新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接問題研究

中華人民共和國成立66號(hào)文件（《城市企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移暫行辦法》）已經(jīng)通過。根據(jù)該制度，建立了連接制度的基本制度。但是對(duì)于不同人群(如機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度與城保制度)或城鄉(xiāng)地區(qū)之間的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)移問題仍然存在制度空白。農(nóng)村剩余勞動(dòng)力(典型的就是農(nóng)民工群體)頻繁往返于城市非農(nóng)就業(yè)與農(nóng)村務(wù)農(nóng)(或待業(yè))之間,由此帶來了新型農(nóng)村合作養(yǎng)老保險(xiǎn)制度(以下簡稱“新農(nóng)?！?與城保制度銜接的命題。保證養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的銜接制度是打破養(yǎng)老保險(xiǎn)制度“碎片化”格局的重要制度工具。新農(nóng)保與城保制度銜接是諸多制度銜接命題的重中之重。流動(dòng)人口規(guī)模之大、流動(dòng)方式多樣(“城—鄉(xiāng)”、“鄉(xiāng)—城”、“城—鄉(xiāng)—城”或“鄉(xiāng)—城—鄉(xiāng)”等流動(dòng)方式)為該命題提出了緊迫性要求。一、有效整合參保資金,實(shí)現(xiàn)參保有效新農(nóng)保與城保都需要為參保對(duì)象開設(shè)個(gè)人賬戶。辦理城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)之間的銜接,應(yīng)該是農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系與個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額在兩地之間的轉(zhuǎn)移。但是城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在本質(zhì)上的差異:城保實(shí)行的是社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式,新農(nóng)保制度是按照“中央財(cái)政、地方財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人賬戶”的原則建立個(gè)人賬戶積累式的養(yǎng)老保險(xiǎn)。因此,養(yǎng)老保險(xiǎn)在城鄉(xiāng)之間轉(zhuǎn)換存在三個(gè)問題:其一,由于基本制度在農(nóng)村與城市不同,使得城鄉(xiāng)之間養(yǎng)老保險(xiǎn)劃撥、劃轉(zhuǎn)和續(xù)接存在障礙;其二,新農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)低于城保;其三,目前新農(nóng)保尚在試點(diǎn)之中,覆蓋面比較低。將城保制度的養(yǎng)老金轉(zhuǎn)入農(nóng)村,不可能將城保養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的轉(zhuǎn)移方式照搬,需要整合城保轉(zhuǎn)移方法或?qū)で笮碌姆绞?。新農(nóng)保實(shí)行“中央財(cái)政、地方財(cái)政補(bǔ)貼和個(gè)人賬戶”相結(jié)合的籌資模式;養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇支付實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金相結(jié)合。新農(nóng)保與城保制度相比,具有一定的相似性,但也存在差異。城保制度實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌賬戶和個(gè)人賬戶”相結(jié)合。退休職工的基礎(chǔ)養(yǎng)老金月標(biāo)準(zhǔn)以當(dāng)?shù)厣夏甓仍趰徛毠ぴ缕骄べY和本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資的平均值為基數(shù),繳費(fèi)每滿1年發(fā)給1%。職工長期繳費(fèi)可享受較高的基礎(chǔ)養(yǎng)老金,這樣的繳費(fèi)激勵(lì)措施兼顧公平與效率,有利于促進(jìn)職工的長期繳費(fèi)。新農(nóng)保的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶沒有相關(guān)組織的繳費(fèi),相應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額支付。對(duì)于長期繳費(fèi)的農(nóng)村居民,可適當(dāng)加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金,提高和加發(fā)的部分資金由地方政府支出,在繳費(fèi)時(shí)間上并沒有一個(gè)明確的激勵(lì)措施。城保與新農(nóng)保制度銜接的矛盾焦點(diǎn)在于城保繳費(fèi)由兩個(gè)賬戶(基金)分立管理,新農(nóng)保則只存在個(gè)人繳費(fèi)賬戶,一旦流動(dòng)人口發(fā)生城鄉(xiāng)之間的就業(yè)轉(zhuǎn)移,養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移中的“資金”對(duì)接便成為制度的盲區(qū)。流動(dòng)人口外出非農(nóng)就業(yè),并參加城鎮(zhèn)城保制度若干年,單位為其繳納12%建立統(tǒng)籌賬戶,個(gè)人繳納4%~8%的比例建立個(gè)人賬戶。若該勞動(dòng)力在城市打工若干年后返鄉(xiāng)回流至農(nóng)村,并參加新農(nóng)保,國辦發(fā)66號(hào)文要求將該勞動(dòng)力參加城保的賬戶權(quán)益跟隨勞動(dòng)者的流動(dòng)一并轉(zhuǎn)入農(nóng)村地區(qū)。這樣就存在城保的統(tǒng)籌賬戶部分是否需要轉(zhuǎn)移的問題。若轉(zhuǎn)移城保單位繳費(fèi)部分,則農(nóng)村地區(qū)的新農(nóng)保尚無統(tǒng)籌基金賬戶,轉(zhuǎn)移進(jìn)來的資金管理成為盲區(qū)。另外,轉(zhuǎn)移城保統(tǒng)籌基金的比例也涉及到參保人員的權(quán)益保障。若不能轉(zhuǎn)移城保中統(tǒng)籌賬戶,則視作該勞動(dòng)者參加城保的權(quán)益喪失,最終也會(huì)影響個(gè)人退休養(yǎng)老待遇水平、轉(zhuǎn)入和轉(zhuǎn)出地區(qū)基金統(tǒng)籌平衡等問題。由統(tǒng)籌賬戶轉(zhuǎn)移引發(fā)了核算繳費(fèi)年限、待遇水平等問題。城保與新農(nóng)保繳費(fèi)基礎(chǔ)、繳費(fèi)比例不一致。由城保向新農(nóng)保轉(zhuǎn)移,勞動(dòng)者在城保的繳費(fèi)年限是否以新農(nóng)保標(biāo)準(zhǔn)對(duì)等折算。一旦承認(rèn),則轉(zhuǎn)入地區(qū)需要折算相應(yīng)的待遇標(biāo)準(zhǔn)和領(lǐng)取時(shí)間(年限)。該問題既關(guān)乎參保個(gè)體待遇水平高低,也涉及轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地之間利益分配關(guān)系。二、養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)問題新農(nóng)保和城保的銜接問題實(shí)質(zhì)包括了權(quán)益的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)四個(gè)環(huán)節(jié),其權(quán)益集中表現(xiàn)為兩個(gè)方面:養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)移接續(xù)是一個(gè)問題的兩個(gè)方面,即養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)問題的人事關(guān)系流動(dòng)(所謂“人”的流動(dòng))和待遇權(quán)益流動(dòng)(所謂的“資金或基金”的流動(dòng))兩個(gè)方面?！叭恕钡牧鲃?dòng)主要涉及到流動(dòng)地之間的參保條件對(duì)接,在人事關(guān)系流動(dòng)帶動(dòng)下,待遇權(quán)益流動(dòng)更具復(fù)雜性,比如繳費(fèi)年限換算、個(gè)人賬戶資金與統(tǒng)籌賬戶是否同時(shí)轉(zhuǎn)移或后者轉(zhuǎn)移比例的確定等,這些都是養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益流動(dòng)問題下具體的表現(xiàn)形式。養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移是時(shí)空轉(zhuǎn)移和程序轉(zhuǎn)移相結(jié)合,時(shí)空轉(zhuǎn)移為新農(nóng)保與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的地域轉(zhuǎn)換和參保時(shí)間的積累,程序轉(zhuǎn)移是指養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移需要經(jīng)過轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)四個(gè)環(huán)節(jié)。轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)四個(gè)環(huán)節(jié)前后一致、過程相連,是一個(gè)系統(tǒng),若非完全理順?biāo)膫€(gè)環(huán)節(jié)的每一個(gè)步驟,只解決其中一個(gè)或若干個(gè)環(huán)節(jié),最終都無法妥善地解決權(quán)益流動(dòng)保障問題。新農(nóng)保與城保制度的轉(zhuǎn)移接續(xù),意味著勞動(dòng)關(guān)系的流動(dòng),勞動(dòng)關(guān)系的流動(dòng)必然需要養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益跟隨移動(dòng),這就是“轉(zhuǎn)”的環(huán)節(jié)。養(yǎng)老保險(xiǎn)由“新農(nóng)?！鞭D(zhuǎn)出,需要城保管理單位“接”收。這種轉(zhuǎn)出地與轉(zhuǎn)入地之分,以社會(huì)保險(xiǎn)統(tǒng)籌地區(qū)為要旨。接收手續(xù)后需要“并”:各統(tǒng)籌地區(qū)的制度門檻不盡相同,農(nóng)民工社會(huì)保險(xiǎn)從轉(zhuǎn)出地轉(zhuǎn)出,需要將原先轉(zhuǎn)出地參保情況、參保政策以及農(nóng)民工參保條件與轉(zhuǎn)入地的政策、條件進(jìn)行比對(duì)和歸并,并換算、調(diào)整相關(guān)參數(shù),如繳費(fèi)年限、受益水平等。調(diào)整合并后的賬戶就能繼“續(xù)”在轉(zhuǎn)入地參保繳費(fèi)。養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的轉(zhuǎn)、接、并、續(xù)出現(xiàn)如此復(fù)雜的困境,與當(dāng)前中國社會(huì)保障系統(tǒng)“耕地式”塊狀分割現(xiàn)狀不無關(guān)系。中國社會(huì)保障系統(tǒng)不僅具有按照人群特征建立的制度,還實(shí)行了地區(qū)差別的社會(huì)保障制度。制度間不同的制度門檻使得流動(dòng)人員在異地流動(dòng)就業(yè)時(shí)很難把養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益從一地轉(zhuǎn)入到另一地,不同制度門檻主要是在城間互認(rèn)與城鄉(xiāng)對(duì)接兩方面存在問題。三、存在的問題及創(chuàng)新方案新農(nóng)保與城保銜接,實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度,需要通過制度安排、技術(shù)性創(chuàng)新使養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接制度化、規(guī)范化。筆者以為,解決新農(nóng)保和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接有三種方式:①完善現(xiàn)行制度和政策,在參保人員城鄉(xiāng)流動(dòng)就業(yè)時(shí)改良技術(shù)手段,只轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額;②在參保人員城鄉(xiāng)流動(dòng)就業(yè)時(shí),只轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,不轉(zhuǎn)移資金(封存資金),退休時(shí)按不同參保地分段計(jì)算養(yǎng)老金,由最后參保地負(fù)責(zé)歸集資金并確保養(yǎng)老金發(fā)放;③在參保人員城鄉(xiāng)流動(dòng)就業(yè)時(shí),將個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額和社會(huì)統(tǒng)籌繳費(fèi)部分一并轉(zhuǎn)移。第一種方式的重點(diǎn)就是完善相關(guān)政策。如單獨(dú)設(shè)立一個(gè)國家養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移調(diào)節(jié)基金,對(duì)因轉(zhuǎn)移而新增加的基金缺口由中央財(cái)政“兜底”解決,同時(shí)取消地方設(shè)置的“門檻”,以保證養(yǎng)老關(guān)系轉(zhuǎn)移的順利進(jìn)行。但是,單獨(dú)設(shè)立養(yǎng)老保險(xiǎn)調(diào)節(jié)基金,解決社會(huì)統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移中城鄉(xiāng)利益不均衡問題的同時(shí),又必然會(huì)出現(xiàn)新的問題。如設(shè)立的養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移調(diào)節(jié)基金如何補(bǔ)償城鄉(xiāng)之間的關(guān)系?是否采取城鄉(xiāng)之間統(tǒng)一協(xié)調(diào)的方式?第二種方式的創(chuàng)新之處是采用分段計(jì)算方法。1從長遠(yuǎn)看,分段計(jì)算在明晰不同參保地責(zé)權(quán)、保障參保人員權(quán)利義務(wù)相對(duì)應(yīng)等方面有一定意義,但管理手段復(fù)雜。其一,分段計(jì)算需要改變繳滿15年才能按月領(lǐng)取養(yǎng)老金待遇的政策,參保人員在不同地區(qū)繳費(fèi)年限“有零有整”,計(jì)算養(yǎng)老金的情況復(fù)雜。其二,分段計(jì)算仍不能回避資金轉(zhuǎn)移問題,只是采取了不同的轉(zhuǎn)移資金核算辦法,且分段計(jì)算仍不能解決退休地待遇支付責(zé)任無限大問題,確定最后領(lǐng)取養(yǎng)老金仍存在較大難度。其三,由于城鄉(xiāng)養(yǎng)老金調(diào)整、死亡待遇支付等政策存在差異,會(huì)強(qiáng)化退休人員選擇待遇優(yōu)厚的政策或退休地的趨富心態(tài)。其四,可能會(huì)出現(xiàn)參保人因不誠信而多頭享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇問題。其五,對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的管理手段和信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)要求較高,對(duì)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)管理人員的業(yè)務(wù)水平要求較高。如果不能建立中央轉(zhuǎn)移補(bǔ)助機(jī)制,對(duì)因轉(zhuǎn)移而新增加的基金缺口由中央財(cái)政“兜底”解決的話,第三種方式成為較優(yōu)策略。雖然轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金也存在轉(zhuǎn)出地基金壓力增大、不能完全彌補(bǔ)轉(zhuǎn)入地的基金缺口等缺點(diǎn),但相對(duì)而言,該方案能夠解決新農(nóng)保和城保轉(zhuǎn)移難的問題,其優(yōu)點(diǎn)顯而易見。一是轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金兼顧了城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地的利益均衡,轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地都可以接受。二是對(duì)現(xiàn)行制度沒有沖擊,政策調(diào)整力度適中。三是有利于撤出轉(zhuǎn)入地與轉(zhuǎn)出地自行設(shè)定的“門檻”。四是轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金的同時(shí)將養(yǎng)老權(quán)益隨同轉(zhuǎn)移,有利于明晰轉(zhuǎn)出地、轉(zhuǎn)入地的責(zé)任,但需要說明的是在第三種思路中要將“1998年以后相應(yīng)的單位繳費(fèi)部分”與個(gè)人賬戶一并轉(zhuǎn)移。從1998年起開始執(zhí)行的《國務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》將原來在個(gè)人賬戶管理工作中存在著的諸如個(gè)人賬戶規(guī)模、記賬方法、轉(zhuǎn)移及支付辦法等不規(guī)范、不統(tǒng)一的問題加以規(guī)范處理,并形成了企業(yè)繳納的保險(xiǎn)費(fèi)進(jìn)入統(tǒng)籌賬戶的制度。1998年以后的賬戶相對(duì)來說保存了較為清晰、準(zhǔn)確的歷史信息記錄,對(duì)于這個(gè)時(shí)間點(diǎn)起的統(tǒng)籌基金轉(zhuǎn)移將減少不必要的糾紛。但是,第三種思路在現(xiàn)實(shí)操作上是否可行還要具體看新農(nóng)保的社會(huì)統(tǒng)籌資金,由于《指導(dǎo)意見》中新農(nóng)保的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶沒有相關(guān)組織的繳費(fèi),相應(yīng)的基礎(chǔ)養(yǎng)老金由政府全額支付,那么新農(nóng)保社會(huì)統(tǒng)籌賬戶是否是空賬?從新農(nóng)保轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)時(shí),是否可以轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌基金這部分資金,關(guān)鍵在于中央財(cái)政的補(bǔ)貼和地方財(cái)政的補(bǔ)貼是否能夠及時(shí)、足額建立社會(huì)統(tǒng)籌基金。四、連接操作方案1.新農(nóng)保制度的落實(shí)本文設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移接續(xù)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系銜接方案,適用的情形是參加城保制度的農(nóng)民工和參加新農(nóng)保制度的農(nóng)民往返農(nóng)村與城鎮(zhèn)就業(yè)工作。銜接制度適用參加城保制度的農(nóng)民工和參加新農(nóng)保制度的農(nóng)村戶籍人員。已經(jīng)按國家規(guī)定領(lǐng)取城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)民工,或者已經(jīng)男年滿60周歲、女年滿50周歲農(nóng)村戶籍人員,不再轉(zhuǎn)移養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。2.從城市安全到新型農(nóng)村安全的聯(lián)系(1)達(dá)到年齡60發(fā)參加城保農(nóng)民工在城鎮(zhèn)之間跨省流動(dòng)就業(yè)參保的,按照國辦66號(hào)文規(guī)定辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)。返回農(nóng)村就業(yè)或務(wù)農(nóng)的,未達(dá)到年滿60周歲的,且不符合城保按月領(lǐng)取待遇條件的,由原養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系所在地繼續(xù)保留關(guān)系,保存賬戶;達(dá)到本人在城保的待遇領(lǐng)取退休年齡時(shí),由保留養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將“城?！钡年P(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)到本人戶籍所在地社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)新農(nóng)保的關(guān)系上,同時(shí)終止城保的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,城保的繳費(fèi)年限計(jì)算為參加新農(nóng)保的繳費(fèi)年限。(2)繳費(fèi)轉(zhuǎn)移的計(jì)算方法個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額:1998年1月1日之前按個(gè)人繳費(fèi)累計(jì)本息計(jì)算轉(zhuǎn)移,1998年1月1日后按計(jì)入個(gè)人賬戶的全部儲(chǔ)存額計(jì)算轉(zhuǎn)移。統(tǒng)籌基金(單位繳費(fèi)):以本人1998年1月1日后各年度實(shí)際繳費(fèi)工資為基數(shù),按12%的總和轉(zhuǎn)移,參保繳費(fèi)不足1年的,按實(shí)際繳費(fèi)月數(shù)計(jì)算轉(zhuǎn)移。其中的4%和本人在“城?！钡膫€(gè)人賬戶合并計(jì)入本人在新農(nóng)保的個(gè)人賬戶,8%劃入戶籍所在地財(cái)政新農(nóng)保專項(xiàng)賬戶。(3)計(jì)算利息的計(jì)算公式男未年滿60周歲、女未年滿50周歲已經(jīng)參加新農(nóng)保離開鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)就業(yè)參保的,將本人新農(nóng)保個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額計(jì)算轉(zhuǎn)移并入城保的個(gè)人賬戶之中,按城保辦法統(tǒng)一計(jì)算利息。(4)清退個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分,加強(qiáng)監(jiān)督,合理規(guī)定基金管理制度農(nóng)村戶籍人員同期同時(shí)重復(fù)參加新農(nóng)保和城保的,可協(xié)商本人保留其中一個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系,清退另外的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系。如保留的是城保關(guān)系,則由轉(zhuǎn)入地清退本人農(nóng)保個(gè)人賬戶中的個(gè)人繳費(fèi)部分本息額,財(cái)政補(bǔ)助劃入個(gè)人賬戶中的部分不能清退個(gè)人,并入基金統(tǒng)一管理。如保留的是新農(nóng)保關(guān)系,則由轉(zhuǎn)入地清退本人城保中個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額,單位繳費(fèi)部分不能清退個(gè)人,并入基金統(tǒng)一管理。(5)同意接收函制度農(nóng)村戶籍人員在新就業(yè)地按規(guī)定建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系和繳費(fèi)后,由用人單位或參保人員向新參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)提出基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)的書面申請(qǐng),并提交原參保地參保繳費(fèi)憑證。新參保地社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)在15個(gè)工作日內(nèi),審核轉(zhuǎn)移接續(xù)申請(qǐng),對(duì)符合本辦法規(guī)定條件的,向參保人員原基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系所在地的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)出同意接收函,并提供相關(guān)信息;對(duì)不符合轉(zhuǎn)移接續(xù)條件的,向申請(qǐng)單