公共體育場館服務外包風險識別與規(guī)避機制研究

2009年以來，國務院總秘書處先后批準了北京、上海、廣州、武漢、廈門等21個城市成為“中國服務外包示范城市”，在全國范圍內(nèi)實施了多項支持和保障措施，促進了中國服務外包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在國家及地方政府的大力扶持下,我國的服務外包產(chǎn)業(yè)從無到有,并且得到了迅速發(fā)展,不僅在制造業(yè)、服務業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)廣泛應用,政府公共服務領域的相關外包也得到了快速發(fā)展。政府公共服務外包促進公共服務數(shù)量的增加與質(zhì)量的提升,有效地縮減了政府規(guī)模與支出,進而整體上減輕了政府的財政負擔,并且以此來提高公共服務專業(yè)化效率與質(zhì)量。公共體育場館的服務外包作為政府公共服務外包的項目之一,通過將體育場館的非核心業(yè)務委托給專業(yè)性社會組織來完成,如安保、保潔、綠化與設備維護等,由“專業(yè)人做專業(yè)事”,在降低運營成本的同時,還進一步提高了相關服務的質(zhì)量。非核心業(yè)務的外包,還具有提升體育場館核心業(yè)務水平,提高場館服務質(zhì)量等顯著優(yōu)點。然而,作為市場經(jīng)濟行為的服務外包,同樣具有兩面性,它在為場館帶來諸多益處的同時也會產(chǎn)生潛在的風險。論文基于服務外包的發(fā)包方視角,采用專家訪談與問卷調(diào)查相結(jié)合的方法,通過調(diào)查國家體育場、浙江省黃龍體育中心、武漢市體育中心、寧波市體育中心等公共體育場館的非核心業(yè)務服務外包運作狀況,對公共體育場館非核心業(yè)務在服務外包運作過程中出現(xiàn)的風險進行剖析,從而構(gòu)建服務外包風險的規(guī)避機制,以期為我國公共體育場館服務外包健康可持續(xù)發(fā)展提供理論與實踐依據(jù)。1數(shù)據(jù)來源及處理1.1專家訪談法利用參加體育場館研討會和考察典型公共體育場館運營狀況的機會,對體育場館負責人、學術界相關專家、場館協(xié)會專家、體育局相關領導及服務外包商就研究所涉及的問題進行訪談,取得相關第一手資料。1.2問卷調(diào)查法根據(jù)研究目的,遵循問卷設計原則和要求,設計了《公共體育場館服務外包風險狀況調(diào)查問卷》,并且利用2011年首屆中國體育場館運營實務研討大會、體育場館建設與管理交流會等學術會議及實地調(diào)研機會,選擇具有服務外包的武漢體育中心、浙江黃龍體育中心、寧波市體育中心等場館負責人進行發(fā)放,共計發(fā)放問卷55份,回收53份,回收率為96.4%,其中有效問卷52份,有效率為98.1%。1.3文獻資料法為了解國內(nèi)外體育場館服務外包管理現(xiàn)狀,通過寧波市圖書館、寧波大學數(shù)字圖書館,查閱近年來出版的有關“服務外包”“風險管理”的經(jīng)濟學、管理學、及體育場館經(jīng)營管理著作11本;通過中國知識資源總庫(CNKI)、萬方數(shù)據(jù)庫、Emerald過刊數(shù)據(jù)庫等期刊數(shù)據(jù)庫,以“公共體育場館”“服務外包”“風險識別”等為關鍵詞檢索,共收集從2005年3月30日—2013年5月1日在各類學術期刊發(fā)表的相關論文262篇,其中中文核心期刊43篇;同時搜集我國國務院辦公廳頒發(fā)的服務外包鼓勵政策相關文件,為論文的撰寫提供理論支撐,最后參考學術著作4部,論文11篇。2公共場館服務外包業(yè)務現(xiàn)狀目前我國公共體育場館的服務外包項目由內(nèi)部管理服務外包和業(yè)務運作服務外包等兩種類型組成。其中,內(nèi)部管理服務外包又分為日常管理與咨詢服務。場館將內(nèi)部管理服務工作實施服務外包,可以減少場館雇員,縮減用人規(guī)模,由“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”過渡,場館內(nèi)部管理服務的專業(yè)化水平也有所提高。近年來,全國涌現(xiàn)出一批例如武漢體育中心、浙江黃龍體育中心等服務外包成功的典范,通過問卷調(diào)查,我國部分場館將服務性工作、設備維護、保障工作等外包給專業(yè)公司負責。表1是公共體育場館服務外包業(yè)務一覽。表1顯示,目前,國內(nèi)的公共體育場館較多是把安保、保潔、綠化、器材與設施維護等日常管理服務外包,而咨詢服務外包現(xiàn)象比較少見。由于咨詢服務專業(yè)性較強,同時場館此類人才較為缺乏,因此場館也可以通過服務外包的方式,利用外部機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢,借助外腦,為場館的發(fā)展提供各種專業(yè)化咨詢服務,并為其科學發(fā)展提供智力支持。場館除內(nèi)部管理服務外包項目外,還可以把業(yè)務運作服務外包給專業(yè)公司,目前,業(yè)務運作服務外包項目見表2。表2顯示,為了提高場館的服務質(zhì)量,場館與外部優(yōu)秀企業(yè)簽訂外包合同,將業(yè)務運作包括市場開發(fā)、廣告、票務等業(yè)務外包給專業(yè)的接包商,由專業(yè)服務提供商協(xié)助管理場館的業(yè)務運作,并與場館業(yè)主聯(lián)手,共同提供場館公共服務。這樣,場館在保留核心業(yè)務的情況下,可以將自身不擅長或不熟悉的業(yè)務外包出去,引進專業(yè)服務提供商,借助于外界服務機構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢,提升自身的核心競爭力。目前我國公共體育場館服務外包項目狀況及排序見表3。表3顯示,目前有90.4%的公共體育場館將保潔業(yè)務外包運營,是最為普遍的外包項目;其次是安保,占86.5%,再次為綠化,占82.7%,之后依次為票務、廣告、器材與設施維護、弱電管理、公共活動接待、強電管理。從結(jié)果可以看出,目前公共體育場館服務外包的項目主要集中在日常管理上,而高利潤、高市場化的業(yè)務運作項目外包相對較少,說明現(xiàn)階段公共體育場館服務外包還處于初級階段。3公共體育場館服務外包存在的風險3.1場館管理部門的有限理性風險“有限理性”最早是美國經(jīng)濟學家肯尼思·阿羅提出,指出有限理性就是人的行為“即是有意識地理性的,但這種理性又是有限的”。環(huán)境的復雜性,人類知識、能力的局限性等是有限性的主要原因。因此場館運營者的有限理性同樣存在,在對場館外包業(yè)務進行決策時,有限理性會讓管理者受限于知識、能力、認知、環(huán)境等因素,做出不恰當?shù)臎Q定而給場館的運營帶來風險。3.2服務外包關系潛在的“鎖定”風險“鎖定”效應指服務外包關系結(jié)束之后,接包商在外包續(xù)約談判中,利用接包商數(shù)量少、合同不完善、企業(yè)需支付高額的轉(zhuǎn)移成本等理由,要挾發(fā)包商接受支付昂貴的轉(zhuǎn)移成本以及其他不利的條件。這種“鎖定”風險在場館的服務外包中經(jīng)常發(fā)生,會使雙方談判成本提高,導致發(fā)包商選擇接包商的成本增加。究其原因,主要是可選的接包商數(shù)量較少、外包合同設置不當、服務外包的資產(chǎn)專用性等。3.3道德風險服務外包雙方建立委托—代理關系后,發(fā)包方不能全程監(jiān)管接包方的工作,使得接包方可以在有契約保障的條件下,采取不利于發(fā)包方的做法,進而損害發(fā)包方的利益而給發(fā)包方帶來風險,即所謂的道德風險。據(jù)調(diào)查,在外包過程中接包商常出現(xiàn)的敗德行為,如泄密信息、偷工減料、放松管理、不配合監(jiān)管等,都會導致場館對服務外包監(jiān)督成本的增加。3.4逆向選擇風險從本質(zhì)來說,場館實行服務外包,雙方間的關系就是委托—代理關系。場館選擇接包商存在逆向風險,主要是指場館與接包商雙方處于信息不對稱的狀況,接包商向場館隱瞞自身管理能力差、技術力量不強、信譽不佳等信息,以求在交易中獲取最大收益,給場館帶來較大的風險。逆向選擇將導致接包商所提供的服務質(zhì)量差,工作效率低,資源浪費嚴重。3.5“腐敗”風險公共體育場館服務外包合同細則的審查、接包商的招標、接包商服務工作的監(jiān)管、接包商服務質(zhì)量的考核與評定等環(huán)節(jié)都可能存在腐敗風險。主要體現(xiàn)在2方面:1)發(fā)包方“尋租”,指場館管理者利用職權之便索取賄賂或者回扣;2)參與競標的接包方為了中標也會主動行賄。從服務外包過程的各個環(huán)節(jié)中,不難發(fā)現(xiàn)服務外包的招標是最容易滋生腐敗的環(huán)節(jié)。潛在的接包商在招標過程中,通過行賄政府官員或場館負責人獲得部分隱秘信息,上下打通關系以加大自身中標的籌碼;也可能是相關政府部門與接包方幕后操作,接包方通過低價或優(yōu)惠政策取得場館某項業(yè)務的經(jīng)營權,而政府官員或場館負責人以此牟取私利;在服務外包的監(jiān)督和考核、評價過程中,接包商也可能被發(fā)現(xiàn)偷工減料、服務質(zhì)量下降,為防止場館對其進行處罰或者追究責任,接包商選擇行賄,以得到關照;接包方在合同即將到期時,通過行賄等形式以獲取合同的續(xù)約。因此,公共體育場館在服務外包的整個過程包括招標到履行完畢,產(chǎn)生“腐敗”風險的幾率增大。3.6外包關系協(xié)調(diào)風險在服務外包過程中,由于場館與接包商之間存在企業(yè)文化差異、管理理念不同,常因權責不明晰、利益不均、溝通不及時而產(chǎn)生彼此的不信任、相互推卸責等情況,導致執(zhí)行和實施成本增加,情況嚴重者會導致業(yè)務外包流產(chǎn),雙方面臨解約、法庭訴訟等問題,最終影響到體育場館的聲譽和形象。在訪談中也證實外包關系協(xié)調(diào)風險的存在,如寧波體育中心在總結(jié)經(jīng)驗的基礎上,提出“在管理中服務,服務中管理”的外包關系協(xié)調(diào)理念,在實踐上采用合同管理、彈性管理與文化管理相結(jié)合,取得了良好的協(xié)調(diào)管理效果。4建立優(yōu)先協(xié)議,確保服務質(zhì)量4.3健全對接包商激勵機制場館建立對接包商激勵機制,主要體現(xiàn)在合同內(nèi)容制定上,包括合理的獎勵機制、信譽激勵機制、優(yōu)先簽約機制3個方面。4.3.1合理的獎勵機制對接包商的獎勵措施,一般在合同的費用支付板塊中體現(xiàn),對接包商按時、保質(zhì)、保量的完成階段任務進行獎勵。例如寧波體育中心保安服務外包付費條款中規(guī)定:每次考核情況較好,接包商考核分數(shù)在85分以上90分以下,獎勵人民幣3500元,考核分數(shù)在90分以上,獎勵人民幣5000元。4.3.2信譽激勵機制通過發(fā)包方對接包方的服務質(zhì)量評價、接包項目的規(guī)模、接包項目的完成情況,對接包商的服務外包級別進行評價。接包商享有良好信譽與優(yōu)等級別,會降低甚至消除發(fā)包方對其在服務質(zhì)量、工作能力等方面的顧慮與擔憂,成為接包商美譽度的重要砝碼之一,也是接包商謀求長遠利益的重要條件。因此,場館可以有效利用這一規(guī)則,建立有效的信譽激勵機制,控制“逆向選擇”“道德敗壞”等風險。4.3.3建立同等條件下原接包商優(yōu)先簽約機制根據(jù)對場館服務外包的合同期限調(diào)查分析,50%的合同期限在3年以上,這容易造成服務外包商的“鎖定”風險或逆向選擇風險;合同期限一年的占39.7%,合同期限過短容易導致接包商缺乏服務外包業(yè)務經(jīng)營權的安全感。鑒于此,在同等條件下,對原接包商建立優(yōu)先簽約機制是相當必要,不僅使得接包商有安全感,也能激勵接包商更努力地完成工作。4.4外包服務質(zhì)量的考評機制對外包服務質(zhì)量的考評,是評價接包商工作質(zhì)量的最重要依據(jù),因此,為保障考評工作公平、順利完成,必須在制定合同的同時制定該外包業(yè)務服務質(zhì)量考評實施細則,進一步明確合同雙方的權利與義務,主要包括2個部分:1)外包業(yè)務的服務目標;2)外包業(yè)務的服務質(zhì)量考核標準。4.4.1明確外包業(yè)務的服務目標外包業(yè)務的服務目標是對合同中雙方的權利和義務進一步細化,特別是對接包商的義務進行逐條解讀,將每一項義務標準化,給考核工作樹立標尺,同時也作為考核接包商服務質(zhì)量的重要依據(jù)。通常根據(jù)場館自身的戰(zhàn)略目標和工作要求,結(jié)合接包商的實際工作能力,遵循客觀事實,制定服務目標。目標應具體化。例如定期對外包業(yè)務的工作人員進行專業(yè)技能和上崗培訓,員工培訓計劃完成率達到100%,員工上崗培訓合格率100%;安保工作人員要標志明顯、工作規(guī)范,遇有緊急情況,應立即趕到現(xiàn)場進行處置,工作的操作規(guī)范抽檢合格率95%,服務規(guī)范的出錯率(以檢查、投訴記錄為準)小于2%;場館與訪客、市民對接包商的工作滿意率在95%以上等。每個業(yè)務項目的工作要求不同,其服務目標也各不相同。4.4.2明確外包的服務質(zhì)量考核標準服務質(zhì)量的考核標準是整個考核工作的核心,制定具體有效的考核標準,可以保障評價的客觀性,避免評價失準,和諧雙方合作關系,促使服務外包健康發(fā)展。制定考核的具體標準應遵循以下幾個原則:1)明確以服務目標為主的考核內(nèi)容;2)明確考核的方法,選擇普查、抽查、現(xiàn)場觀察、滿意度調(diào)查還是幾種調(diào)查方法的組合;3)考核采用的制度性質(zhì),是扣分制、積分制還是其他制度;4)明確考核結(jié)果等級的劃分,采用優(yōu)秀、合格、不合格的三級評分制或者采用優(yōu)秀、良好、一般、較差、差的五級評分制;5)明確每個考核等級的獎勵和處罰措施;6)考評制度執(zhí)行的具體標準,若是扣分制,要明確出現(xiàn)哪些問題扣多少分,問題的嚴重程度與扣分的多少相對應,若是積分制,要將完成任務種類與所加分數(shù)相對應。4.5在合同中建立自我保護機制在服務外包的合約中,場館要建立自身保護機制,以確保場館在發(fā)現(xiàn)接包商出現(xiàn)可能造成較嚴重后果的問題時,得到經(jīng)濟保障或者隨時退出,及時轉(zhuǎn)移風險。一般來說場館可以在合同中設立保證金制度、隨時終止合同制度、懲罰制度等,以確保場館限制接包商的失范行為。4.5.1建立履約保證金制度履約擔保是指為了防止承包人在合同執(zhí)行過程中違反合同規(guī)定或違約,服務發(fā)包人要求承包人通過一定的形式彌補給發(fā)包人造成的經(jīng)濟損失。其形式包括履約擔保金(又叫履約保證金)、履約銀行保函和履約擔保書,履約擔保金的額度為合同價格的10%,可用保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票等形式;履約保函是指在簽訂合同后,為了確保承包人履行合同條款,承包人必須向發(fā)包人提供由銀行出具數(shù)額在履約合同金額的10%~15%的保函。場館服務外包合同中一般采用履約保證金的方式,來確保自己的運作安全性。4.5.2建立合約終止制度合約終止制度是有效規(guī)避“外包交易中鎖定風險”的措施,例如接包商在試用期內(nèi)出現(xiàn)嚴重違約,在收到場館書面通知一個月內(nèi)仍不能采取補救措施及行動,場館可以解除合同;當接包商由于嚴重失職而造成場館發(fā)生重大損失時,場館可要求接包方解除合同及按違約責任要求賠償。合約終止制度是合約中必不可少的,是場館保護自身權益的法律依據(jù),因此,建立合同終止制度是規(guī)避風險的有效措施之一。4.5.3建立責任懲罰制度責任懲罰制度,是規(guī)避“道德風險”、規(guī)范接包商行為的有效手段,主要包括以下幾個方面的內(nèi)容:1)對違約責任的處罰,一般針對事態(tài)較為嚴重的事件,例如接包商違反協(xié)議的各項規(guī)定或未完成服務外包項目,場館有權要求接包商限期整改,逾期未整改或整改后仍未達到場館的要求,造成場館經(jīng)濟或名譽損失的,接包商應給予場館經(jīng)濟賠償。2)對未達到考核標準情況的處罰,這種做法可有效地促使接包商提高服務質(zhì)量,例如在考核評分中,接包商未達合格標準,應對其采取一定的經(jīng)濟處罰措施。4.6建立合同的彈性機制在監(jiān)督機制、激勵機制、關系管理機制、合同自我保護機制、獎懲機制等運作中,還應建立合同的彈性機制。一方面合同應具有變更和終止的彈性,才能保證在出現(xiàn)突發(fā)情況或不可抗拒因素時,合約雙方可以友好選擇終止或者補充、修訂合同條款的方式解決,合理規(guī)避“場館管理者的有限理性風險”和“合同不完善風險”;另一方面合同對接包商的行為限制要有彈性,給予接包商思考與創(chuàng)新的空間,通過彈性管理,創(chuàng)造和諧的管理環(huán)境,以規(guī)避相關風險。4.7建立人才引進、培訓機制為促進當?shù)胤胀獍a(chǎn)業(yè)的發(fā)展,深圳、寧波等發(fā)達地區(qū)出臺服務外包政策,對建設集聚基地、搭建公共平臺、引進培育企業(yè)、集聚專業(yè)人才和營造發(fā)展環(huán)境等方面,給予大力支持,其中人才的引進與培養(yǎng)是政策著重點。4.7.1建立人才引進機制,引入職業(yè)經(jīng)理人缺乏專業(yè)經(jīng)營管理人才是制約公共體育場館市場化運作的因素之一。合格經(jīng)理人的培養(yǎng)十分艱難,需要具備的較高綜合素質(zhì)和全面的工作能力(圖1)。圖1所示,職業(yè)經(jīng)理人一般具有豐富的管理經(jīng)驗和較高的市場洞察力,因此公共體育場館應引入職業(yè)經(jīng)理人來提高場館的運營管理水平。1)公共體育場館可以公開招聘的方式選拔職業(yè)經(jīng)理人,通過職業(yè)經(jīng)理人的聘用來提高公共體育場館的管理能力和決策能力;2)可引進非體育部門的人才到公共體育場館從事經(jīng)營管理工作;3)加強服務外包人才開發(fā)信息服務工作,準確反映服務外包人才的總量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)等信息進行整理匯總,為選擇專業(yè)人才提供依據(jù)。4.1建立合理的接包商選擇機制場館服務外包的前提主要在接包方的選擇上,因此,建立一個合理的接包商準入標準和選擇方式的機制顯得尤為重要。4.1.1接包商的準入標準對于場館來說,服務外包的接包商應滿足以下條件:1)具備一定的經(jīng)濟實力;2)業(yè)績穩(wěn)定、信譽良好;3)價格合理;4)能對場館公共活動期間需求變化做出快速反應;5)能提供附加增值服務來幫助場館降低運營成本等。因此,對接包商的選擇指標包括:企業(yè)信譽、業(yè)服務能力、服務價格、服務質(zhì)量、企業(yè)規(guī)模與經(jīng)濟能力、企業(yè)負責人與員工的綜合素質(zhì)等,場館應結(jié)合實踐操作制定可評價的準入標準。4.1.2接包商的選擇方式接包商的選擇可采用多種方式,根據(jù)場館需要與接包商的實際情況確定招標方式,調(diào)查結(jié)果見表4。表4顯示,公開招標是最常用的招標方式,遠高于其他的選擇方式,約占61.6%,其次是方案競爭議標占13.5%、邀請招標11.5%。無論采用哪種選擇方式,但其最終目的在于促進競爭。雖然場館的服務外包發(fā)展處于初級階段,難以完全做到競爭投標,但應盡可能多的尋找接包商的候選對象,給予公平、公正、誠信和高效的投標環(huán)境,來促進接包商的競爭,通過優(yōu)勝劣汰,使場館選擇更優(yōu)秀、更適合自身的服務外包接包商。4.2健全服務外包過程的監(jiān)督機制在服務外包的持續(xù)期間,場館必須要運用有效的監(jiān)督來控制或降低接包方發(fā)生風險的幾率。場館通過組建監(jiān)管組,聘請第三方監(jiān)督機構(gòu)或通過消費者滿意度調(diào)查等方式監(jiān)督接包商,及時發(fā)現(xiàn)服務外包中的問題,采取控制措施規(guī)避風險。4.2.1加強對接包商服務質(zhì)量的監(jiān)督對接包商服務質(zhì)量的監(jiān)督是整個監(jiān)督過程的核心內(nèi)容,是保障服務外包項目順利實施的有效手段。場館業(yè)務的整個外包可劃分為不同階段,結(jié)合實際操作情況,對接包方每個階段的表現(xiàn)進行評估并遞交報告,形成階段審查,若接包商未通過審查,應對其工作進行反省與修改。4.2.2注重對接包商業(yè)務進度監(jiān)督和成本監(jiān)督監(jiān)督機構(gòu)在進行服務質(zhì)量監(jiān)督的同時,也要注重對接包商的工作進度和工作成本的監(jiān)督。一旦服務外包項目不能按時完成或完成成本過高,有可能會對接下來工作的開展產(chǎn)生影響,因此場館一定要對接包商