從憲法上平等權的角度談公務員工作經驗條款設置

近年來，如何對員工進行優化和改革一直是社會的中心問題。在公務員報考職位的選擇上,除了專業的考慮,“應屆生”和“工作經驗”條款也是報考職位選擇過程中重要的考慮因素,成為一種隱性的資質,對于相當一部分人來說,成為了報考公務員的障礙,侵犯了公民的政治權利。《公務員法》第五條明確規定了公務員管理過程中應遵循平等原則,那么,這種公務員考試報名中的限制性條款是否符合憲法上的平等原則?這種對崗位的隱性資質要求是否能夠為平等原則下的“合理差異”所包容抑或是歧視?這就是本文所要探討的問題。一、應屆生與工作經驗條款之間的區分相較于以往公務員招錄過程中出現的年齡、性別、健康、學歷、地域和城鄉身份歧視而言,“應屆生”和“工作經驗”條款對于報考公務員人員的限制顯得更為中性和合理,尤其是“工作經驗”條款獲得了更多的輿論支持,甚至被視為公務員招考制度改革的象征。雖然國家公務員考試和北京、上海、湖北等地方公務員考試大大壓縮了應屆生的身份,但是,對應屆生身份進行壓縮的大多是省級機關的職位,大量基層公務員職位仍然面向應屆畢業生,甚至主要是面向應屆畢業生。因此,這兩個條款在目前的公務員招考中大量存在,并且是具有實質影響的限制性條款。“應屆生”與“工作經驗”條款并非完全沖突,高校畢業生可以在畢業工作若干年后繼續深造,如此,則工作經驗和應屆生身份可以兩全。但是,處在這種中間地帶的人畢竟是少數。“應屆生”在就業的意義上已經成為了一種身份資質,將應屆生與非應屆生區分開來;而“工作經驗”條款則是一種經歷資質,從現實情況來看,經歷又分為特定經歷和非特定經歷兩種。“應屆生”與“工作經驗”條款將報考公務員的人員分為了四個群體:根據以上群體劃分可知,“應屆生”與“工作經驗”條款除了對I類群體沒有限制之外,對其他三類群體都會產生一定的限制,尤其對是IV類的待業群體限制最大。但是,這種劃分是否是必要的?即這四類人群之間是否存在著對于從事公務員而言不可忽略的差異?首先,以“應屆生”條款為區分標準,I和III之間在擁有同樣工作經驗的情況下,并不存在實質性差異,最多是學歷層次的差別,而學歷層次的差別并不足以對從事公務員的能力產生實質性影響,尤其是在當下中國高等教育逐步普及的現實環境下。而II與IV在同樣沒有工作經驗的情況下,更談不上有什么實質性差別。根據現存的“擇業期”政策,高校畢業生在畢業后一般有兩年的就業時間,在此期間報考公務員可以應屆生身份對待。因此,在某種程度上II和IV之間是完全可以劃等號的。其次,以“工作經驗”條款為區分標準,要判斷I和II、III和IV之間是否存在必然差異則要復雜得多,關鍵是要判斷“工作經驗”對從事公務員工作到底有何影響。“工作經驗”條款設置的初衷有三:1.在大學生供應充足的情況下,提高用人標準,選拔有基層工作經驗的公務員進入中央和省級機關;2.對某項專業性強的工作要求有特定的工作經歷以便勝任工作;3.鼓勵大學生面向基層就業,改善基層人才狀況。以2013年國家公務員考試職位表為例,招考中關于“工作經驗”要求的表述,大體有以下三類:對于專業性較強的工作而言,專業的工作經歷確實能夠對履行公職的效果產生實質性影響,或者說,在同等條件下要求報考者具有專業工作經驗,是用人標準提高的表現。但是,對于要求與專業無關的機關或事業單位工作經歷,是否對本職位的工作有實質影響則很難下定論。而且,基層工作崗位是否也需要要求有與專業無關的“基層工作經驗”?如果“基層工作經驗”條款設置的初衷是為了鼓勵大學生到基層就業,那么,對于專業性不強的基層公務員崗位,則沒有必要在報名階段就設置“工作經驗”條款。因此,如果“工作經驗”條款與工作專業無關,或者職位本身就是基層職位,那么,設置非特定經歷“工作經驗”條款的意義并不大,并不足以體現合理差異的區分;反過來說,如果職位本身并不要求專業性,設置不合適的特定經歷要求則無法體現工作條款設置的初衷。二、工作經驗的設置和對產生著顯著的歧視從憲法角度來說,公務員考試中的平等是一種典型的機會平等,在公務員招錄過程中,憲法上的平等原則和平等權要求國家應當保障公民平等地獲得參加公務員考試的機會。上述兩個條款的出現使國家在公務員招考過程中對報考人員進行了差別對待,直接影響到報考人員的職位選擇范圍。“應屆生”與“工作經驗”條款必須接受合憲性與合法性的分析,這種差別對待必須有合理依據并且保持在合理限度內才能夠獲得存在的正當性。如上所述,在公務員招錄過程中區分應屆畢業生和未就業的往屆畢業生并無實質意義,至少是不必要的,因為兩個群體之間的差異不足以對從事公務員工作產生實質性影響。因此,如果將“應屆生”的身份作為公務員考試的準入資格而排除往屆畢業生,就構成了對往屆生的間接歧視,即“把被法律保護的特征群體處于與他人相比不利或特惠的地位而構成的歧視”。而將“工作經驗”作為公務員考試的準入資格,其合憲性雖然有諸多問題,如缺乏法律依據、不符合比例原則等,但并不能一概否定其正當性,關鍵在于這種“工作經驗”的有無是否對所從事的工作具有實質性的影響,可分以下兩種情況:1.對專業性、實踐性要求很高的崗位,具有一定年限的工作經驗可被視為一種“必不可少”的資格,則此時“工作經驗”條款的設置應無問題,但這種必要性的判斷必須能夠為大眾所接受;2.對工作經驗并無特殊要求、專業性不高的崗位,一般參加工作者能夠在短時間內完成崗位任務,則該條款的設置即構成了對無工作經驗人員的間接歧視。需要指出的是,由于公務員崗位報考存在專業限制,已經對報考人員的專業相關性進行了第一次篩選,高度專業性的工作還可能存在取得相關職業資格證的條件。在專業篩選和職業資格的雙重要求下,是否有必要將工作經驗作為獨立的考試準入資格,事實上與大多數工作本身專業性的關聯已經大大降低。而如果僅僅希望以“工作經驗”為要求達到擇優錄取的目的,則不應該將“工作經驗”作為考試報名的條件而剝奪無工作經驗人員報名考試的資格。憲法平等權的實質在于國家平等地對待公民,即在同等條件下給予公民相同的待遇,在不同的條件下應當存在合理差異。然而,合理差異必須符合比例原則,一旦對差異的掌控背離比例原則,則會導致國家對公民的歧視。尤其是在就業過程中,這種間接歧視更加隱蔽,對于個人而言缺乏有效的救濟途徑,因而潛在的危害更大。試圖通過設置“應屆生”條款來保障應屆畢業生的就業率顯然不切實際,畢竟與龐大的應屆畢業生數量相比,公務員的招錄名額非常少;而試圖通過設置“工作經驗”條款來提高公務員的選拔標準和新公務員的專業、實踐素質,反而會造成歧視。取消不必要的報名限制,擴大遴選范圍并從中擇優錄取,才能真正實現公務員錄用的“優中取優”。三、公務員細胞的設置必須符合法律原則公務員招錄政策逐漸強調充實基層力量,注重實踐經驗,避免高校畢業生對公務員“鐵飯碗”的過度追求,實現社會人力資源的合理配置,因而,通過改變招錄條件的設置進行調控理所當然。但是,這種調控手段必須有法可依并符合法律原則。公務員招錄政策的落實具體化為招錄條件的設置,這種設置不能侵犯公民的平等權