農民分化、農村土地功能變化與農村土地制度創新

本文提出了基于農民劃分的假設分析框架，并參考了“農民分工、農村土地功能變化、農民土地所有權要求變化——農村土地制度創新”的邏輯指標。在農業人口城市化背景下，農村制度創新的背景下。土地是農民的重要財富,對農民具有多種功能,在經濟發展的不同時期,土地對農民的功能多樣性和重要性不同。農民的土地產權訴求是對土地功能多樣性和重要性的認知,是農村土地制度創新的依據。在農民分化背景下,土地對分化農民的功能多樣性和重要性發生了變化,分化農民的土地產權訴求發生了變化,農村土地制度必須適時創新。農業剩余勞動力轉移和市民化是經濟社會發展的客觀規律。在國外市場經濟國家,農業人口轉移與市民化同步。在我國,由于城鄉二元制度改革滯后,農業剩余勞動力轉移進城處于“半城市化”狀態,農業人口轉移與市民化不同步。學術界和實際工作部門對此高度關注,長期以來,研究的重點是促進就業、勞動權益保護和民生改善。然而,治標不治本。近年來,研究思路發生了深刻變化,逐漸形成的共識是讓進城農民融入城市,走市民化道路①。黨的十八大肯定了這一思路,首次提出“有序推進農業轉移人口市民化”。十八屆三中全會提出“推進農業轉移人口市民化,逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”。有序推進農業轉移人口市民化,是當前和今后一個時期我國經濟社會發展的一項重要工作。農村土地制度對農業轉移人口市民化具有重要影響,然而,相關研究薄弱。現有文獻關注進城農民的就業、勞動權益保護和民生改善,而對于進城農民的土地,主張穩定土地承包關系,發展土地承包經營權流轉,保護進城農民的土地權利②。實際上,這是穩定,而不是創新農村土地制度。理論研究薄弱必然導致實踐創新滯后,農村土地制度很大程度停留于改革初期的制度設計,不適應農業轉移人口市民化的客觀趨勢。文獻研究顯示,現有研究薄弱的一個重要方法論原因是隱含假設農民務農。一般認為進城農民是“城鄉兩棲人口”,歸屬在農村。有鑒于此,本文提出一個以農民分化為假設前提的分析框架,沿著“農民分化—農村土地功能變化—分化農民土地產權訴求變化—農村土地制度創新”的邏輯線索,揭示農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的機理,為農村土地制度創新提供依據。一、農民的分工(一)農民的職業、收入和空間特征由于我國與國外“農民”的內涵存在很大差異,首先需要界定“農民”概念的內涵。在國外,農民更多是一個職業概念,一般是指從事農業的公民。農民從事農業,收入來自農業,居住生活在農村,具有職業、收入、生活空間“三維合一”的“農”的特征。在我國,農民不是一個簡單的職業概念,而是一個制度概念,農民指具有農村戶籍和農村集體經濟組織成員身份的公民。在計劃經濟年代,我國農村勞動力基本務農,農民具有制度身份、職業、收入、空間“四維合一”的“農”的特征。改革開放以后,伴隨著市場化改革,工業化和城市化加速,農業剩余勞動力向城鎮和非農產業轉移,農民發生了分化,其制度身份與職業、收入和空間特征發生了不同程度的分離。學術界對我國農民分化有大量研究,對農民分化類型多從職業和收入維度劃分,代表性的,如陸學藝、張厚義按照職業差異,劃分了農業勞動者、農民工、雇工、農村知識分子、個體勞動者和個體工商戶、私營企業主、鄉鎮企業管理者、農村管理者八個階層;宋鎮修從收入維度將農民分為貧苦戶、溫飽戶、寬裕戶和小康戶階層;綜合就業和收入,姜長云劃分了純農民、一兼業農民(農業收入為主)、二兼業農民(農業收入為輔)、純非農民四種類型。現有研究的劃分結論不盡一致,有的劃分過于繁雜,甚至是學究式的,沒有實際價值。本文從我國農民的制度特征出發,結合職業、收入和空間維度,將改革以后我國農民分化分為務農農民、非農農民和兼業農民三種基本類型,如圖1。1.選擇合適的專業農戶(2)專業戶。專業戶是從事農業生產的“大戶”,通過土地承包經營權流轉,集中了一定數量土地,生產規模較大,進行了一定的技術和專用性資產投資,生產的目的不是滿足家庭生活需要,而是市場導向和利潤。專業農戶是農村的鄉土精英,一般年富力強,具有一定的人力資本優勢。專業農戶具有較高的產量和收入水平,屬于農村較為富裕的階層。專業戶是我國職業農民的雛形,目前職業化程度不高,數量不多,估計在務農農民中的比重不會超過20%。(3)農民合作社經營者①。農民合作社經營者是合作社的經營管理人士,而普通農民社員并不直接參與合作社的經營管理。農民合作社的經營者是農村鄉土精英,年富力強。農民合作社的經營者屬于農村較為富裕的階層。與專業戶相比,農民合作社經營者與農民的產權關系不同。專業戶與農民是單純的土地流轉關系,產權關系簡單,主要是支付事先協商好的租金。而農民合作社經營者與農民社員的產權關系較為復雜,通過制定合作社章程,建立社員(代表)大會,農民社員參與民主管理,分配利潤。農民合作社經營者也是我國職業農民的雛形,在務農農民中的比重也不高,估計不會超過專業農戶。2.農村勞動力:農村戶籍的興起在農村社會非農農民是在城鎮從事非農產業的農村戶籍勞動力,他們在城市就業和生活,從事非農產業,收入來源于非農產業,但是,具有農村戶籍和農村集體經濟組織成員身份,在制度意義上依然是農民。非農農民包括占主體的農民工和少數個體私營企業主。(1)農民工。農民工包括在城鎮從事非農產業的農村戶籍雇傭勞動者和個體勞動者。由于非農產業的技術性和城鎮就業競爭,農民工大多年青力壯,具有相對較高的文化程度,是農村的優質人力資源。相當長一個時期,我國農村剩余勞動力轉移具有“無限供給”的特點;加之受到制度歧視,農民工的工資水平不高,扣除在城市的基本生活開支后所剩無幾,大多數農民工屬于貧困階層。農民工是一個數量龐大的人口群體,是非農農民的主體。國家統計局《2012年農民工監測調查報告》數據顯示,2012年我國農民工數量達到26261萬人。2012年我國農村戶籍人口8.86億,農民工占農村戶籍人口約30%。隨著歲月流逝,農民工的構成發生了很大變化,1980年代和1990年代出生的“新生代農民工”逐漸成為農民工的主體。據國家統計局《2012年農民工監測調查報告》,2012年16—30歲新生代農民工的比重比往年有所下降,但仍然達到36.8%。新生代農民工具有不同于老一代農民工的鮮明特質,文化程度相對較高,基本上不具有農業生產技能,對城市生活更加熟悉和適應,對土地的依戀情結較輕,更加渴望融入城市。(2)農村戶籍的個體私營業主。由于是農村戶籍,他們具有農村集體經濟組織成員身份,沒有切斷與農村土地的聯系,仍然是制度意義的農民。相對于農民工的龐大數量,成為個體私營業主的非農農民數量很少。這是因為,農民工在城市主要是出賣勞動力,由于受到就業、培訓和晉升等歧視,人力資本很難提高,難以改變“打工仔”身份,實現“向上”的社會流動。3.農業典型類型兼業農民是“半工半農,亦農非農”的農民,他們的農村戶籍和農村集體經濟組織成員身份與職業、收入、生活空間“農”的特征發生了不同程度分離。根據“離農”的程度,兼業農民可以大體分為以農業為主和以非農業為主兩種類型。以農業為主的兼業農民更多具有傳統農民的特征,以非農業為主的兼業農民更多具有“去農”的特征。總體而言,兼業農民從事農業生產的目的主要是滿足家庭生活需要,一般是在家庭承包的土地上小規模經營,生產技術水平不高,產量和收入水平也不高。在空間上,兼業農民奔波于城鄉之間,是“城鄉兩棲人口”。由于工農業比較收益差異,以農業為主的兼業農民較為貧困,以非農業為主的兼業農民相對富裕。改革初期,兼業農民是我國農業剩余勞動力轉移的主要形式。隨著工業化和城市化的縱深發展,兼業農民隊伍在數量上趨于縮小和萎縮,估計在我國農民群體中的比重不超過20%。(二)身份轉換的“不同步”現有文獻對我國農民分化趨勢研究不多,視角是總體性的。例如,盧福營指出,由于存在城鄉二元制度及其改革滯后,我國農民分化時間漫長,產權身份、職業身份、社區身份的轉換“不同步”;鄒農儉認為,中國農民分化從職業轉移起步,經歷地域遷移,最后躍遷到社會身份的徹底改變;萬能和原新認為,當代中國農民正處于大規模的職業分化階段,地域遷移正在逐步發生,農民社會身份的變更才剛剛開始,農村社會階層分化還沒有達到一個相對穩定和成熟的程度,呈現出明顯的過渡性和不平衡性特征。區別于已有研究的宏觀性,本文對農民分化發展趨勢的研究是微觀視角,著眼于不同類型分化農民。1.模化經營,長期從事在西方發達國家,務農農民是職業農民,市場化生產,企業化管理,規模化經營,生產目的是利潤最大化。從長遠來看,我國務農農民的發展方向也是職業化。但是,目前我國務農農民的職業化程度低,職業化道路還十分漫長,在相當長時期內,傳統務農農民將與職業務農農民并存。2.農民工市民化進程加快非農農民的主體是農民工。長期以來,由于城鄉二元制度改革滯后,進城農民沒有城市戶籍,不具有城市居民的經濟社會權利,受到制度性歧視,難以融入城市,在城市處于邊緣化狀態。近年來,隨著農民工在城市的就業和居住趨于穩定,舉家外出農民工的數量穩步增長,新生代農民工成為農民工的主體,市民化成為農民工的強烈愿望。同時,國家將有序推進農業轉移人口市民化作為當前和今后一個時期經濟和社會發展的一項重要工作。可以預料,我國農民工的市民化進程將會加快。非農農民中的少數人是個體私營業主或經營者,由于沒有城市居民戶籍,保留農村集體經濟組織成員身份,仍然是制度意義的農民。不過,這部分人的市民化進程最快。目前,國家政策強調首先市民化的是在城市具有穩定就業、居住和較高收入水平的人。無疑,作為非農農民中“先富起來”的人,這些個體私營業主將“捷足先登”。3.土地結構調整我國兼業農民是城鄉二元制度下農民分化不徹底的表現。一方面,農民進入城市后受到制度性歧視,就業和生活困難,難以融入城市,城市的“拉力”不充分。另一方面,農村土地制度改革滯后,進城農民不愿意放棄農村土地,具有濃厚的“土地情結”,農村缺乏足夠的“推力”。兼業農民在這種“兩難困境”中糾結和掙扎,將發生“兩極分化”:一極是“向后”,一部分人將完全從事農業;另一極是“向前”,另一部分人將徹底脫離農業,進入城市。在今后相當長一個時期,一方面,工農業比較收益和城鄉經濟社會發展的差距客觀存在;另一方面,城鄉經濟和社會管理體制改革深化,城市的“阻力”減小,農村的“推力”加大,從而引導更多的兼業農民向城市轉移,兼業農民的隊伍將趨于縮小和萎縮。在這個意義上,我們說,我國兼業農民的“兩極分化”具有“去農化”傾向,即更多的兼業農民將向城市轉移。二、農民的劃分和農村地區的土地功能變化(一)農村土地功能拓展研究土地是重要的生產要素,是農民最重要的物質財富,土地對農民具有多種功能。我國學術界對農村土地功能有大量研究,一般將農村土地功能分為生產功能和保障功能,多數人認為,土地本來只是一種生產要素,我國農村土地具有保障功能是因為我國社會保障事業落后,是農村社會保障嚴重缺失情況下的一種保障替代形態,發展的趨勢是從生產和保障雙重功能向生產單一功能演變。學術界對農村土地功能拓展也有研究,例如,鄧大才認為,農村土地具有生存功能、就業功能和社會保障三項傳統功能,隨著市場經濟的發展,農村土地正在衍生出一些新的功能,目前主要是價值功能、財產功能、融資功能和資本功能;王克強歸納土地對農民具有六大功效:所有權的經濟實現功效(直接經濟收益效用)、基本生活保障功效、就業機會保障功效、子孫對土地的繼承權功效、以免重新獲取時支付大筆錢功效、征地后可得補償功效。現有研究的缺陷是對農村土地功能的內涵解釋模糊,外延存在重疊。借鑒已有研究的成果,彌補不足,本文將我國農村土地的基本功能分為生產功能、保障功能和財產功能三個方面,如圖2。1.生產功能生產功能著重于土地作為生產要素,在生產者手中發揮作用,為生產者提供生產要素、就業崗位和生產收入。生產功能是農村土地最本原的功能。2.保障農民基本生活保障功能是指土地對農民具有基本生活等多方面的保障作用。保障功能是農村土地生產功能的派生,建立在生產功能基礎之上。農村土地的保障功能主要表現在:一是基本生活保障,指土地為農民提供了就業和農業經營收入,因而保障了農民的基本生活;二是就業保障,指土地為農民提供了就業崗位。對于務農農民,擁有土地就能夠開展農業生產。對于兼業農民,由于農外就業機會不穩定,農村土地是他們的退路,具有失業保險作用。三是養老保障,指農民年老后可以將土地交給家庭其他成員或他人(組織)經營,由此獲得收入,保障晚年基本生活。此外,農村土地確實在一定程度上對農民家庭生活具有全面保障作用,例如,生病治療、子女教育的開支等。必須承認,在農村社會保障落后或缺失的情況下,土地對農民的保障作用確實在一定程度上彌補社會保障的不足或缺失,但是不能替代社會保障①。3.土地抵押融資農村土地的財產功能著重于土地是有價值的財產,能夠為所有者帶來收入,但不是生產性收入,而是財產性收入。例如,土地所有權買賣的收入,土地使用權出租的收入。土地抵押融資也是其財產功能的體現。我國農村土地屬于集體所有,農民個人不能買賣土地所有權。但是,農民可以通過轉包、出租、轉讓、入股等形式流轉土地承包經營權(使用權),并獲得相應的收入。這里,土地給農民帶來的收入,是因為它是所有者的財產,而不是在所有者手上發揮生產功能創造了價值。(二)給予農民的救濟土地對農民具有多種功能,在經濟發展的不同時期,土地對農民功能的多樣性和重要性不同。改革初期,我國農民基本務農,土地對農民具有直接的生產功能和保障功能,而土地的財產功能是潛在的,當土地被征用時,可以獲得賠償。隨著我國經濟和社會發展,農民發生了分化,土地對分化農民的功能多樣性和重要性也發生了變化。1.土地對農戶的保障作用分析第一,土地的生產功能很重要。務農農民是農業生產者,土地是不可或缺的生產要素。傳統農民主要經營自己的小塊承包地,生產具有自給性質,土地生產功能關系他們的基本生活。專業農戶和農民合作社經營者為了增產增收,也必須最大限度發揮土地的生產功能。第二,土地的保障功能相對重要。土地為生產者提供了就業和收入,從而在一定程度上保障了基本生活。務農農民的人力資本專用性強,就業鎖定在農業,失去土地意味失去就業崗位,土地對務農農民具有就業保障作用。務農農民年老時可以將土地交給他人或組織經營,收取租金養老。但是,土地對務農農民的保障能力不強。傳統農民經營規模小,生產水平不高,土地提供的保障水平不高。專業農戶和農民合作社經營者沒有基本生活保障的后顧之憂,他們擁有較高的生活保障水平,是他們對土地的職業性經營,發揮土地的生產功能。因此,土地對務農農民具有保障功能,但是,其重要性小于生產功能。第三,土地的財產功能相對不重要。對于務農農民,土地主要是生產要素,土地的財產功能是潛在的,表現為在土地征用時獲得賠償。對于專業農戶和農民合作社經營者,他們經營的土地只有小部分是自己的承包地,只有這部分土地才具有財產功能,其他土地是通過土地承包經營權流轉而來的,是他們租借的生產要素,對他們沒有財產功能。綜上,總體而言,務農農民的土地功能重要性結構是:生產功能>保障功能>財產功能。2.土地的保障功能第一,土地的生產功能不重要。非農農民在城市從事非農產業,土地對他們不具有生產功能。如果非農農民將承包地留給家庭成員耕種,從家庭角度看,土地具有生產功能。但是,非農農民的發展趨勢是市民化,他們的家人也將離開農村。因此,土地生產功能對非農農民不重要,甚至趨于消逝。第二,土地的保障功能相對重要。土地對非農農民仍然具有一定的保障功能:一是如果發生了嚴重的就業危機,可以退回農村,土地提供了就業的“退路”,從而在一定程度上保障了基本生活;二是在城市養老保障制度尚不能有效覆蓋非農農民的情況下,土地能夠在一定程度上保障非農農民的養老。但是,對非農農民來說,土地的保障功能很弱。一方面,非農農民擁有的土地數量很少,不足以充分保障就業和基本生活。另一方面,逐漸成為非農農民主體的新一代農民工基本不具有農業生產技能,對農村的感情淡漠,即使城市發生了就業危機,他們也不一定選擇回到農村務農。第三,土地的財產功能重要。非農農民在城市生活,他們的承包地留給家庭成員耕種,或者流轉給他人或組織經營。在土地流轉情況下,獲得的租金收入是土地財產功能的體現。非農農民的發展趨勢是市民化,然而,現行農村土地制度規定農民取得城市戶籍必須放棄承包地,沒有經濟補償(對土地投資的補償除外)。這時,進城農民放棄的不僅是土地的承包經營權,而且是土地的財產權。這使他們難以舍棄土地,渴望擁有獲得經濟補償的權利。換言之,在市民化背景下,非農農民呼喚完善土地的財產功能。綜上,總體而言,非農農民的土地功能重要性結構是:財產功能>保障功能>生產功能。3.農業是農業農村的財產功能。在農業以農業為主的兼業農民,他們的土地功能結構與務農農民相似,即土地的生產功能很重要,土地的保障功能相對重要,土地的財產功能相對不重要。這是因為,以農業為主的兼業農民主要從事農業,收入主要來自農業,生活主要依靠農業。以非農業為主的兼業農民,他們的土地功能結構與務農農民的相似,即土地的生產功能不重要,土地保障功能相對重要,土地財產功能重要。這是因為,以非農業為主的兼業農民具有“去農化”傾向,他們將完全脫離農業,進入城市,從事非農產業。三、土地產權訴求是農民權利訴求的內容之一產權是一個權利束,產權結構界定取決于產權主體的產權訴求。農村土地功能是客觀的,不以人的主觀意志為轉移,客觀的土地功能為當事人認知,形成當事人的土地產權訴求。土地對農民具有多種功能,在經濟發展的不同時期,土地的功能多樣性和重要性不同。在農民分化的背景下,土地對分化農民的功能多樣性和重要性發生了變化,分化農民的土地產權訴求也發生變化。不同分化農民的土地產權訴求具有共性,因為他們具有共同的制度特征,即具有農村戶籍和農村集體經濟組織成員身份。不同分化農民的土地產權訴求具有個性,因為他們與土地的關系呈現差異。(一)農民集體經濟組織“成員權”的內涵第一,擁有農村集體土地的共同所有權。我國農村土地(法律規定屬于國家的除外)屬于集體所有,一個集體的全體成員共同擁有所有權,由農村集體經濟組織代表其成員行使所有權。擁有農村集體土地的共同所有權,是其農村集體經濟組織“成員權”的體現,是農民全部土地權利和產權訴求的基礎。第二,擁有農村集體土地的承包權。擁有農村集體土地的承包權,是農民作為農村集體經濟組織“成員權”的體現,也是農民其他土地權利和產權訴求的重要基礎。承包制的產權設計是所有權和承包經營權“兩權分離”。相對于所有權由農村集體經濟組織代表行使,農民對集體土地的所有權是“名義上”的,而承包權則掌握在農民手上,是“實在的”。(二)農民對土地流轉權的訴求第一,務農農民對土地使用權的訴求非常強烈。務農完全從事農業,而土地是農業生產不可或缺的生產要素,因此,務農農民對土地使用權的訴求非常強烈。第二,務農農民對土地生產收益權的訴求非常強烈。收入是人們從事經濟活動的重要目的。務農農民的收入從而生活全部依靠農業生產,保障他們的收入十分重要。第三,務農農民對土地流轉權的訴求不強烈。土地流轉是使用權流轉。傳統農民主要經營自己的小塊承包地,由于人力資本和技術水平不高,一般不需要轉入土地。但是,傳統務農農民有土地流轉權的訴求。例如,由于年老,傳統農民有全部或部分轉出自家承包地的愿望。職業務農農民對土地流轉權的訴求比傳統農民強烈,因為他們正是通過土地使用權流轉來擴大經營規模。2.土地流轉權及其限制第一,非農農民對土地使用權及其生產收益權的訴求不強烈和趨于消逝。非農農民不從事農業生產,如果將承包地留給家庭成員耕種,從家庭角度,農民仍然擁有對土地使用權和相應的生產收益權的訴求。不過,非農農民的發展趨勢是市民化,他們的家人也將離開農村。因此,非農農民對土地使用權及其生產收益權的訴求不強烈,甚至趨于消逝。第二,非農農民對土地流轉權及其租金收益權的訴求強烈。非農農民不從事農業生產,現行政策下,他們的承包地流轉給他人或組織耕作,非農農民對土地使用權流轉及其租金收益權的訴求強烈。第三,非農農民對土地“退出權”的訴求非常強烈。所謂“退出權”,是農民有權退出農村集體經濟組織,處置自己在集體土地(承包地和宅基地)以及其他集體財產中的個人部分,獲得經濟補償。現行農村土地制度沒有賦予農民“退出權”。現行農村土地制度規定,農民進城務工經商,可以轉讓、轉包、出租、入股、互換等形式流轉土地承包經營權;承包期內,全家遷入小城鎮落戶的,可以保留土地承包經營權或者依法進行土地承包經營權流轉;全家遷入設區的市,轉為非農業戶口的,應當將承包地交回發包方;在承包地上投入而提高土地生產能力的,有權獲得相應的補償①。上述規定要求市民化農民白白放棄土地,實質上是剝奪了市民化農民的土地財產權利,這使他們難以舍棄土地,割不斷與農村土地的“臍帶”聯系,形成濃厚的“土地情結”,阻礙了他們的市民化進程。因此,在市民化背景下,“退出權”是非農農民的強烈的土地產權訴求。3.土地產權訴求不強烈,對土地流轉權的訴求較低。我國“以農業為主的兼業農民,他們的土地產權訴求特點與務農農民的相似,即對土地使用權和生產收益權的訴求強烈,對土地流轉權和租金收益權的訴求不強烈。以非農業為主的兼業農民,他們的土地產權訴求與非農農民相似,但是程度相對較低,即對土地的使用權訴求強度要大于非農農民,對土地流轉權及其租金收益權的訴求強度接近非農農民,對“退出權”的訴求強度要小于非農農民。究其原因,一方面,以非農業為主的兼業農民還在較小的程度上“兼業”農業;另一方面,他們又具有“去農化”傾向。四、在農民劃分的背景下，農村制度的創新機制(一)農民分化背景下農村土地制度創新機理:農民化、分級分類分析框架文獻研究顯示,現有文獻對農業轉移人口市民化與農村土地制度創新研究薄弱,一個重要的方法論原因是研究的基本假設是農民務農,一般認為進城農民是“城鄉兩棲人口”,歸屬在農村。然而,凝固地看待進城農民是“城鄉兩棲人口”,歸屬在農村,實際上是假定我國農民不可能徹底分化和市民化。有鑒于此,本文提出了一個以農民分化為假設前提的分析框架,沿著“農民分化—土地功能變化—分化農民土地產權訴求變化—農村土地制度創新”的邏輯線索,得以揭示農業轉移人口市民化背景下農村土地制度創新的機理。農民分化背景下,農村土地制度創新的機理如下:土地是農民的重要財富,對農民具有多種功能,在經濟發展的不同時期,土地對農民的功能多樣性和重要性不同。在傳統農業社會,農民務農,土地是農民全部生計的來源,土地的生產和生活保障功能十分重要,土地的財產功能是潛在的,相對不重要。在工業化和城市化進程中,農民發生了分化,土地對分化農民的功能多樣性和重要性發生變化,土地的生產和生活保障功能重要性下降,土地的財產功能重要性上升。農民的土地產權訴求是對土地功能多樣性和重要性的認知和反映,是農村土地制度創新的依據。在農民分化背景下,土地對分化農民的功能多樣性和重要性發生了變化,分化農民的土地產權訴求發生了變化,農村土地制度必須適時創新,才能反映分化農民的土地產權訴求變化,發揮土地功能的多樣性,保護分化農民的土地權益,促進農民分化和經濟社會發展。(二)農業轉移人口的土地產權訴求我國現行農村土地制度的產權框架形成于20世紀80年代。我國農村人多地少,改革初期農村勞動力基本務農,農村土地制度創新產權設計的一個重要前提是土地對農民的生產和生活保障功能最重要。針對計劃經濟年代人民公社制度產權模糊的缺陷,農村土地制度產權創新從高度集中的土地產權中分離出土地的所有權和承包經營權,土地的所有權仍然由集體經濟組織代表全體成員行使,但是農戶擁有承包經營權,包括承包權、使用權和收益權。由此,一定程度明晰了人民公社的模糊產權,確立農戶家庭經營的主體地位,調動了農民的生產積極性,推動了農業發展。實踐證明,“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度,是黨的農村政策的基石,必須毫不動搖地堅持”①。但是,制度創新不可能一勞永逸,也不會停息。制度創新源于對“潛在利潤”的追求,核心是產權界定,反映農民的土地產權訴求變化。改革之初,農村勞動力基本務農,農村土地產權制度創新的核心是所有權和承包經營權“兩權分離”,實現“人人有田耕,自己當老板”,體現了公平和效率兼顧。在工業化和城市化進程中,大量農業剩余勞動力轉移進城務工經商。政策賦予農民以轉讓、轉包、出租、入股、互換等形式,將承包地流轉給他人或組織經營的權利,但是,不能買賣土地所有權。土地流轉權的賦予適應和促進了農業剩余勞動力轉移,促進了農業和農村發展,也促進了工業化和城市化的發展。在相當長一個時期,農村土地制度的產權安排滿足了農民的土地產權要求。但是,隨著工業化和城市化進程加快,農民分化加劇,尤其是農業轉移人口呈現市民化趨勢,農村土地制度的產權安排又逐漸地不適應市民化背景下農業轉移人口的土地產權訴求,阻礙農民徹底分