第四章公共政策分析公共政策分析的概念是專門的政策咨詢機構和人員運用政策的專業知識，借地特殊的模型與方法對公共政策過程的主要環節進行審查、研究，并對政策制定、執行機構提出建議的活動。政策分析的性質：專家指導論與專家建議論公共政策分析的階段政策過程政策分析政策問題發現—————建構政策問題分析政策議程的建立————預測政策未來分析政策規劃與合法化———建議政策行動分析政策執行———————政策執行監測分析政策評估———————政策績效評價分析一、建構政策問題分析1.文獻分析法(literaturereview)也稱次級資料分析法(secondarydataanalysis),指政策分析人員前往各相關單位、研究機構、圖書館及個人處，匯集與政策有關的著作、期刊、政策出版品、報刊雜志、座談會的紀錄文件，進行靜態性、比較性的研究，以了解問題發生的可能原因、背景及可能的結果。資料收集方法2.調查研究法（surveyresearch）指采取各種抽樣方法，包括隨機與非隨機抽樣法，對樣本進行訪問和調查，根據樣本的主觀性偏好判斷和對事實的表示，了解問題發生的可能原因及結果。郵寄問卷法(mailquestionnaire)親自訪問法(personalinterview)電話訪問法(telephoneinterview)3.統計分析方法（statisticalanalysis）指政策分析人員對所獲得的資料進行統計分析，以了解問題涉及者的分布特性與因果關系。5.政策德菲法(policyDelphi)指政策分析人員面臨政策問題結構不良、復雜、信息不足、性質專業、后果難測時，邀請專家學者、行政機關代表、民意代表、當事人代表進行腦激蕩的政策德菲操作，將團體決策提供給決策者作為選擇方案參考的方法。政策問題的類別要素 問題結構情況結構良好結構中度結構不良決策者一個或少數一個或少數許多方案有限有限無限價值共識共識沖突結果確定性或風險性不確定性未知或然率可計算不可計算不可計算政策問題報告（policyissuepaper）1.問題的來源與背景what,when,where,who,how,why,whom2.問題受重視的原因3.解決問題所針對的標的人口（targetpopulation）4.利害關系者（stakeholders）即政策活動的受益者（beneficiaries）和受害者（losers）。5.過去與現在的相關計劃與活動6.目的（goal）與目標(objective)

目的是指抽象的、一般性的、廣義的、不易衡量的未來理性狀態的價值表示。目標則是具體的、特殊的、操作性的、可以衡量的未來期望狀態的達成。7.績效評估標準8.分析的架構全面研究時方法上采取何種技術。成本收益分析法（cost-benefitsanalysis）9.替選方案（alternatives）10.建議事項（suggestions）11.附錄（appendix）二、預測政策未來分析公共政策的預測公共政策預測的對象：1．現行政策結果。政府沒有采取行動時，可以用預測來估計可能發生的變化。現狀即“不作為”，是一種現行政策。如美國人口普查局所做的人。推斷和1985年美國勞工統計局進行的女工參與度的推斷。2．新政策結果。在新政策得以采納時預測社會變化。例如，可以以假設采納規范工業污染的新政策為根據推斷1995年的能源需求。

3．新政策內容。預測可用來估計新政策內客的變化。例如，議會研究服務機構根據這一假設，即政府和工會將合效仿多數歐洲國家每年四周至五周帶薪休假制度，預測可能實行四周的帶薪休假制。4．政策利益相關者的行為。也可利用預測來估計新政策可能遇到的支持或反對意見。例如，可用評價政治可行性的方法來預測不同的利益相關者在從政策采納到實施各階段支持或反對該政策的可能性。方法趨勢外推：用過去觀察到的趨勢推測未來。這種方法假設在沒有新政策出臺或不存在不可預測的其他事件來干預事件的發生過程的條件下，過去發生的事情在將來也會發生趨勢外推法以歸納邏輯為基礎，即從個別的觀察(如時間序列數值)進行推理，從而形成一般的結論或看法。我們通常以一組時間序列的數據開始，將過去的趨勢推向未來，然后援引支持預測的規律和假設。理論假設：是被系統地構造并在經驗上可以測試的一套規律或建議，以一個事件為基礎來預測另一個事件的發生。理論假設在形式上是因果關系，它們的具體作用是解釋和預測。使用理論假設法是一種演繹邏輯，即從一般的陳述、規律或議題再到具體的信息和主張。例如：有意見認為，在“后工業化”社會中，政策分析人員所掌握的知識越來越成為一種稀缺資源，從而加強了他們的權力。據此，我們可以從政府中日益增加的專業性政策分析的有關信息得出這一預測性主張，即政策分析人員在未來幾年將比決策者擁有更多的權力。有見地的判斷：是指以經驗和洞察力為基礎的、而非以演繹或歸納推理為基礎的知識。這些判斷通常由專家或有識之土來表述，在理論或政府數據缺乏或不充分的情況下使用。這種方法以逆向邏輯為基礎，即從對未來的看法人手，逆向推理，取得支持這一看法的信息和假設。三、政策建議行動分析政策方案的設計原則

1、信息原則政策規劃的過程就是信息的收集、整理、加工和處理的過程，政策規劃的成效很大程度上依賴于信息的全面、具體、準確、及時。虛假信息直接導致政策的錯誤案例1987年，一場大火燒毀了大興安嶺大片山林，同時也燒掉了一批責任者的烏紗帽，但卻沒有燒掉官僚主義的溫床。當年，國家投入巨資，力圖使焦山能夠重新披上綠裝，“再造一個新的大興安嶺”。然而，14年光陰茬苒，西林吉林業局在轉包營林工程中，欺上瞞下，通過虛假驗收、虛報指標等行為，套取國家巨額營林專項款，致使2700萬元專款只有一部分投入到營林工程中，9000公頃營林地只完成了不足1／4。他們把樹種在了報表上，把錢裝進了不該裝的地方。2．系統原則在決策活動中要根據客觀事物所具有的系統特征，正確處理整體與局部、戰略與戰術、當前利益與長遠利益、主要目標與次要目標的關系。考慮問題應以大局為著眼點，從事物的整體出發，去認識、分析和處理局部性問題。建國以來，我們在公共決策問題上曾有過許多大的失誤，如工業上提出以鋼為綱，農業上提出以糧為綱案例

我國北宋真宗年間，皇城失火，皇宮全部燒毀。真宗命大臣丁渭主持修復工作。當時既需要清理廢墟，又需要挖土燒磚，還需要從外地運送大批建筑材料。擺在面前的難題很多，丁渭提出了這樣一個方案：首先把皇宮前面的大街挖成一條大溝，利用挖出來的土就地燒磚，然后把京城附近的汴水引人大溝，通過汴水從外地運進建筑材料，等皇宮修復之后，再把碎磚爛瓦填入溝中，最后修復原來的大街。丁渭的建筑方案可謂一舉三得。一舉就是挖溝，省去從遠方運土燒磚，是謂一得；引水入溝把陸路運輸改為水路運輸，省工省時，節約了運輸費用，提高了運輸效率，是謂二得；同時還解決了瓦礫的處理問題，是謂三得。雖然挖溝取土暫時破壞了一條完好的大街，從局部角度看，可謂巨大損失，但從工程的全局來看，是非常有利的。丁渭的修復方案包含了系統思想的重要內容，丁渭其人也因此被后人譽為運用系統方法解決實際問題的先人。丁渭的樸素系統論思想在歷史上有著很大貢獻3．預測原則

政策規劃是對未來事物所作的行為設計和方案抉擇，是一種面向未來的活動。只有建立在可靠預測基礎上的政策方案，才是具有現實可行性的政策方案。案例（1）從偶然中發現必然。1967年，日本常駐蘇聯的商務人員有兩三個星期沒有看到蘇聯外貿部的高級官員在公開場合露面。他們將這一偶然發現的情況及時通報了東京，引起日本決策層的高度重視。他們馬上通知日本駐各國的商務人員，迅速查找蘇聯外貿部高級官員的確切所在。結果發現他們都到了美國，正與美國政府有關人士進行秘密的糧食貿易談判。得到這一情報后，日本決策層進行了認真分析。他們認為，一下派出這么多高層人士到美國談判，絕不會是一筆小買賣，蘇聯肯定是要大批購買糧食，一定會引起國際市場的糧價上漲。日本作為糧食進口國，不能等閑視之。根據這種分析，日本政府適時購進了相當數量的糧食，避免了因價格上漲所造成的損失。（2）透過一滴水看整個世界。1982年2月底，墨西哥愛爾基瓊火山猛烈噴發，火山灰形成大量云團，美國氣象部門抓住這個偶然事件，對氣象資料認真分析，預測出1983年會出現世界性氣候異常，可能導致大雨和干旱等災害。由此認為，世界谷物將大幅度減產，蘇聯作為進口大國，一定會把目光投向美國，如果美國能減少播種面積就會迫使蘇聯以較高的價格購買美國小麥。而蘇聯為購買糧食只能被迫出售黃金和壓縮軍費，從而引起1983—1984年度的金價下跌和軍備競賽的緩解。根據這種分析，美國政府采取了一系列對策。事實證明，美國的這種判斷是正確的。從這個例子可以看出，透過一滴水能看到整個世界，偶然的事件包含了一系列必然的結果。火山的爆發導致了氣象、農業、經濟、政治、軍事一系列連鎖反應。（3）預測需要有認真負責的態度。1976年7月28日，中國唐山發生了里氏7．8級強烈地震，幾十萬人遇難。這是一場屬于唐山也屬于人類的歷史劫難，這是世界地震史上迄今為止最為悲慘的一頁。然而，距震中唐山僅100公里之遙、同樣受到毀滅性地震襲擊的青龍縣，竟神話般地無一傷亡。1996年4月11日至19日，由河北省青龍縣副縣長劉志新、國家地震局研究員汪成民等4人組成的中國減輕地震災害代表團來到聯合國總部，在第50屆大會附會及技術討論會上作了專題報告。新華社、美國《紐約時報》、聯合國廣播中心等多家新聞機構連篇累犢地對青龍縣減輕地震災害的成功經驗進行了報道。一個帶有傳奇色彩的名字——王春清進入了人們的視線。是他的一份震前會議記錄挽救了青龍縣成千上萬父老鄉親的生命。1976年7月13日，初到青龍縣科委地震辦公室工作的王春清趕到唐山，參加了國家地震局召開的京津唐渤張地區地震工作經驗交流會。會議期間，國家地震局分析預報室京津組組長汪成民要求作震情發言，但因日程安排較緊而未能批準。當時對京津唐地區的地震分析，國家地震局有兩種觀點，一是認為遼寧海城地震之后，方圓幾百公里范圍內不會有7級以上的強震。而汪成民等少數專家則認為，近期唐山、灤縣一帶地上、地下情況異常，應給予關注。7月16日晚，汪成民利用會議休息時間召集了一個自由座談會。據王春清講，當時參加會議的有唐山各區縣和華北地區的代表五六十人之多，他是其中之一。他作了詳細的筆記，王春清當時不會想到，這份筆記已成為一份永久的歷史資料了。在這上面赫然記載著：“1976年7月22日至8月5日，京津唐渤張地區有5級左右的地震，下半年到明年可能有七八級地震。”7月21日，王春清回到青龍縣，他立即向縣科委和縣革委會辦公室作了匯報，當時縣里正籌備24日召開的全縣“農業學大寨”干部會議，縣委書記冉廣歧得知情況后非常重視。7月25日晚，縣常委會議進行了專門研究和部署，當天還召開了全縣電話會議，并在“農業學大寨”會議上向與會的800多人作了震情通報，宣傳了防震知識。1976年7月28日凌晨3時42分，地震發生。離7．8級震中115公里，離7．1級震中僅60公里的青龍縣房屋倒塌18萬間，除一位老人震后因驚嚇死于心臟病外，全縣無一人傷亡。青龍人是幸運的，而幸運中卻折射著難咽的苦澀，以至于人間的奇跡也只能隨之淡然。他們與外界恢復通訊后接到的第一個電話，就是這樣一句情感復雜的詢問：“為什么你們搞了防震，而我們卻一無所知？”4．客觀原則實事求是，尊重客觀規律，一切從實際出發，克服政策規劃過程中的主觀隨意性，這是政策規劃最基本的要求。避免“挾泰山以超北海”5．智囊原則發揮思想庫的作用，讓專家參與6．效益原則——以較低的資源消耗換取較高的政策收益

埃及20世紀70年代初竣工的阿斯旺水壩是蘇聯援建的，預計可以使尼羅河兩岸灌溉面積擴大3億畝。水壩一方面給埃及帶來了廉價的電力，控制了水旱災害，灌溉了農田；另一方面卻破壞了尼羅河流域的生態平衡，遭到了一系列未曾料到的自然報復。（1）由于尼羅河泥沙和有機物質沿壩積存到水庫底部，使尼羅河兩岸的綠洲失去了肥源，土壤日趨鹽漬化、貧瘠化。（2）由于尼羅河河口供沙不足，河口三角洲平原從向海中伸延變為朝陸地退縮，一些工廠、港口、國防工事有跌人地中海的危險。（3）由于缺乏來自陸上的鹽分和有機物，盛產沙丁魚的魚場毀于一旦（埃及1961年產沙丁魚15000噸，1965年500噸，1971年就幾乎絕跡了。沙丁魚搬家給埃及的國民經濟造成重大損失）。（4）由于大壩阻隔，尼羅河下游奔流不息的活水變成了相對靜止的湖泊，為血吸蟲和瘧蚊的繁殖提供了生存條件，致使水庫一帶的居民血吸蟲病率達80％以上。這一切使埃及付出了沉重的代價。政策規劃中的政策轉移

1.政策轉移對政策規劃的作用：(1)其他國家的相關政策方案對于本國的方案制定具有啟發性，也許會提供不同的思路。