第四講

幾項主要社會救助制度第一節生活社會救助制度一、概念和特征（重點）二、生活社會救助的主要內容（重點）三、實施生活救助的原則四、保障標準的確定方法（難點）五、我國現行的生活救助體系讀材料理解其概念和特征[材料1]按現行（2009年）的國際標準，每天收入低于1.25美元的人為絕對貧困；不同的國家因國情不同其標準略有差異，如我國的新標準為每人每年收入低于1067元人民幣（約150美元）的叫貧困。[材料2]自2009年7月起，江蘇城市城鎮居民低保標準將在342元-428元范圍內。蘇中、蘇北農村低保標準必須分別達到每人每月210元和155元以上。目前宿遷調整為：城保從210元調整到230元，農保從130元調整為155元。[材料3]《城鄉居民最低生活保障條例實施細則》第二條規定：持有本市常住戶口的城鄉居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于戶籍地城鄉居民最低生活保障標準的，均有申請獲得最低生活保障的權利。一、生活社會救助概念和特征概念：是指國家對生活在國家法定或當地確定最低生活保障標準之下的貧困人員進行現金和實物等救助的一項社會救助制度。特征：救助對象的全民性；保障水平的最低性；救助標準的可變性；救助期限的靈活性；資格審查的嚴肅性。

二、生活社會救助的主要內容主要內容內涵我國救助對象生活陷入困境，依靠自己的力量無法維持生計的社會成員“五保戶”。城市困難戶、農村貧困戶責任主體國家（財政、管理和實施責任）地方政府是主要責任者資金來源政府財政承擔和社會捐贈或資助財政和社會捐贈資助救助形式現金、實物和服務救助以現金救助與實物救助為主三、實施生活救助的原則

1、生存權保障原則2、保障最低生活需求原則3、不斷調整原則4、與其他社會保障政策相協調原則5、法制化原則【材料1】

河南是人口大省，又是農業大省。人口基數大，孤兒群體比較大。人多地少，經濟發展不平衡，農村家庭經濟收入水平低而且孤兒相對比較分散，很多孤兒的生活環境和學習條件還比較差。為此，河南省在認真貫徹落實《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》同時，出臺了《關于加強全省孤兒救助工作的意見》的政策，采取福利院集中供養，城鎮孤兒納入低保、農村孤兒納入“五保”范圍等措施，保障孤兒的生活、學習權益。河南省慈善總會與中國嵩山少林寺聯合開展了“千名孤兒救助”項目，對分布在全省19個縣市1039名特別困難的孤兒進行救助，每人每年資助560元的生活費、學費和服裝費，直至18周歲為止，其中考上大學的孤兒，由省慈善總會資助學費直至大學畢業。【材料2】

省政府要求進一步規范城市低保工作，將低保標準提高到人均月補差60元以上；健全災害應急體系；做好農村五保戶供養工作，集中供養率爭取由6.5%提高到7.5%，逐步將無土地五保戶的生活補助標準由每年400元提高到絕對貧困線以上；保證農村特困對象得到生活救助年人均130元左右；擴大農村醫療救助范圍；開展城市醫療救助試點；認真實施城市生活無著的流浪乞討人員救助管理制度；探索城市特困家庭在醫療、教育、住房、就業等方面的配套政策；將更多的弱勢群體納入法律援助范圍。

四、保障標準的確定方法（1）

1、市場菜籃子法（也稱標準預算法）。

1901年英國社會學家B·S·Rowntree(朗特里)撰文提出：一定數量的貨物和服務對于個人和家庭的生存與福利是必需的；缺乏這些貨物和服務的經濟資源或經濟能力的人和家庭的生活狀況就是貧困。

四、保障標準的確定方法（2）2、恩格爾系數法3、收入比例法如：江蘇城鎮居民人均可支配收入達到了20552元，按照20%-25%的比例測算，此番調整后，城鎮居民低保標準將在342-428元范圍內。具體上調的標準，由各市視自己的情況而定。4、生活形態法

五、我國現行的生活救助體系（一）、城市生活社會救助1、我國制定城市居民最低生活保障標準的依據：（1）維持居民的最低生活需求所需要的物品的種類和數量；（2）生活必需品所需要的費用；（3）市場綜合物價指數，尤其是生活必需品的價格指數；（4）居民的平均實際收入和消費水平：（5）經濟發展狀況和財政收入狀況：（6）其他社會保障標準。2、城市居民最低生活保障標準具有以下幾個特點：一是科學性。保障標準是由政府有關部門按照一定程序，經過廣泛調查研究和嚴密方法測定的，具有一定的科學性；二是統一性。由于一個行政區域（市、縣或區）只有一個保障標準，它適用于本區域內的全體居民，無論其就業與否、身份背景如何，在這個保障標準面前都一視同仁。三是權威性。最低生活保障標準是由政府組織制定和調整，并通過文件或法令形式向社會公布的一項政策規定，具有法規的效力和權威性

3、城市流浪乞討人員的生活救助[材料1]建國初期，百廢待興，國家對國民黨的散兵游勇、妓女、吸毒者和流浪乞討人員進行了收容遣送；20世紀60年代初，為解決城市人滿為患的問題，國家對流入城市的農村居民進行了收容遣送；1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》。收容遣送的對象被規定為：家居農村流入城市乞討人員、城市居民中流浪街頭乞討的人員和其他露宿街頭生活無著落的人員。

【材料2】

2003年3月一個春風撲面的日子，湖北籍大學生孫志剛在廣州打工期間沒有“暫住證”，被執法機關以“三無人員”拘禁收容，后被中山醫學院法醫鑒定中心定為“大面積軟組織損傷致創傷性休克死亡”，便永遠離開了他“暫住”的人間。此事件雖經官方聲稱為收容所員工犯罪的個案，卻引發了中國國內對收容遣送制度的大討論。中國政府之后頒發新法規，廢除了廣泛被認為是有弊端漏洞、并有違憲指責的收容遣送制度。【材料3】

2003年6月20日，國務院發布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》（以下簡稱《救助管理辦法》），2003年7月21日，民政部公布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》（以下簡稱《實施細則》）并同時于同年8月1日起施行，1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》（以下簡稱《收容遣送辦法》）同時廢止。《救助管理辦法》的頒布和實施，標志著我國社會救助制度的發展和完善。

分析：

（1）、《收容遣送辦法》在實施中存在的主要問題是什么？(實施對象范圍模糊;功能模糊不清)（2）《救助管理辦法》和《實施細則》相對于《收容遣送辦法》的進步所在？（3）、對現行的《救助管理辦法》與《實施細則》的主要問題和思考？（二）農村生活社會救助1、農村五保制度。

“老幼殘”----“保吃、保穿、保住、保醫和保葬（幼兒保教）”2、農村居民最低生活保障制度

1992年率先在山西省左云縣試點。后逐步推廣，2007年7月《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。作業：閱讀下面材料1、1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》。2、2003《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》。3、2006年《農村五保供養工作條例》。4、2007年《國務院關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》。

第二節專項社會救助制度

專項救助制度包括教育、醫療、住房、司法等救助制度。這些救助項目與其它救助項目相比具有明顯的臨時性特征。其中最主要的是醫療救助。一、醫療救助制度1978年世界衛生組織、聯合國兒童基金會和來自134個國家的代表簽訂《阿拉木圖宣言》：初級衛生保健是實現“2000年人人享有衛生保健”目標的關鍵和基本途徑。在世界衛生組織185個會員國中，幾乎所有國家的元首或政府首腦對該目標的實現作出了政治承諾。（一）什么是醫療救助醫療社會救助是指由政府從資金、技術上為貧困人員中的疾病患者提供部分或全部基本的醫療健康服務，以改善他們健康狀況的一種社會救助項目。醫療救助制度建立的目的是，彌補“基本生活救助”制度和醫療社會保險制度的不足，切斷貧病循環鏈，解決城鄉貧困人口的基本醫療問題。（二）醫療社會救助的主要內容一般描述西方（以美國為例）救助對象具備三個條件：貧困人口；病患者；實施醫療保險等保障后仍不能支付醫療費用。未成年兒童家庭救助計劃和補充保障收入計劃的援助對象；低收入家庭的小孩和孕婦；低收入的醫療照顧對象；有較大醫療開支的人；接受機構護理的人。救助標準取決于政府財政的支付能力。全額；按比例；救助辦法減免；財政；行會工會互助；慈善。設定援助項目。聯邦與州兩級分擔。救助申請與審批申請、行政部門審核、救助申請、主管部門審核、援助。資金的籌集和管理列入財政總預算。專款專管專用，審計制度。聯邦與州兩級供款。直接支付或預付。（三）我國醫療救助體系1、概況城鄉醫療救助制度與城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療一起共同組成我國的基本醫療保障體系，覆蓋城鄉困難人群。我國的醫療救助由農村醫療救助和城市救助兩部分構成。【資料】近年我國醫療救助資金投入快速增加。２００７年中央財政補助城鄉醫療救助資金34億元，比２００６年增長１３８％；地方財政資金投入38.5億元，比２００６年增長４３％。２００８年中央財政和地方財政資金投入分別增加到50.4億元和42.5億元。２００８年前三季度全國城鄉醫療救助支出46億元，比２００７年同期增長３９％；城鄉醫療救助人次達７４４萬，資助３５７１萬人參保參合。2、農村醫療救助（1）政策依據。2003年民政部、衛生部、財政部聯合下發了《關于實施農村醫療救助的意見》。農村醫療救助制度是政府撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌資，對患大病農村五保戶和貧困農民家庭實行醫療救助的制度。（2）救助對象

1、農村五保戶，農村貧困戶家庭成員。

2、地方政府規定的其他符合條件的農村貧困農民。

救助對象的具體條件由地方民政部門會同財政、衛生部門制定，報同級人民政府批準。（3）救助辦法與標準。農村醫療救助從貧困農民中最困難的人員和最急需的醫療支出中開始實施，并隨著經濟的發展逐步完善農村醫療救助制度。“大病統籌”。（4）基金的籌集和管理

建立醫療救助基金，基金主要通過各級財政撥款和社會各界自愿捐助等多渠道籌集。

中央具體補助金額由財政部、民政部根據各地醫療救助人數和財政狀況以及工作成效等因素確定。

醫療救助資金納入社會保障基金財政專戶。各級財政、民政部門對醫療救助資金實行專項管理，專款專用。（5）申請、審批程序

（一）申請人（戶主）向村民委員會提出書面申請，填寫申請表，經村民代表會議評議同意后報鄉鎮人民政府審核。

（二）鄉鎮人民政府對上報的申請表和有關材料進行逐項審核，對符合醫療救助條件的上報縣（市、區）民政局審批。

（三）縣級人民政府民政部門對鄉鎮上報的有關材料進行復審核實，并及時簽署審批意見。

（四）醫療救助金由鄉鎮人民政府發放，也可以采取社會化發放或其它發放辦法。3、城市醫療救助（1）政策依據。2005年民政部、衛生部、勞動保障部、財政部聯合下發了《關于建立城市醫療救助制度試點工作的意見》、《關于做好城鎮困難居民參加城鎮居民基本醫療保險有關工作的通知》。（2）救助對象。主要是城市居民最低生活保障對象中未參加城鎮職工基本醫療保險人員、已參加城鎮職工基本醫療保險但個人負擔仍然較重的人員和其他特殊困難群眾。具體條件由地方政府民政部門會同衛生、勞動保障、財政等部門制訂并報同級人民政府批準。（3）救助基金。通過財政預算撥款、專項彩票公益金、社會捐助等渠道建立基金。地方財政每年安排城市醫療救助資金并列入同級財政預算，中央和省級財政對困難地區給予適當補助。城市醫療救助基金納入社會保障基金財政專戶，專項管理、專款專用，不得提取管理費或列支其他任何費用。（4）救助標準。對救助對象在扣除各項醫療保險可支付部分、單位應報銷部分及社會互助幫困等后，個人負擔超過一定金額的醫療費用或特殊病種醫療費用給予一定比例或一定數量的補助。具體補助標準由地方政府民政部門會同衛生、勞動保障、財政等部門制訂。對于特別困難的人員，可適當提高補助標準。（5）申請、審批程序。救助對象本人向社區居民委員會提出申請城市醫療救助的書面材料并提供有關證明材料；街道辦事處對上報的申請表和有關證明材料進行審核；縣級政府民政部門對街道辦事處上報的有關材料進行審批。【材料1】資助六類人參加醫療保險

1、農村困難群眾參保資助。農村低保對象、五保對象、重點優撫對象、重度殘疾人員參加一檔合作醫療保險，個人應繳納的參保費用除五保對象給予全額資助外，其他救助對象給予10元的資助。2、城市困難群眾參保資助。不屬于城鎮職工醫療保險覆蓋范圍的城市低保對象、重度殘疾人員、低收入老年人參加合作醫療保險，個人應繳納的參保費用除城市低保中的“三無”人員給予全額資助外，其他救助對象參加二檔的給予60元的資助，自愿參加一檔的給予10元的資助。3、家庭經濟困難大學生參保資助。家庭經濟困難大學生參加一檔合作醫療保險的給予10元的資助，參加二檔合作醫療保險的給予60元的資助。【材料2】門診醫療救助兩種形式

1、“定額”門診救助。對城鄉低保對象中的“三無”人員、需院外維持治療的重殘重病人員、80歲以上老年人和農村五保對象，由區縣（自治縣）民政部門每年核發不低于200元的《醫療救助證（卡）》，用于門診和購藥。限額內的救助資金當年有效，不結轉使用。2、“共付”門診救助。對"定額"門診救助對象以外的城鄉低保對象和在鄉重點優撫對象，用藥目錄內的門診費用經城鄉居民合作醫療保險或城鎮職工醫療保險報銷后，自負部分按不低于50%的比例給予救助。年門診救助封頂線不低于100元。中國公共衛生服務指標國際比較公共衛生服務指標類別中國高收入國家中等收入國家低收入國家平均公共衛生支出占GDP比重(90－98)%2.06.23.11.32.5人均衛生保健支出（美元90－98）32270211721489嬰兒死亡率（1999）%306317754每千人擁有醫生數90－982.02.81.80.51.5每千人擁有病床數90－982.97.23.41.33.3住院率（1990－98）%4156139獲得安全用水人口比重200075

817681享受衛生設施人口比重200038

594656作業題：簡述我國社會醫療救助存在的問題。一、體制不明，職責不清。二、救助資金不足，享受條件嚴格，使用不規范。三、制度和法規之間的對撞，增大了醫療社會救助的壓力。二、住房社會救助對低收入者和貧困家庭實行住房救助政策。解決其住房困難，改善住房條件。住房救助制度主要包括廉租房和經濟適用住房。1、廉租房所謂廉租房，是指國家以遠低于市場價的價格出租給住房困難的低收入者居住，以便解決和改善他們住房條件的一種住房救助項目。享受廉租房的家庭必須同時滿足以下兩個條件：第一，家庭收入低于國家所規定的法定金額以下；第二，原來的住房大小必須小于國家所規定的面積。2、經濟適用住房所謂經濟適用住房，是國家以遠低于市場價的價格賣給低收入者或者貧困家庭，以便解決和改善他們住房條件的一種住房救助項目。經濟適用住房的價格一般是住房建設的成本價，國家在相關稅收及費用等方面都給予優惠。購買經濟適用住房的家庭或者個人必須同時滿足以下兩個條件：第一，家庭收入低于國家所規定的法定金額以下；第二，原來的住房大小必須小于國家所規定的面積。3、政策依據：1、《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發〔2007〕24號）2、建設部、民政部等九部門日前聯合發布《廉租住房保障辦法》，并于2007年12月1日起施行。三、教育社會救助1、教育救助的概念教育救助是國家和社會為貧困地區、貧困家庭學生提供資金、物質和人才等方面的幫助和支持。教育救助不僅是教育公平的重要內容，也是社會救助體系的重要組成部分。教育公平是社會公平價值在教育領域的延伸和體現。被視為實現社會平等“最偉大的工具”。政府和社會有責任通過各種途徑促進教育公平的實現。2、教育救助的形式我國中小學教育社會救助政策主要有生活困難補助、書本費等學習費用的減免；高等教育的社會救助政策主要有“五大”幫困措施，即助學貸款、獎學金、補助金、勤工儉學和學費減免。民間組織可以通過多種渠道、采取多種形式參與教育救助活動，充分發揮各類基金會、“希望工程”、“春蕾計劃”、“安康計劃”、“山區女童助學計劃”、“城鄉少年手拉手助學活動”、“西部開發助學工程”、“扶殘助學活動”等項目的整體作用。3、政策依據

（1）2003年國務院作出了《關于進一步加強農村教育工作的決定》（國發「2003」19號），全國農村義務教育階段家庭經濟困難的學生都能享受到“兩免一補”，做到不讓學生因家庭經濟困難而失學。（2）2008年《國務院關于做好免除城市義務教育階段學生學雜費工作的通知》（國發〔2008〕25號），全面免除了城市義務教育階段的學費雜。（4）2003年9月，國務院辦公廳轉發教育部等部門《關于開展經常性助學活動意見的通知》（國辦發［2003］77號），動員全社會開展多種形式的經常性助學活動。（5）2005年財政部、教育部關于印發《國家助學獎學金管理辦法》的通知（財教[2005]75號），規范了對貧困大學生的生活及學習救助。（6）2007年《國務院關于建立健全普通本科高校高等職業學校和中等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系的意見》（國發〔2007〕13號），進一步擴大了對貧困大學生的救助面。四、司法社會救助1、司法社會救助的概念司法社會救助又稱法律救助、法律援助。它是指國家以法律化、制度化的形式，在司法制度運行的各個環節、層次上，針對社會弱者不能運用一般的、正常的法律手段來保障其自身合法權益的情況下，通過提供減免收費等形式的法律幫助，實現其司法權益的一項法律領域的社會救助制度。2、司法救助的特點（1）從法律援助主體來看，它既是一項國家責任、政府行為，又是一項社會公益事業；（2）從法律援助服務對象與內容來看，它主要針對的是因經濟困難沒有委托代理人的人員；（3）從法律援助的目標來看，這項制度根本上是為了給予法律服務，通過法律服務達到法律上的真正平等，從而實現社會的公平。3、司法救助的范圍與方式。法律援助的范圍包括：（1）刑事案件；（2）追索贍養費、撫養費、扶養費、撫育費、勞動報酬的案件；（3）追索撫恤金、最低生活保障金、社會保險金的法律案件；（4）交通事故、醫療事故、工傷事故或者其他人身傷害事故的受害人追索醫療費用和賠償的法律案件；（5）請求國家賠償的行政復議和訴訟案件；（6）其他確需法律援助的法律事項。法律援助的方式主要有：緩、減交或免交訴訟費用；減、免交律師費用；減、免交公證費用。4、司法社會救助的法律及政策依據。1996年3月，《中華人民共和國刑事訴訟法》第34條規定：公訴人出庭公訴的案件，被告人因經濟困難或者其他原因沒有委托辯護人的，人民法院可以指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人是盲、聾、啞或者未成年人而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。被告人可能被判處死刑而沒有委托辯護人的，人民法院應當指定承擔法律援助義務的律師為其提供辯護。1996年5月，第八屆全國人大常務委員會審議通過了《中華人民共和國律師法》第六章規定了律師法律援助的有關內容：公民在贍養、工傷、刑事訴訟、請求國家賠償和請求依法發給撫恤金等方面需要獲得律師幫助但是無力支付律師費用的，可以按照國家規定獲得法律援助。1996年8月，《老年人權益保障法》第39條規定：老年人因其合法權益受侵害提起訴訟交納訴訟費有困難的，可以緩交、減交或者免交；需要獲得律師幫助，但無力支付律師費用的，可以獲得法律援助。2003年7月溫家寶總理簽署第385號國務院令，頒布《法律援助條例》。自2003年9月1日正式公布實施。2003年9月司法部下發《關于貫徹落實＜法律援助條例＞促進和規范法律援助工作的意見》。

第三節災害社會救助制度[閱讀材料1】2008年5月12日22時20分，成都太平寺機場。兩架白色的伊爾-76型軍用運輸機劃破濃重的夜幕降落，一支身穿橘紅色制服、頭戴紅色頭盔、腳蹬黑皮靴的隊伍沖了出來，奔向早已等候在那里的軍用卡車。在他們制服的背后印著：“CHINA(中國)救援”。

第三節災害社會救助制度[閱讀材料2】

截至2008年底，中央財政共下達汶川地震受災群眾生活救助資金417.94億元，中央臨時生活救助資金發放工作已基本完成，共救助受災困難群眾922.44萬人，包括“三無”人員891.33萬人和“三孤”人員31.11萬人。

第三節災害社會救助制度[閱讀材料3】

“5·12”汶川特大地震發生以來，根據國務院決定，民政部、財政部、住房和城鄉建設部等部門抓緊研究制定了中央臨時生活救助、后續生活救助、倒損房屋恢復重建等政策。臨時生活救助政策規定，中央財政對因災“三無”人員（無房可住、無生產資料和無收入來源的困難群眾）按每人每天補助10元錢和1斤成品糧、“三孤”人員（孤兒、孤老、孤殘）每人每月補助600元的標準給予補助，補助期限為三個月。為此，中央財政共安排四川、陜西、甘肅、重慶、云南五省市臨時生活救助資金82.74億元。

第三節災害社會救助制度[閱讀材料4】

為確保災區困難群眾順利越冬，重慶市將倒房重建工作納入民政工作的重點予以推進，各級民政部門定期組織人員深入建房現場，對重建工作實施督查。截至目前，全市房屋恢復重建已竣工17595戶、55993間。137個集中建房點已全部開工建設，主體工程基本完工的集中建房點達24個，已竣工的集中建房點有97個。全市已修復一般損壞住房35049戶、87330間，修復率達100%。

第三節災害社會救助制度[閱讀材料5】2008年6月1日，5·12汶川大地震后的第一個兒童節。“汶川大地震孤兒救助專項基金”行動小組又帶著包括兒童座椅、白板、書籍、電視機