淺析土地流轉(zhuǎn)中的土地流轉(zhuǎn)

土地規(guī)劃是土地管理的龍頭，是土地科學規(guī)劃的基本依據(jù)，是合理使用和保護土地的基本依據(jù)。這不僅是國家宏觀控制經(jīng)濟的重要手段，也是加快社會主義新農(nóng)村建設的重要舉措。2002年6月17日,國土資源部下發(fā)了《國土資源部關于開展縣級土地利用總體規(guī)劃修編試點工作的通知》。下面結(jié)合湖南省望城縣和醴陵市修編試點的情況,談談新一輪土地利用總體規(guī)劃修編和規(guī)劃實施的幾點思考與建議。一、第一階段總體規(guī)劃的主要影響和問題1.土地用途管制制度的實施上輪土地利用總體規(guī)劃(1997-2010年)經(jīng)批準實施來,各地政府嚴格以土地利用總體規(guī)劃為依據(jù),認真實施土地用途管制制度,不僅建立和完善了土地利用規(guī)劃體系,而且實現(xiàn)了以計劃管理、項目預審、規(guī)劃審查為主的規(guī)劃管理手段。實踐證明,土地利用總體規(guī)劃在推動社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展,切實加強土地資源的宏觀管理,增強人們按規(guī)劃用地的觀念,在促進土地整理、耕地占補平衡、保護基本農(nóng)田和土地集約利用等方面發(fā)揮了重要作用。2.輪土地利用總體規(guī)劃的指標層要求不科學在上輪規(guī)劃執(zhí)行中也出現(xiàn)了一些新情況和新問題,需要在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編中加以重視和思考,以便能得到更好的解決,增強規(guī)劃的科學性和可持續(xù)性。(1)資源保護和建設用地保障很難兩全其美。隨著近幾年國家經(jīng)濟的迅猛發(fā)展,城市化、城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化步伐的加快,對建設用地數(shù)量需求逐漸增加。地方土地利用總體規(guī)劃目標變?yōu)楸Ｕ辖ㄔO用地需求和保護耕地并重。也就是通常所說的“雙保”和“雙贏”。但這兩個目標本身就是一對矛盾體,雖然有上輪規(guī)劃的指導,但在建設發(fā)展的同時仍不可避免的經(jīng)歷著耕地減少的過程。(2)指標分配的計劃管理模式與生產(chǎn)要素市場配置的沖突。上輪土地利用總體規(guī)劃最典型的方法就是計劃管理模式的指標層層下達,這一體制存在兩大主要問題:1)指標體系紊亂與冗余,表現(xiàn)在指標設置對土地利用管得過死,過分強調(diào)規(guī)劃結(jié)果。2)指標分配依據(jù)不足,在指令性指標層層分解過程中,上級政府并不掌握下級政府轄區(qū)內(nèi)有關土地供求的全面信息,而建設用地指標又是稀缺資源,各地都要爭。結(jié)果使指標分配平均化,這就導致了與生產(chǎn)要素市場的積極性和調(diào)配性受到打擊。(3)剛性、靜態(tài)的規(guī)劃理念與連續(xù)、動態(tài)市場需求的不可調(diào)和。土地利用總體規(guī)劃經(jīng)批準后的法律效力和嚴格的土地用途管理制度,決定了整個規(guī)劃靜態(tài)和剛性的主基調(diào)。經(jīng)濟發(fā)展及市場需求預測方法與技術水平不高,所得到的結(jié)果可靠性差,以至于得到的一些數(shù)據(jù)指導性不強,因此用來指導未來的發(fā)展是不合適的。基于市場信息的用地需求與僵化的規(guī)模布局必然存在沖突,最終的結(jié)果往往是調(diào)整規(guī)劃,頻率高了就影響規(guī)劃的嚴肅性和權(quán)威性。(4)基礎數(shù)據(jù)的準確性有待核實,數(shù)據(jù)庫標準要求不高。1997年前,土地詳查變更工作缺乏高新技術手段作支撐,很多地方變更地塊憑工作人員實地踏勘估計確定,很容易造成土地詳查變更數(shù)據(jù)與實地不一致。圖、數(shù)、實地均不一致的基礎資料,作為規(guī)劃編制的現(xiàn)狀圖和現(xiàn)狀數(shù)據(jù),將會很嚴重的影響規(guī)劃編制的進程和科學性。(5)上下級規(guī)劃間的協(xié)調(diào)不到位。規(guī)劃的任務、期限和空間上的銜接是很重要的。由于上輪規(guī)劃編制自上而下開展,且時間緊、基礎薄弱,上級規(guī)劃僅僅是對下級規(guī)劃的指標控制,沒有很好地吸納下級的發(fā)展設想,交流溝通不足;而下級規(guī)劃反過來僅是對上級規(guī)劃的指標落實,從而導致了上下級規(guī)劃間只是用地指標的分配與套合,而不是全方位的協(xié)調(diào)和銜接,致使規(guī)劃的作用無法最大的發(fā)揮。這些問題在湖南省望城縣和醴陵市的上輪規(guī)劃中都很明顯,以至于在近幾年來耕地減少迅猛,指標使用矛盾難以協(xié)調(diào),難以適應政府和市場的最優(yōu)選擇,尤其是一些基礎數(shù)據(jù)的不準確帶來了變更調(diào)查和后期研究的后遺癥。二、新規(guī)劃的概念和重點1.協(xié)調(diào)發(fā)展,優(yōu)化用地資源配置新一輪規(guī)劃應在耕地保護的基礎上,對國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的各項用地進行綜合協(xié)調(diào),不僅要著眼于整個地區(qū)的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展,并且要考慮到整個發(fā)展環(huán)境的約束和機遇,合理安排各業(yè)用地,優(yōu)化土地資源配置。基本指導思想應該是:在嚴格保護耕地的前提下,堅持可持續(xù)發(fā)展原則,綜合協(xié)調(diào)耕地保護、建設發(fā)展和生態(tài)環(huán)境建設三者的土地利用關系,為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展提供全面的土地利用保障。2.土地利用分析(1)細分規(guī)劃指標體系。根據(jù)新形勢的需要,為了增加規(guī)劃的可操作性,按照“彈性”與“剛性”相結(jié)合的原則,把指標分成約束性指標、預期性指標和機動指標。約束性指標,主要包括耕地保有量、基本農(nóng)田保護面積、建設占用耕地、城鎮(zhèn)建設用地規(guī)模,這部分指標在空間上需要進行嚴格保護和管制,并明確禁止開發(fā)建設的區(qū)域和地段。預期性指標,主要包括農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指標、土地資源生態(tài)保護、林木覆蓋率等,這部分指標體現(xiàn)規(guī)劃的彈性和適應性。(2)科學測算,擴展內(nèi)涵,調(diào)整耕地保護目標和用途分區(qū)。對耕地需求量和增加耕地潛力要根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求和土地資源條件,進行科學測算;在此基礎上,結(jié)合國家政策和上輪規(guī)劃所確定的耕地保護控制指標,確定耕地保有量和基本農(nóng)田保護目標;積極探索擴展耕地內(nèi)涵,調(diào)整耕地保護的對象;綜合考慮建設需求和生態(tài)建設要求,合理調(diào)整耕地和基本農(nóng)田布局,為社會經(jīng)濟發(fā)展預留空間,為基本農(nóng)田的建設創(chuàng)造穩(wěn)定的土地條件。結(jié)合耕地內(nèi)涵的調(diào)整,改變按土地具體用途分區(qū)作法,根據(jù)不同區(qū)域的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展情況,參考各種自然、經(jīng)濟、人口、環(huán)境等因素綜合分析,利用主成分分析法、聚類分析法和主導因素法結(jié)合起來劃分土地利用區(qū)。(3)集約利用,集中建設,加強城鄉(xiāng)居民點的宏觀調(diào)控。結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略,對建設用地需求量要按照實事求是的原則進行預測,為社會經(jīng)濟發(fā)展提供建設用地保障;建設用地的宏觀調(diào)控要從單純的規(guī)模控制轉(zhuǎn)向規(guī)模控制和集約度控制并重轉(zhuǎn)變,對城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點要同時提出階段土地利用集約度和規(guī)模控制指標,在規(guī)劃實施過程中,集約度達不到規(guī)定標準的,不允許擴大用地規(guī)模;加強土地利用空間布局的統(tǒng)籌安排,按照土地利用的效能原則,優(yōu)先安排主要鄉(xiāng)(鎮(zhèn))建設發(fā)展,明確城郊結(jié)合部重點發(fā)展部位,整合園區(qū)布局,控制建設用地的一般性蔓延;農(nóng)村居民點要優(yōu)先保證中心村建設用地,從嚴控制零星居民點和自然村發(fā)展,推進農(nóng)民居住向中心村集中。(4)根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的要求,優(yōu)先安排生態(tài)保護用地。一是要根據(jù)國家政策和地方實際,劃定生態(tài)退耕線和退田還湖線,嚴格按規(guī)劃組織生態(tài)退耕;二是根據(jù)湖泊河流的特點,劃定湖泊保護范圍,嚴格對現(xiàn)有湖泊的保護;三是要劃定風景名勝區(qū)保護范圍。加強生態(tài)環(huán)境和自然景觀的保護,避免在不合理的利用和開發(fā)造成破壞之后再進行恢復和治理。三、新土壤規(guī)劃和設計方法1.擴大研究,提高規(guī)劃編制質(zhì)量。在方案基礎研究是編制好規(guī)劃的重要基礎。新一輪規(guī)劃修編在加強和提高土地利用現(xiàn)狀分析、土地資源潛力分析、用地需求預測等原有專題研究的基礎上,可針對本地實際,擴大研究領域,開展一些有特色,對本地規(guī)劃修編有重要影響的專題進行研究。如省(市)級規(guī)劃應開展生產(chǎn)力布局、城鎮(zhèn)體系布局、土地資源戰(zhàn)略研究、重大基礎設施配置、土地生態(tài)環(huán)境保護等研究,縣級規(guī)劃應開展土地資源評價、城鎮(zhèn)體系布局、土地利用分區(qū)、土地開發(fā)整理等研究。為規(guī)劃編制提供科學依據(jù),提高規(guī)劃質(zhì)量。但是很多專題研究存在一個共同缺點是重量不重質(zhì),有些專題存在“克隆”之嫌,都是一個模式,沒有特色、沒有深度。2.尊重群眾,參與規(guī)劃在當前社會經(jīng)濟發(fā)展形勢下,堅持開門搞規(guī)劃,廣泛動員社會各方面“智囊團”的力量,各方協(xié)調(diào),多方聯(lián)動,協(xié)同促進,是重要保障。要加強公眾參與土地利用總體規(guī)劃的力度,充分尊重群眾對規(guī)劃的知情權(quán)和發(fā)言權(quán),讓公眾參與到規(guī)劃的各個階段,深入了解規(guī)劃,發(fā)表意見和看法。對成果要進行公示和展覽,提交成果要附上相應的公眾意見書。在醴陵市的規(guī)劃修編過程中,根據(jù)規(guī)劃不同層次、不同階段、不同任務的特點,從提高規(guī)劃總體性、社會性、權(quán)威性的角度,協(xié)調(diào)各個行業(yè)部門和不同利益群體的公眾需求,通過建立一定的信息反饋機制,采取了問卷、訪談、會議、公告等各種方式收集社會公眾的意見和建議,對增強規(guī)劃的科學性和可操作性起到了重要的作用。3.以數(shù)學模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、更寬領域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用規(guī)劃編制的過程是多目標的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整涉及生態(tài)、技術、社會和經(jīng)濟等問題,要把這些問題加以綜合處理,使各種因素組合達到最優(yōu)水平,使各部門各單位結(jié)合成統(tǒng)一協(xié)調(diào)的結(jié)構(gòu)。因此,在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。可以運用不同的規(guī)劃方法來解決,如線性規(guī)劃、灰色模型、模糊線性規(guī)劃、動態(tài)規(guī)劃、參數(shù)規(guī)劃和多目標規(guī)劃等。如按這樣的思路,規(guī)劃的適用性會大大提高,規(guī)劃對社會經(jīng)濟的發(fā)展一定會有很好的保障作用和促進作用。4.建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫,推動現(xiàn)代化手段的發(fā)展按照《縣(市)級土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設指南》(試行)和《縣(市)級土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫標準》(試行)的要求,新一輪規(guī)劃修編要在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng),作為修訂規(guī)劃成果的主要載體。要重點普及RS,GIS,GPS技術等現(xiàn)代化手段。要充分利用GPS技術的精確定位作用,RS技術對于進行變更調(diào)查和現(xiàn)狀分析的作用,GIS進行數(shù)據(jù)庫建設和管理以及作圖的作用。三者的有機結(jié)合才能使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化,從而使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理系統(tǒng)建設同步進行,提高規(guī)劃管理水平。四、新土地秩序的實施和管理1.明確土地開發(fā)整理方向和目標,進行長遠規(guī)劃土地開發(fā)整理是土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容,它可以實現(xiàn)耕地的增加、土地生產(chǎn)條件的改善、農(nóng)村居民點布局的調(diào)整、土地利用率的提高,各級政府和國土資源部門都應充分認識到土地開發(fā)整理在促進土地合理利用、推動社會經(jīng)濟發(fā)展中的重大作用。對土地開發(fā)整理明確方向和目標,進行長遠規(guī)劃,分階段組織補充耕地、標準農(nóng)田建設、建設用地置換等土地開發(fā)整理項目的實施,逐步實現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標。土地用途管制規(guī)則還處于探索完善階段,目前主要在縣、鄉(xiāng)兩級規(guī)劃中使用,對各類用地制訂哪些具體管制規(guī)則,全國還沒有一個統(tǒng)一的模式,各地自行制訂,理解不一,隨意性很大,不利于土地規(guī)劃的依法實施。土地用途管制作為土地利用管理的主要手段,必須建立相對統(tǒng)一規(guī)范的管制規(guī)則,至少要統(tǒng)一基本規(guī)則,在不違反基本規(guī)則的基礎上,各地可結(jié)合實際進行補充完善。2.土地規(guī)劃學科體系的綜合性土地利用活動的引導和控制,需要在土地利用總體規(guī)劃的基礎上進一步進行深度的規(guī)劃和設計,如農(nóng)村居民點布局規(guī)劃、綜合整治規(guī)劃、水土保持規(guī)劃等。土地規(guī)劃學科體系的綜合性,體現(xiàn)在充分尊重各行業(yè)主管部門意見、吸納各行業(yè)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容的基礎上進行規(guī)劃編制,在落實強制性土地控制指標和保護生態(tài)敏感區(qū)、農(nóng)用地保護區(qū)的前提下,為相關部門進一步深化其行業(yè)發(fā)展規(guī)劃留有余地。年度土地利用計劃實質(zhì)上是土地利用總體規(guī)劃的分年度安排和實施方案,年度計劃的編制要與規(guī)劃要求緊密結(jié)合,綜合考慮本年度對土地征用、農(nóng)地轉(zhuǎn)用、供地、補充耕地等各個方面的土地利用需求,進行統(tǒng)籌安排。3.嚴格規(guī)劃和調(diào)整規(guī)范規(guī)劃調(diào)整、修改和修編制度:一是要從嚴控制調(diào)整、修改和修編的條件,不給隨意調(diào)整規(guī)劃開口子;二是要嚴格規(guī)劃調(diào)整、修改、修編的管理程序,防止隨意規(guī)劃調(diào)整權(quán)的濫用;三是要規(guī)范規(guī)劃調(diào)整、修改和修編的技術要求,搞好用地指標、布局和上下級規(guī)劃的銜接,防止脫節(jié)。讓規(guī)劃的剛性和彈性發(fā)揮得恰到好處。4.建立和實現(xiàn)規(guī)劃信息可查詢制度完善地籍管理制度,通過運用GIS技術實現(xiàn)地籍信息系統(tǒng),形成電腦化、窗口化的服務管理方式,為土地規(guī)劃提供詳實的數(shù)據(jù)。要建立和實現(xiàn)規(guī)劃信息可查詢制度,要利用規(guī)劃信息系統(tǒng),建立規(guī)劃查詢窗口,隨時接受公眾查詢。各種信息都向社會公開,讓廣大群眾參與規(guī)劃實施的監(jiān)督。積極探索并運用計算機及3S技術對土地利用總體規(guī)劃的實施情況進行跟蹤調(diào)查,建立土地利用規(guī)劃實施監(jiān)測、分析、調(diào)控系統(tǒng),了解規(guī)劃最新的實施動態(tài),對不按規(guī)劃用途利用土地的要及時制止,嚴重違反規(guī)劃的要依法查處。5.建立規(guī)劃實施評價制度要通過各種措施和手段,建立健全管理體制和監(jiān)管措施,讓國有土地有償使用制度、征地補償制度、新增建設用地有償使用制度、征收耕地占用稅等制度得以落實,使這些價格杠桿在存量地和增量地之間能起很好地平衡作用。望城和醴陵都是發(fā)展速度很快的城市,征用城郊和農(nóng)村土地的現(xiàn)象比比皆是,政府應該依據(jù)土地利用年度計劃,結(jié)合城市的基準地價和集體土地征用標準,合理地調(diào)控土地的市場價格,讓存量地和增量地的開發(fā)利用協(xié)調(diào)進行。規(guī)劃實施無疑是規(guī)劃的生命力和真正意義之所在,但規(guī)劃實施的效果