基于政府投資項目的外部效益評價體系構建政府投資土地整理項目的外部效益評價

國家投資項目的評估是實施財務管理的科學有效性和要求的具體實踐。其評價體系是否科學完善關系到評價結果能否真實反映財政資金的使用績效,為管理和投資決策提供可靠依據。本研究針對目前項目評審工作中存在的不足,著眼于項目外部效益,通過構建項目外部效益評價體系反映政府投資項目的外部效益,以期完善項目評審結果,全面、科學地反映項目實施績效。一、外部效益的表現形式1.外部效應的經濟解釋。在完全競爭市場結構下,邊際社會成本與邊際私人成本相等,邊際社會收益與邊際私人收益相等,因而邊際社會效益與邊際社會成本相等,這是實現帕累托最優的資源配置條件。然而,在現實社會經濟運行中,由于市場條件的限制,私人成本及收益在大多數情況下并不等于社會成本及收益。以土地整理項目為例,土地整理項目的實施使得項目區農業生產技術改良、農業生產規模擴大、農田生態系統改善、農地景觀優化,項目區農戶均可從中獲益,但項目本身卻并不完全享有其帶來的收益,這種經濟活動對活動以外第三者的經濟影響就是典型的外部性問題。2.外部效益的表現形式。項目的外部效益是相對于項目的內部效益而言的,項目的內部效益是指預期產生在項目自身范圍內,與項目投資目標直接相關的成本和效益,這部分的成本效益分析與項目投資決策直接相關。項目的外部效益則是因項目實施而引起的與項目目標沒有直接關系的成本或效益,屬于項目實施的連帶效益。各種不同類型項目的內、外部效益各有區別,需根據項目預設目標和實際情況進行分析。以土地整理項目為例,其內部效益是指因土地整理項目實施為投資者帶來的各種收益,如基礎設施使用收益、耕地承包收益、土地增產收益等。項目的外部效益則是指因項目實施對項目區社會、環境、生態、景觀等方面的影響,具體來說可以將其歸納為三個層面的效益:在宏觀層面上,項目實施有利于促進社會公平,保障農業的可持續發展;在中觀層面上,項目實施有利于促進農業結構優化和經營制度的創新;在微觀層面上,項目實施有利于促進農業生產充分利用資源,提高了農地使用的經濟效益。3.外部效益評價的必要性。目前政府投資項目評審體系的關注重點集中于財政資金運用的合規性、合理性以及項目建設的內部質量,對項目的外部影響較少涉及,評審報告僅對項目的外部效益進行簡單的描述。雖然項目的外部效益與項目目標沒有直接關系,但是它在很大程度上影響或改變了某些人的福利狀況,因此投資者應充分考慮其投資行為所引發的外部性問題。若項目評審僅關注項目內部質量而不考慮項目的外部效益,則評價結果難以準確、全面地反映項目的真實效益,因此,有必要構建政府投資項目外部效應評價體系,通過開展項目外部效益評價,充實項目評審結論,真實反映項目績效。二、建立內部土壤效率評估指標體系(一)土地整理環境評價子系統如上所述,土地整理外部效益包括項目實施對社會、環境、生態、景觀等多方面的影響,因此土地整理項目外部效益評價體系應包括社會影響評價、生態影響評價、環境影響評價、景觀影響評價等幾個子系統。1.社會影響評價。土地整理項目社會影響的評價對象是項目實施所導致的各種社會影響,具體來說,主要包括下面幾方面的評價內容:(1)社會公平影響評價。主要用于分析項目實施對項目區收入公平狀況的影響,具體包括以下兩方面的內容:(1)項目的收入分配是否公平;(2)項目實施在多大程度上減輕了貧困現象。(2)社會適應性評價。主要分析土地整理項目是否獲得項目所在地政府及群眾的支持,群眾參與項目實施的積極程度。包括以下兩方面內容:(1)項目所在地政府對項目實施的態度;(2)項目區公眾參與項目活動的態度。(3)其他社會影響評價。主要用于分析項目實施對項目區農業生產經營管理機制的影響,評價土地整理項目實施對項目區農業生產組織機構及管理機制完善等方面的影響。2.環境影響評價。土地整理項目的目的在于兼顧人類對農產品的需求與資源環境的改善,使項目區農業生產建立在良好的環境基礎之上,使農業生產和環境保護形成良性循環。由于存在改良環境的目標導向,因此土地整理項目的實施必然會打破環境系統原有的狀態和結構,必然會對項目區各個環境要素進行重組,這個過程可能會實現預期目標,改善項目區農業生產環境,但同時也存在違背環境系統運行規律、導致農業生產環境惡化的可能。因此,土地整理環境評價子系統就是要通過對土地整理項目實施前后項目區環境系統的狀態、結構進行比較評價,確定項目實施對農業環境的影響程度和方向,其評價對象主要包括土壤、水文、植被等環境要素。3.生態影響評價。土地整理項目的實施,會在不同程度上改變農田生態系統的組成因子,而作為對這一改變過程的反饋,農田生態系統必然會對人類的生產條件產生實質性影響,這種反饋所導致的影響可能是正面的,但也可能是負面的。這一反饋過程從投資收益的角度來看,可以理解為土地整理投資既可能帶來正的生態效益(生態系統的正向演替),也可能帶來負的生態效益(生態系統逆向演替)。因此,土地整理生態影響評價就是要根據農地生態系統的特性,反映生態系統變化對人類活動的影響,比較分析項目實施前后項目區水土流失、抗災能力和生物多樣性等因素的變化情況。4.景觀影響評價。土地景觀是地球表層最廣闊的景觀類型,是人地互動的直接界面,既具有一般景觀的基本特點,又突出地表現為人類作用的結果。土地整理項目景觀建設便是運用生態學理論,通過精心設計、合理規劃,將方便農業生產與塑造良好的景觀結合起來,實現多目標的統一,以達到合理配置、充分利用農業資源的目標。土地整理景觀影響評價就是針對景觀建設對景觀美感、景觀生態的影響,評價土地景觀因土地整理項目實施的改善程度。(二)評價指標體系的構建根據土地整理外部效益評價體系內涵分析的結論,土地整理外部效益評價指標體系應涵蓋社會、生態、環境和景觀四方面的內容,構建過程應包括指標初選、搭建框架、體系優化三個步驟。1.土地整理外部效益評價指標初選。為全面反映土地整理外部效益評價體系的科學內涵,本研究針對其四個組成子系統的主要特點及關注重點,通過收集四個子系統涉及領域的研究成果,對有關的指標進行頻度統計,選擇那些出現頻度較高的指標從不同側面來表征土地整理外部效益的水平。在此基礎上,根據土地整理外部效益評價各子系統的內在要求,對篩選的指標進行整理歸類,剔除存在明顯重復的指標,從而構建起土地整理外部效益初選評價指標庫。2.搭建指標體系框架結構。在對土地整理外部效益初選評價指標庫進行整理的基礎上,研究設計評價指標體系的框架結構。將指標體系分為目標層、準則層和指標層三個層次。目標層為土地整理外部效益水平;準則層由社會影響、環境影響、生態影響、景觀影響四個子系統構成;指標層在上述四個系統下設立若干個評價指標,并由初選評價指標庫中反映其內涵的具體評價指標構成。3.指標體系的優化。根據數據的可得性對搭建的指標體系框架進行優化,剔除那些受條件限制無法獲取相關數據的指標,確保最終保留的各項指標均可度量,經過以上三個步驟建立起土地整理外部效益評價指標體系,如表1所示。(三)量化方法的內涵為確保合理準確地量化評價指標,需要明確評價指標的內涵并對其量化方法進行必要的界定。總體來看,評價指標量化的基本思路是:用有項目和無項目條件下的指標變化率作為評價指標的數值,各指標內涵及其測算公式如表2所示:三、評價方法與評價結果1.項目概況。濰坊市寒亭區高里鎮土地整理項目位于濰坊市寒亭區高里鎮東北部,北至南孫鄉,南至雙楊店鎮,東與固堤鎮、朱馬村等相接,西至高里二、橋西三等村,涉及小莊子、牟家院、三甲劉等19個行政村。建設內容共4項:一是土地平整工程。整理土地1900.47公頃,新增耕地132.33公頃。二是農田水利工程。修建排水斗溝90593米、農溝191條56186米、過路管涵63座、過路橋涵7座、進地涵520座、生產橋2座,新打機井173眼,維修機井118眼,配置7.5千瓦潛水泵288臺套,安裝PVC管45588米,建閥門井1628個,安裝預交費智能排灌裝置288個,新建機井房288座,配電室20座,安裝變壓器20臺,架設高壓線3300米,埋設地下電纜77762米。三是田間道路工程。修建現澆混凝土路19956米、沙石路67406米。四是農田防護林工程,種植速生楊14.4萬株。2.評價方法選取。土地整理外部效益評價指標體系具有定性和定量相結合的特點,同時評價結果要求定性分級。針對上述特點,本研究認為模糊綜合評價法較為適應土地整理外部效益評價的要求。模糊綜合評價法是依據數據及評價專家的意見,綜合各項指標的評價結果,對項目的成功程度做出定性結論的一種方法。其將模糊集理論引入評價中,以實現對事物的綜合評判,通常在確定定量指標隸屬度的基礎上,由若干專家根據項目自身特點、所處環境以及國家有關政策,對定性指標進行分析、評分,并判斷各個指標在評價中的重要程度,確定相應的權重,然后通過測算求得項目的綜合效益。其運用過程可分解為評價資料收集、確定分級標準與指標隸屬度、構建評價指標權重體系、確定評價準則評級結論、獲得項目績效評價結論等五個步驟。3.評價資料的收集。根據土地整理項目外部效益評價的內容和指標體系,采用案卷調查、實地調研、問卷調查等方式,對濰坊市寒亭區高里鎮土地整理項目進行資料收集整理,并根據評價指標測算方法,計算出了定量指標的指標值,對難以直接量化的指標,則采用特爾菲法,通過專家打分的方式進行了量化。4.評價分級標準與隸屬度。本研究將土地整理外部效益評價的成功度分為優、良、中、差4個等級,綜合考慮同類型土地整理項目實施的外部影響及濰坊市寒亭區高里鎮土地整理項目實施的實際情況,為各指標的每個等級制定了標準,具體結果如表1所示。對照制定的指標分級標準,以與指標相關的評價對象的比重(如各類土地面積比重、各收入等級農民數量比重、持不同意見專家數量比重)為依據,確定了各指標的隸屬度,隸屬度評判結果如表3所示:5.評價指標體系權重確定。采用層次分析法,計算濰坊市寒亭區高里鎮土地整理項目外部效益評價指標體系的權重值。設項目目標層為第一層,評價指標體系準則層為第二層,指標層為第三層。邀請相關專家對各準則及各指標間的重要性進行判斷,在此基礎上,列出判斷矩陣,通過不斷反饋和調整,通過一致性檢驗,最終確定了評價指標體系的權重,具體結果如表3所示。6.評價結果計算。由表3的指標層權重組成權重矩陣A,由指標績效等級隸屬度組成評價矩陣R,計算各準則的績效等級B及其特征值。社會影響準則的評價結果如下:計算社會影響準則B社會=的特征值=(1,2,3,4)×(0.297,0.453,0.251,0)=1.956,其中,1、2、3、4分別對應指標評級的優、良、中、差四個等級。采用與社會影響評價相同的測算過程,計算出了其他評價準則及項目外部效益綜合影響評價結果。匯總各準則及項目綜合評價結果,得出了土地整理項目外部效益評價結論,具體結果如表4所示。7.評價結論分析。根據計算的綜合模糊集合B綜合分析,濰坊市寒亭區高里鎮土地整理項目外部效益等級中優為25.2%,良為43.8%,中為25.3%,差為5.7%。根據最大隸屬度原則,該項目外部效益等級確定為良。其中,項目的社會影響為良,隸屬度為45.3%;項目的環境影響為良,隸屬度為45.5%;項目的生態影響為良,隸屬度為43%;項目的景觀影響為優,隸屬度為51.6%。總體來看,濰坊市寒亭區高里鎮土地整理項目的實施取得了正的外部效益,對項目區的社會、環境、生態及景觀等均產生了良好的影響。四、難以對項目外部效益進行