論破產法上破產管理人監督機制的構建

破產管理制度是破產法的重要組成部分之一，但國家法律對破產管理人員的任命沒有詳細規定。英美破產法受信托制度的影響,將破產管理人稱為破產信托人；在大陸法系國家,德國、法國以及我國臺灣地區的破產法稱之為破產管理人,日本則稱之為破產管財人。我國企業破產法(試行)稱之為清算組,民事訴訟法在企業破產還債程序一章中稱之為清算組織。正在修訂的破產法草案將清算組改稱為管理人,體現了與大陸法系國家的法律接軌的立法意圖?！捌飘a行為是一項復雜的社會實踐,其間交織著多個利益主體的利益沖突。”①1破產案件中的利害關系主體包括了取回權人、別除權人、優先權人以及一般債權人,以債務人通常所剩無幾的財產來滿足上述眾多權利人的權利請求,其利害關系的沖突與復雜程度可想而知,這無疑會使身處關鍵位置的破產管理人承擔著重要的責任。如果對破產管理人執行職務的行為不能進行有效的監督,將難以保證其執行職務的公正性和客觀性,損害債權人對破產程序的信賴,通過破產程序來公平分配破產財產、維護正常的社會經濟秩序的目標也將難以實現。所以,構建科學、完善的破產管理人監督機制是破產法修訂過程中的一個重要方面。與國外有關破產管理人監督機制的規定相比較,我國現行破產法對作為破產管理人的清算組的監督機制存在著明顯的不足,主要表現為缺乏專門的監督機關,且監督措施不夠完備,沒有明確規定清算組應負的法律義務和違反義務時應承擔的法律責任。(一)缺乏專門的監督機關。專門的監督機關即監督人在國外破產法上是極受人們重視的法律制度之一,已有數百年的歷史,這一事實本身就足以說明其所蘊涵的不可替代的制度價值。監督人制度對債權人利益的維護卻是至關重要的。②2遺憾的是,這一在國外實施多年的行之有效的法律制度,至今在我國的破產法上仍難覓蹤跡。應當坦言,我國破產法對清算組的監督機制之所以形同虛設,固然有多方面的原因,但專門化監督機關的缺位也是造成此種狀況的主要原因之一。(二)監督措施空泛化。③3我國現行破產法雖然規定破產管理人應當接受法院與債權人會議的監督,但缺乏具體有效的監督措施。如未對清算組應經債權人會議同意的行為詳加列舉;沒有明確規定清算組應負的法律義務;清算組成員在執行職務時應受的約束極為有限,也沒有清算組成員未盡必要的注意而致利害關系人損害應承擔責任的依據。對清算組損害利害關系人利益的行為或其他違法行為,破產法雖然規定人民法院有權“予以糾正”甚至可以“更換不稱職的清算組成員”,但這里所謂的“糾正”、“更換”卻并非是清算組承擔法律責任的具體方式,也無助于利害關系人損失的救濟和填補。所有這一切都使得監督主體欲進行監督而又無從下手,法律失去了其應有的可操作性。筆者根據對國外立法例的研究,結合我國的具體情況,對我國的破產法中的破產管理人制度提出以下完善建議:(一)增設破產監督人制度在國外多數國家的立法例中,監督人是“代表債權人會議,藉以表達債權人的共同意思,議決破產程序中的有關重要事項,并對破產程度進行監督的常設機構。”①4筆者認為,增設破產監督人制度,對構建我國的破產管理人監督機制是十分必要的。1.有利于破產程序公正價值目標的實現。在破產程序中,多數國家的破產法設立了便于公正清償債權的債權人會議、破產管理人以及破產監督人等組織。債權人會議使所有的債權人能充分發表對破產財產處理的意見;破產管理人圍繞破產程序進行的目的獨立于各利害關系人之外,自主地處理、變價和分配破產財產;監督人是代表全體債權人,對破產管理人的行為是否合法進行監督的組織。這三個機構既相互獨立,又相互配合,共同維護著破產程序的公正性。而我國的破產法沒有設立專門的監督機關,影響了破產程序中機構構成的完整性和系統性,不利于程序公正目標的實現。②52.有利于破產程序效益價值目標的實現。雖然在破產程序中增設破產監督人會增加破產費用,但如果沒有專門的監督機構,而僅靠法院的監督,難以防止大量侵權乃至犯罪行為的發生,這無疑會造成極大的資源浪費,影響破產程序實施的效果。相反,如果設立了監督機構,就可以大大抑制上述不良現象的發生,所獲收益將遠遠超過因設置這一角色所產生的成本。3.有助于對破產程序中日常事務實施有效的日常監督。依照我國破產法的規定,法院在破產程序中發揮主導作用,債權人會議僅起輔助作用,這不利于對破產程序實施有效的日常監督。首先,法院肩負著繁重的審判任務,只能通過決定重大的或有爭議的事項對破產程序實施審判上的監督。而破產清算中又有大量具體的法律事務與非法律事務,法院對這些具體事務實施詳盡周到的監督是不可能的。其次,債權人會議作為債權人全體參加破產程序的意思表示機關,行使監督權也存有先天不足:(1)債權人會議無法對破產清算實施日常監督;(2)頻繁召開債權人會議既不經濟,又可能妨礙破產案件的及時審理。(3)我國的債權人會議主要代表一般破產債權人的利益,即只有一般破產債權人方有表決權。(二)規定具體有效的監督措施1.賦予監督主體實施監督的必要權利。為使監督主體有效地履行其職責,法律有必要賦予其以下權利:(1)知情權,即有權要求臨時財產管理人、破產財產管理人提交有關報告和文件,并就報告和文件作必要的說明;(2)詢問權,即監督主體有權向臨時財產管理人、破產管理人、破產人及其他有關人員詢問有關情況;(3)調查權,即調查破產財產和破產程序進行的有關情況,并有權查閱臨時財產管理人、破產管理人、破產人的所有業務賬簿和文件。(4)解任或申請解任臨時財產管理人、破產管理人的權利。一般而言,臨時財產管理人或破產管理人的解任屬于的法院職權范圍,但是,債權人會議特別是監督人具體負責監督臨時財產管理人或破產管理人的日?；顒?對其是否稱職有深入的了解。如果債權人會議或監督人發現臨時財產管理人、破產管理人實施了不當行為,有權申請法院解任臨時財產管理人或破產管理人。2.建立破產管理人重大事項報告制度。所謂重大事項是指破產管理人實施的可能會對債權人利益產生重大影響的行為。我國正在修訂的破產法草案第六十四條將下列行為規定為重大事項:(1)不動產所有權的轉讓;(2)采礦權、土地使用權、知識產權等財產權的轉讓;(3)全部庫存或者營業的轉讓;(4)借款;(5)設定財產擔保;(6)因繼續營業需轉讓價值萬元以上的動產;(7)債權和有價證券的轉讓;(8)雙務合同的履行請求;(9)有關債務人財產的和解或者仲裁、訴訟或者其他法律程序;(10)放棄權利;(11)擔保物的收回。凡屬法律規定的重大事項,臨時財產管理人、破產管理人應主動向法院或監督人報告并在取得法院或監督人許可后方能實施。重大事項報告制度的意義在于:其一,可以突出監督工作的重點。破產清算事務繁雜,法院或監督人如果不分輕重都加以監督的話,有可能因小失大。因此法律有必要將一些對債權人利益會產生重大影響的行為規定為重大事項,以使法院或監督人能明確自己的工作重點。其二,為法院或監督人實施監督提供便利。破產清算事務是由破產管理人負責實施的,置身事外的法院或監督人可能無法了解破產清算的具體進程,因而也無法及時采取有效的監督措施,這無疑會影響監督工作的效果。而建立破產管理人重大事項報告制度即可彌補法院或監督人在獲取信息上的相對不足,使法院或監督人在履行職責時變被動為主動。3.明確監督主體的法律責任。為了強化監督主體的