環境污染的外部性與可分撥資源的社會經濟效率

1污染的外部性導致市場效率低下1.1可分撥資源可分配和使用環境惡化的本質是人類對自然資源的不合理使用。從經濟學的角度,可將自然資源分為可分撥資源(appropriableresources)與不可分撥資源(inappropriableresources)兩大類。對于可分撥資源,資源的所有者可以獲得該資源的全部經濟價值,如土地、礦產資源、森林等。資源可分撥實質上就是產權(PropertyRights)可分割,且資源所有者能夠擁有分割后的資源的完全產權,進而通過市場交易就可獲得該資源的全部經濟價值。例如,石油和天然氣等礦產資源的所有者可以在市場上出售礦產品。在運行良好的市場競爭中,可分撥資源往往能得到合理的定價和有效的配置。不可分撥資源則是一種對個人免費而具有社會成本的資源,或者是其個人成本小于社會總成本的一種資源。例如:清潔的空氣、地下淡水資源等,這類資源的特征是具有外部性。不可分撥資源之所以對個人是免費的,主要是由于其產權難以明確分割到個人,結果是誰也不能擁有該資源的產權,卻能夠無償地使用它。對具有外部性的不可分撥資源的使用,市場不能提供正確的信號。例如,對外部經濟的產品,像城市污水處理等公益事業,由于其外部收益很難納入企業收益中,造成企業收益偏低,因此私人不愿投資,市場將生產不足。對于外部不經濟的產品,如往大氣中排污,由于企業不會自愿將排污的外部成本納入自己的生產成本,造成這些行業的生產成本偏低,市場將生產過度,進而造成嚴重的環境污染。因此,從社會的角度看,單純依靠市場這只“看不見的手”配置不可分撥資源是沒有效率的。1.2控污的社會邊際收益下面我們通過對一個企業控污的“成本—收益”分析來看環境污染的外部性所造成的市場非效率。在圖1中,縱軸代表控制污染的邊際收益和邊際成本,橫軸代表控污量。若控污量達到QT,意味著排污量為零,若控污量達到QX,則排污量為(QT-QX),曲線MC表示的是企業清除污染的邊際成本,曲線MSB表示清除污染所帶來的社會邊際收益,曲線MPB為私人邊際收益線。顯然,對社會而言,有效率的控污量是使凈化污染的社會邊際收益等于社會邊際成本,即圖1中的MC線與MSB線的交點所對應的控污量QE。從圖1中可以看出,當控污量為QP時,MSB大大高于MC,從社會的角度看,控污的社會邊際收益遠遠大于社會邊際成本,沒有達到最大的社會利潤,因而有失效率。但對廠商而言,他只能將控污的私人邊際收益入帳,而無法將控污的外部邊際收益(MSB-MPB)入帳,最終的結果是QP遠遠小于QE。也就是說,當污染外溢出去的影響很嚴重時,私人均衡水平是缺乏效率的,從而導致很高程度的污染和很少的凈化行為。2解決環境污染問題的經濟途徑2.1控污成本的分配由于外部性造成市場失靈,使環境污染日益嚴重,因此,政府的干預成為必然。傳統的政府干預手段有兩種:一是直接控制,即直接命令企業把排污量限制在一定的水平;二是收取排污費或排污稅,將污染造成的外部成本內部化(也就是將控污的外部收益內部化)。這兩種方法都使政府面臨著一個兩難的選擇:要公平還是要效率?下面我們通過一個例子來說明這個問題。假設在某一地區只有兩家企業,分別是企業1(發電廠)和企業2(冶煉廠),它們在生產過程中都要排放含SO2的煙霧,它們的排污總量分別是QT1,QT2。假定QT1=QT2,由于兩企業處于同一地區,因此它們控污的社會邊際收益曲線相同,即MSB1=MSB2。但生產過程的差異和所運用的技術水平的高低,使兩個企業的控污邊際成本曲線差異較大,這里假設MC1<MC2。兩個企業各自有效率的控污量分別是Q1和Q2,顯然,Q1>Q2。而對該地區有效率的總控污量是(Q1+Q2),或著說有效率的排污量是(QT1+QT2-Q1-Q2),這個排污量既滿足了經濟發展的需要,又兼顧了環境對污染的耐受容量,因而是有效率的。如前所述,企業從自身利益出發不可能主動選擇Q1、Q2點作為控污量的標準點,而是從企業控污的私人邊際收益曲線與邊際成本曲線的交點來選擇控污量。假定污染對企業自身沒有任何損害,則企業的控污量為零,污染全部外溢。這時必須由政府介入,采取直接控制或稅收的方法將控污的外部性收益內化于企業的收益中(或將污染造成的外部性損失內化于企業的生產成本中)。無論采用那種方法,政府都面臨如何在兩個企業間分配控污量的問題。由于有效率的分配結果是Q1>Q2,有失公平。而公平的分配結果是每個企業的控污量相同,為(Q1+Q2)÷2=QAV,從圖2中可以看出,在此控污量上,企業1的MSB1>MC1,且由于控污量減少了,控污成本也相應地減少,圖2(a)中陰影所示的面積即為減少的控污成本;在該點,企業2的MSB2<MC2,由于控污量增加,控污成本也增加,圖2(b)中陰影所示的面積即為增加的控污成本。可見,每個企業都沒有達到MSB=MC的均衡點,因此,都有失效率。進一步分析,企業1減少的控污量正好等于企業2所增加的控污量,即圖2中的(Q1-QAV)=(QAV-Q2)。因為MC2>MC1,所以企業2所增加的控污成本要大于企業1所減少的控污成本,即圖2(b)中的陰影面積大于圖2(a)中的陰影面積。因此,雖然環境污染得到控制,但是,社會總的控污成本明顯增加了,控污效率下降。一般來講,政府在干預經濟時必然更多地側重于公平,這顯然要以效率的損失為代價。另一方面,即使政府想要追求效率,單純依靠政府計劃也是難以實現的。還是以圖2為例來說明,政府要制定有效率的控污計劃,不僅要掌握控污的社會邊際收益曲線,而且還要知道兩個企業各自控污的邊際成本曲線,當面對眾多的企業時,這幾乎是不可能的,或者要付出高昂的管理成本。因此,單純依靠政府的干預措施雖然可以實現保護環境的目的,但卻難以實現有效率的控制污染。政府作為公平的化身,市場作為效率的化身,兩者有機地結合才能帶來更合理的結果。2.2采用政府干預的制度環境污染外部性造成市場失靈的本質是不可分撥資源產權界定的高額成本,市場交易實際上無法對不可分撥資源做出明確的產權界定,也就自然無法對該資源的使用進行合理的配置。政府的干預成為降低市場交易成本的必然選擇,因為由政府來界定這類不可分撥資源的產權所付出的成本要遠遠小于市場交易方法的成本。但是,政府的干預應只限于不可分撥資源的產權界定以及對該產權的法律保護,對于已進行了產權界定的不可分撥資源,實際上已經轉化為可分撥資源,對此類資源的配置問題,市場的效率要遠遠高于政府的效率。而且,根據科斯定理,當交易費用為零時,產權的初始界定結果不會影響產權的最優配置,因此,政府在進行產權界定時,也就不必過多地考慮如何有效率地分配環境資源的問題,應將如何公平分配環境資源放在首要位置。可交易的排污許可證實際上就是利用政府干預明確環境資源的產權歸屬,同時通過市場機制實現資源的最優配置。政府通過建立排污許可證制度正式確立起對環境資源的產權,但允許產權在市場上交易。企業要排污就必須租得環境資源的使用權,其支付的價格由政府和市場共同決定,效果比單純由政府決定排污價格要好得多。仍以圖2中的兩個企業為例,若政府測算出該地區有效率的排污量為(QT1+QT2-Q1-Q2),并明確此排污權歸國家所有,但可以在市場上交易。假設一個極端的情況,政府將所有的排污權都給予了企業1,但是允許排污權轉讓,那么,企業2為了生產必須通過市場向企業1購買排污權。當市場交易費用為零時,最終的交易結果將是企業1的控污量為Q1,企業2的控污量為Q2,都達到了各自有效率的控污量。當交易費為正時,如果市場運作良好,即交易費用較低,排污權的分配也將產生一個較為合理的結果。可交易的排污許可證方案是美國環境保護署(EPA)于1977年首次提出的,到90年代,該制度得到進一步的完善和發展。目前,美國、德國等西方發達國家已經形成完善的排污權市場,其排污權內容不僅包括污水排放、二氧化硫氣體排放,還涉及噪聲污染等。在這種控污措施中,政府的主要職責是針對某一污染物制定一個合理的的排污總量上限,根據排污量上限發放排污許可證。確定這個排污總量的基本原則是滿足經濟可持續發展的要求,也就是確定社會總的有效率的排污量。3是政府行政管理的輔助手段綜合來講,我國對環境保護的主要手段有兩種:一是行政管制——禁止或嚴格限制排污;二是經濟處罰——對排污企業征收排污費。這兩種做法在實踐中都存在一定的缺陷。完全禁止排污雖然可以有效保護環境,但它使企業以及社會的生產成本極大提高,從而限制了生產活動,制約了經濟發展。而有選擇的限制排污又會帶來巨大的行政管理費用,相對于社會經濟成本來講,也是一種資源浪費,實踐中是不可取的。近年來我國先后開展了治理淮河和太湖流域的“零點行動”,對淮河中下游、太湖流域眾多工藝簡單、技術落后的小工廠尤其是小造紙廠,國家勒令進行“關、停、禁、改、轉”,足見政府加強行政管理的力度和決心,但結果是淮河流域的水質并沒有得到明顯改善,有些當時達標的企業后來仍在夜間偷排工業污水。同樣地,對排污企業征收排污費,使環境成本內部化,從而加大企業排污成本,有效限制企業的排污量。但是,稅收制度的公平性要求很難使社會實現有效率的控制污染。目前我國的排污收費制度實際上是一種行政管理的輔助手段,只對超標排污企業收取排污罰款,排污費偏低,并沒有真正落實“誰污染,誰付費”的原則。由于,我國環境保護的政策措施還帶有明顯的計劃經濟的特點,以行政手段為主,經濟、法律手段運用不足,市場機制在這一領域還沒有很好地發揮作用,因而無法從根本上遏止我國自然資源的耗竭和生態環境的退化。筆者認為,必須強化經濟手段解決環境污染問題。可交易的排污許可證正是現階段我國建立和完善社會主義市場經濟體制條件下控制排污量的一種有效手段。政府通過許可證對排污總量進行控制,一方面保證了環境資源的可持續利用,即排放的污染物總量不會超過環境的承載容量,另一方面又決定了排污權的總供給量。由于排污權的價格最終是由市場交易來確定,其價格必