非招標性采購(招標采購包括公開招標、邀請招標，非招標采購包括競爭性談判、詢價采購、單一來源采購）(三)行政授權行政授權，是指行政機關依法將某項或某一方面公共事業的管理權明確授予行政機關以外的其他組織或個人行使的法律行為。授權組織：依法設立的處理專項公共事務的專門行政機構、行政性公司、企業、事業組織、社會組織。授權組織的地位：等同于行政機關，但隸屬于有關的行政機關。例如：銀行對假幣收繳、鑒定工作是得到中國人民銀行授權的。(四)行政委托

行政委托，指行政機關和法定授權組織在其職權范圍內，將某項或某一方面公共事業的管理權委托給其他機關、社會組織或個人行使的法律行為。行政委托的規則：依法委托；在職權范圍內委托及實施管理行為；委托的行政機關等具有監督職責，受委托的組織必須符合法定條件；受委托的組織不得再次委托他人。例如：在我國的行政管理中，治安協管員、交通協管員、稅收協管員、工商協管員、勞動監察協管員、城管協管員、流動人口協管員、出租屋協管員……