社會團體開展合作活動的規(guī)范管理策略

2012年9月27日，民政部發(fā)布了《關于規(guī)范社會組織開展合作活動的規(guī)定》（以下規(guī)定）。社會團體通過合作方式開展業(yè)務活動，在提高工作效率、提升工作水平、降低工作成本、減輕工作負擔等方面都發(fā)揮了顯著作用。但是，近一段時期以來，社會團體在與其他組織合作開展業(yè)務活動過程中，出現(xiàn)了把關審核不嚴、活動開展無序、內部監(jiān)督缺失等不規(guī)范行為，有的甚至出現(xiàn)了借機大肆斂財、強制服務、強制收費等違法違規(guī)行為，有些事件被新聞媒體連續(xù)追蹤報道，形成社會輿論熱點，損害了社會團體公信力和整體形象，敗壞了社會風氣，在社會上造成了不良影響。為此，按照有針對性、可操作性和寬嚴相濟的原則，民政部從制度層面加強對社會團體開展合作活動的規(guī)范管理，著力提高社會團體開展合作活動的科學化和規(guī)范化水平。一、．社會團體的設立符合我國《規(guī)定》《規(guī)定》明確，社會團體開展合作活動是指社會團體作為獨立法人與其他民事主體聯(lián)合開展業(yè)務活動的行為。社會團體開展合作活動應把握以下要求：一是本《規(guī)定》規(guī)范的對象是經民政部門注冊登記，取得法人資格，具備獨立民事行為能力，能夠獨立承擔相應的民事責任的社會團體；二是社會團體開展合作活動時選擇的合作方必須具有民事主體資格；三是社會團體開展合作活動應當遵守相關法律法規(guī)和政策規(guī)定，符合社會團體章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍；四是社會團體開展合作活動應自覺接受登記管理機關、行業(yè)主管部門、有關職能部門的監(jiān)督檢查和社會監(jiān)督。二、明確與合作單位的職責《規(guī)定》明確，社會團體開展合作活動應當履行內部民主議事程序，根據章程規(guī)定和合作事項重要程度，分別提交會員大會（會員代表大會）、理事會（常務理事會）、會長辦公會等討論決定。由于社會團體通過合作方式開展的業(yè)務活動比較多，而會員大會（會員代表大會）、理事會（常務理事會）每年召開次數有限，為了不影響社會團體正常業(yè)務活動的開展，將社會團體開展合作活動應履行的內部民主議事程序擴大到了會長辦公會。社會團體負責人、秘書長辦公會等無權對社會團體合作事項作出決定。《規(guī)定》要求，社會團體開展合作活動，應當與合作方簽訂書面合作協(xié)議，明確各方的權利、義務和法律責任，并切實按照協(xié)議的規(guī)定履行相應職責。同時，為增強社會團體風險防范意識，防止上當受騙，社會團體開展合作活動時要履行風險評估職責，即應當提前對合作方資質、能力、信用等進行甄別考察，對合作協(xié)議認真審核，對合作項目全程監(jiān)督。三、．簽訂合作協(xié)議第一，名稱、標志作為社會團體無形資產，在不違法違規(guī)和違背章程的前提下，社會團體有權自主處置，可以授權合作方使用。但由于社會團體具有非營利性質，其名稱、標志的不當使用，可能給第三方或社會團體本身的正當利益帶來負面影響。因此，《規(guī)定》要求，社會團體開展合作活動，涉及使用本組織名稱、標志的，應當在合作前對合作方進行必要的調查了解，并對合作內容做好風險評估。同時，社會團體同意合作方使用本組織名稱、標志時，應當與對方簽訂授權使用協(xié)議，明確各方權利、義務和法律責任，并規(guī)定不得從事與社會團體宗旨和業(yè)務范圍無關的活動。第二，社會團體通過合作方式開展業(yè)務活動，并向活動對象收取一定的費用，是社會團體正常的業(yè)務收入來源。但是，有的社會團體以掛名方式參與由企業(yè)具體承辦的活動，只收取掛名費，不履行相應職責，對活動放任不管。有的社會團體與商業(yè)機構簽訂合作協(xié)議，以社會團體名義開展活動，但實際完全由商業(yè)機構運作，社會團體只是向合作方收取一定管理費用，使活動完全淪為商業(yè)機構的斂財工具。針對這些不當行為，《規(guī)定》要求，社會團體以“主辦單位”“協(xié)辦單位”“支持單位”“參與單位”“指導單位”等方式開展合作活動的，應當履行相關職責，加強全程監(jiān)管。第三，社會團體通過合作方式將自身業(yè)務活動委托給專業(yè)第三方執(zhí)行，符合社會分工合作的原則，有利于社會團體業(yè)務活動開展和工作績效的提高。但為防止社會團體自身品牌價值流失和社會形象受損，《規(guī)定》要求，社會團體對委托出去的業(yè)務活動要加強主導和監(jiān)督，不能放手不管，同時也不得向承辦方或者協(xié)辦方以任何形式收取費用。四、社會團體可持續(xù)發(fā)展的條件尚未完全明確作為非營利性組織，社會團體與公司、企業(yè)等營利性組織的主要區(qū)別不在于是否營利，而在于營利所得如何分配。社會團體的資產及其所得，任何成員不得私分，不得分紅；社會團體被注銷后，剩余財產應移交給同類非營利性組織，用于社會公益事業(yè)。在相關配套扶持政策不到位的情況下，社會團體興辦經濟實體、在核準的業(yè)務范圍內開展活動或服務取得收入，是社會團體活動費用的重要補充渠道，目的是促使其更加健康發(fā)展。因此，社會團體可以參與舉辦經濟實體，但要對其舉辦程序等做出嚴格的規(guī)范和限制。為此，《規(guī)定》提出，社會團體合作舉辦經濟實體須經理事會充分研究討論后提請會員大會（會員代表大會）表決通過，其經營范圍應當與社會團體章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍相適應。同時，為防止社會團體通過舉辦經濟實體斂財、轉移資產甚至滋生腐敗，《規(guī)定》強調，社會團體應當在資產、機構、人員等方面與所舉辦經濟實體分開，不得利用所舉辦經濟實體向會員或者服務對象強制服務、強制收費。社會團體和所舉辦經濟實體之間發(fā)生經濟往來，應當按照等價交換的原則，收取價款、支付費用。社會團體通過合作舉辦經濟實體，從根本上說，是為彌補社會團體活動經費不足，為社會團體積極發(fā)揮作用創(chuàng)造更好的條件。但有些社會團體對所舉辦經濟實體不聞不問，疏于監(jiān)管，結果不但沒有為社會團體創(chuàng)造價值，有的甚至成為社會團體的包袱和負擔。為此，《規(guī)定》明確提出，社會團體應加強對所舉辦經濟實體財務情況的監(jiān)督，并定期向會員大會（會員代表大會）、理事會報告相關情況。五、規(guī)范社會團體管理體制分支機構（代表機構）、專項基金管理機構屬于社會團體內部的重要組成部分，不具有獨立法人地位，其行為的法律責任由社會團體法人承擔。有些社會團體分支機構（代表機構）、專項基金管理機構未經授權，擅自與其他組織開展合作活動，給社會團體帶來重大損失的現(xiàn)象屢有發(fā)生。加強對分支機構（代表機構）、專項基金管理機構規(guī)范管理已成為當前社會團體合作活動中亟待加強的問題。因此，《規(guī)定》專門要求，未經社會團體授權或者批準，社會團體分支機構（代表機構）、專項基金管理機構不得與其他民事主體開展合作活動。近年來，有些社會團體以斂財為目的，向所屬分支機構（代表機構）、專項基金管理機構收取管理費或所謂的承包費，社會影響十分惡劣。國務院辦公廳2007年頒布的《關于加快推進行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》明確提出，行業(yè)協(xié)會要對所屬分支機構、代表機構的財務實行統(tǒng)一管理。民政部、國家發(fā)改委、監(jiān)察部等七部委2007年聯(lián)合下發(fā)的《關于規(guī)范社會團體收費行為有關問題的通知》明確規(guī)定：“社會團體不得向其所屬分支機構、代表機構、辦事機構收取或者變相收取管理費用”。《規(guī)定》結合以上精神，對社會團體分支機構（代表機構）、專項基金管理機構的合作活動進行了明確規(guī)范，再次強調社會團體不得向其分支機構（代表機構）、專項基金管理機構收取或者變相收取管理費用，并明確規(guī)定社會團體不得將其分支機構（代表機構）、專項基金管理機構委托其他組織運營。六、社會團體的性質為防止社會團體負責人、分支機構負責人通過將社會團體品牌活動轉移給關聯(lián)方運營來謀取私利，《規(guī)定》明確提出社會團體不得將自身開展的經營服務性活動轉包或委托與社會團體負責人、分支機構負責人有直接利益關系的個人或者組織實施。這表明，能夠給社會團體負責人、分支機構負責人帶來直接利益的個人或者組織，不能作為合作方參與組織實施以社會團體名義舉辦的經營服務性活動。七、文化旅游地進行宣傳和監(jiān)管，形成規(guī)范的合作行為針對社會團體開展合作活動容易出現(xiàn)的搭車舉辦評比達標表彰活動等不規(guī)范行為，《規(guī)定》還明確提出了以下禁止性規(guī)定：社會團體開展合作活動，不得超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務范圍；不得以任何形式或名義強制組織或者個人參加，以及強制收取相關費用；未經批準，不得舉辦評比達標表彰活動；與黨政機關或者其他組織名義舉辦合作項目，應當事先征得合作方同意；利用黨