特別行政區(qū)憲法實(shí)施的若干問題

中國(guó)憲法第31條明確規(guī)定，“國(guó)家根據(jù)需要設(shè)立特殊行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”這一規(guī)定,使“一國(guó)兩制”這一理論構(gòu)想上升為關(guān)涉特別行政區(qū)制度的憲法原則。迄今為止,“一國(guó)兩制”理論和特別行政區(qū)制度已經(jīng)成功在港澳地區(qū)付諸實(shí)踐,兩部《基本法》也已實(shí)施十余年。但是,作為“一國(guó)”基礎(chǔ)的憲法在港澳地區(qū)的效力和實(shí)施問題,至今仍未取得共識(shí)。在港澳地區(qū),因憲法實(shí)施產(chǎn)生的一些爭(zhēng)議,經(jīng)常被湮沒于基本法的討論當(dāng)中,沒能得到憲法層面的充分討論。這突出反映了我國(guó)憲法在特別行政區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的認(rèn)識(shí)障礙,也更加體現(xiàn)了憲法在特別行政區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施的迫切需求。一、憲法應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施憲法在全國(guó)范圍內(nèi)毫無例外地實(shí)施,這不僅體現(xiàn)了堅(jiān)持“一個(gè)國(guó)家”原則的根本要求,也回應(yīng)了一個(gè)國(guó)家憲政體制的根本問題。(一)主權(quán)問題的憲法問題主權(quán)(sovereignty)是一個(gè)國(guó)家所必須具備的要素,其本意就是最高權(quán)力或最高權(quán)威。如果主權(quán)沒有了最高權(quán)威性,它就失去了在政治學(xué)上的價(jià)值與意義。主權(quán)包括兩大部分內(nèi)容:對(duì)內(nèi)最高權(quán),也就是在國(guó)內(nèi)作為政治統(tǒng)治的最高權(quán)力,不受其他權(quán)力的支配,它的意志全體公民和機(jī)關(guān)組織都必須服從和執(zhí)行。對(duì)外獨(dú)立權(quán),是指國(guó)家獨(dú)立自主地處理對(duì)內(nèi)對(duì)外的各種事務(wù),不受任何國(guó)家的干涉。這種最高性和獨(dú)立性,使得主權(quán)事務(wù)應(yīng)當(dāng)首先由憲法加以明確規(guī)定。換言之,主權(quán)問題應(yīng)當(dāng)首先是一個(gè)憲法問題。特別行政區(qū)的主權(quán)歸屬問題是清楚、明了的。眾所周知,香港和澳門是中華人民共和國(guó)的領(lǐng)土。1997年7月1日,中國(guó)政府開始對(duì)香港恢復(fù)行使主權(quán);1999年12月20日,中國(guó)政府開始對(duì)澳門恢復(fù)行使主權(quán)。雖然香港、澳門特別行政區(qū)根據(jù)特別行政區(qū)基本法享有高度自治權(quán),包括行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán),甚至在特定領(lǐng)域內(nèi)處理有關(guān)對(duì)外事務(wù)的權(quán)力,但這不過是事權(quán)問題,而絕不意味著特別行政權(quán)享有獨(dú)立的主權(quán)。憲法規(guī)定了國(guó)家主權(quán)最核心的內(nèi)容,如果憲法不能得到實(shí)施,主權(quán)的尊嚴(yán)根本無法得到真正彰顯。筆者注意到,在香港、澳門回歸之時(shí),為了表明中國(guó)政府對(duì)香港、澳門享有眾所周知的主權(quán),中華人民共和國(guó)政府采取了多種方式進(jìn)行宣示,這包括主權(quán)交接儀式、駐軍。在這個(gè)過程中,憲法似乎沒有明確出場(chǎng),但一切宣示主權(quán)的方式都是以憲法為基礎(chǔ)的。以主權(quán)交接儀式為例,代表中國(guó)出席主權(quán)交接儀式的中華人民共和國(guó)國(guó)家主席,主權(quán)交接過程中升國(guó)旗、奏國(guó)歌的儀式等事實(shí),反映了憲法在特別行政區(qū)得到實(shí)施的實(shí)際狀況。(二)鞏固“中國(guó)國(guó)家”的認(rèn)同所謂認(rèn)同,是基于認(rèn)知而產(chǎn)生的一種趨同的心理狀態(tài)。在現(xiàn)代國(guó)家,公民應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生的認(rèn)同主要應(yīng)包括三個(gè)方面內(nèi)容:公民身份認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同和憲法認(rèn)同。這些年來,港澳居民在這三個(gè)方面的認(rèn)同都存在一定偏差與困境:第一,居民身份認(rèn)同經(jīng)常超越公民身份認(rèn)同。所謂公民身份認(rèn)同,指的是“公民個(gè)體對(duì)其自身所著落時(shí)空之脈絡(luò)的認(rèn)知與認(rèn)可”。當(dāng)一個(gè)香港、澳門居民被問及身份之時(shí),他的第一反應(yīng)是“中國(guó)人”還是“香港人”、“澳門人”,這個(gè)問題最能夠直接地反映香港、澳門居民的身份認(rèn)同。然而,近些年來的民意調(diào)查表明,中國(guó)人的認(rèn)同感雖然有所上升,但仍然不夠牢固。第二,地區(qū)認(rèn)同經(jīng)常超越國(guó)家認(rèn)同。港澳(特別是香港)缺乏對(duì)中國(guó)國(guó)家的認(rèn)同感。以最近的一個(gè)事件為例,2012-10-10,(A19),香港立法會(huì)的黃毓民議員在宣誓就任時(shí),竟然假裝咳嗽,咳走“共和國(guó)”、“特別行政區(qū)”字眼;即使他在第二次重新宣誓時(shí),則采用另一種“極不尊重的”方式,以表達(dá)對(duì)政府及立法會(huì)的蔑視。這樣的人能夠當(dāng)選為議員,而他在當(dāng)選為議員之后,膽敢以違法的方式嘩眾取寵,只能說明香港存在此類政客的活動(dòng)舞臺(tái),也說明香港確實(shí)在一定程度上存在地區(qū)認(rèn)同超越國(guó)家認(rèn)同的問題(2)。第三,憲法認(rèn)同讓位于基本法認(rèn)同。中華人民共和國(guó)憲法是社會(huì)主義憲法,這是中國(guó)的國(guó)家性質(zhì)決定了的。然而,香港、澳門特別行政區(qū)實(shí)施的是資本主義制度,其依據(jù)是特別行政區(qū)的基本法。這種道路差異,使得憲法在香港、澳門的政治生活中持續(xù)缺位,也就很容易使港澳居民產(chǎn)生“中國(guó)憲法是大陸的憲法,效力不及特別行政區(qū)”的認(rèn)識(shí)。要進(jìn)一步鞏固上述三種公民認(rèn)同,首先要明確三種認(rèn)同的目標(biāo):“公民認(rèn)同的產(chǎn)生,讓人們意識(shí)到自身作為公民所享有的主體地位和權(quán)利義務(wù);國(guó)家認(rèn)同的產(chǎn)生,讓人們意識(shí)到國(guó)家作為政治共同體所具備的功能目的和職權(quán)職責(zé);憲法認(rèn)同的產(chǎn)生,讓人們意識(shí)到憲法作為國(guó)家最高法所包含的價(jià)值精神和規(guī)范體系。”(3)可見,憲法認(rèn)同是這三種認(rèn)同的樞紐。要建立起有效的公民身份認(rèn)同、國(guó)家認(rèn)同和憲法認(rèn)同,就必須做好憲法的教育和實(shí)施。只有了解憲法,才能讓公民真正產(chǎn)生對(duì)自我身份的認(rèn)同;只有實(shí)施憲法,才能讓國(guó)家真正轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)凝聚、鞏固的共同體。二、地方單位的憲法從另一方面來講,特別行政區(qū)內(nèi)憲法實(shí)施的具體方式是不一樣的。特別行政區(qū)是根據(jù)憲法第31條設(shè)立的地方單位,享有高度自治權(quán)。實(shí)施高度自治權(quán),踐行“一國(guó)兩制”的憲法規(guī)定,就是在特別行政區(qū)范圍內(nèi)實(shí)施憲法的表現(xiàn)。而在實(shí)踐高度自治的過程中,我們也要充分認(rèn)識(shí)到,憲法畢竟是國(guó)家的根本法,雖然其中的一些條文在特別行政區(qū)并不適用,但仍應(yīng)在特別行政區(qū)發(fā)揮重要作用。(一)憲法第31條的規(guī)定特別行政區(qū)沒有實(shí)行現(xiàn)行憲法中規(guī)定的許多制度,如人大會(huì)議制度、人民法院制度等等。有人因此就認(rèn)為,憲法的條文只是部分適用于特別行政區(qū)。這實(shí)際上沒有認(rèn)清憲法作為規(guī)范體系的特性,也沒有搞清基本法的性質(zhì),認(rèn)及在我國(guó)法律體系中的地位。第一,基本法本身就是根據(jù)憲法制定的,在性質(zhì)上屬于憲法的下位法。憲法的效力,就是通過基本法得以實(shí)現(xiàn)的,實(shí)施基本法,歸根結(jié)底就是實(shí)施憲法。我國(guó)憲法第31條也明確規(guī)定:“國(guó)家在必要時(shí)得設(shè)立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實(shí)行的制度按照具體情況由全國(guó)人民代表大會(huì)以法律規(guī)定。”這是我國(guó)憲法在特別行政區(qū)問題上規(guī)定的例外條款。正是根據(jù)這一條款,我國(guó)制定兩部《基本法》。這兩部《基本法》的“序言”也表述得非常清楚:“根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法第31條的規(guī)定,設(shè)立香港(澳門)特別行政區(qū)……根據(jù)中華人民共和國(guó)憲法,全國(guó)人民代表大會(huì)特制定中華人民共和國(guó)香港(澳門)基本法。”第二,憲法作為一個(gè)規(guī)范體系,本身具有完整性,實(shí)施基本法,不意味著憲法的部分實(shí)施。我們認(rèn)為,憲法在特別行政區(qū),并不存在所謂部分實(shí)施的問題。只是基于憲法31條的特殊規(guī)定,特別行政區(qū)才具有高度自治權(quán),并且無須進(jìn)行憲法的實(shí)施。憲法是一個(gè)規(guī)范體系,它既有原則規(guī)定,也有但是、例外。雖然我國(guó)憲法的一些條款在特別行政區(qū)沒有得到適用,但是,憲法作為這樣一個(gè)規(guī)范體系,在特別行政區(qū)仍然得到了實(shí)施。認(rèn)為憲法在特別行政區(qū)只是部分實(shí)施的觀點(diǎn),實(shí)際上割裂了憲法作為體系的完整性。與之相類似的是,我國(guó)憲法規(guī)定了民族區(qū)域自治制度,這一制度賦予了民族自治地方的自治權(quán),我們是否可以因此得出結(jié)論,在非民族自治地方,憲法也只是部分實(shí)施了呢?這個(gè)結(jié)論很顯然是不能成立的。(二)“矮化”的代表新格局人民代表大會(huì)制度是中國(guó)人民民主專政的政權(quán)組織形式,是中國(guó)的根本政治制度。作為我國(guó)根本政治制度,人民代表大會(huì)制度直接體現(xiàn)了我國(guó)人民民主專政的國(guó)家性質(zhì),是建立其他有關(guān)國(guó)家管理制度的基礎(chǔ)。特別行政區(qū)的實(shí)際政治運(yùn)行在很多方面都不同于內(nèi)地,其不設(shè)立人大機(jī)構(gòu),地方人大的立法職能、監(jiān)督職能、人事職能、財(cái)政職能等均由以立法會(huì)為主的其他機(jī)構(gòu)行使。雖然有一定的特殊性,香港、澳門特別行政區(qū)還是堅(jiān)持以選舉的方式產(chǎn)生人大代表,出席全國(guó)人民代表大會(huì),代表港澳居民參與國(guó)家決策。他們參與國(guó)家政治事務(wù),也特別注意傾聽市民呼聲,已經(jīng)成為港澳居民與中央的紐帶。一位香港人大代表就曾指出,“香港人大代表的實(shí)際工作是有成效的,包括在國(guó)家大政方針的制定和實(shí)施中參與了意見,以及有效推動(dòng)了香港與內(nèi)地的合作交流,同時(shí)反映了香港民意、轉(zhuǎn)達(dá)申訴和幫助解決疑難,為市民辦了實(shí)事”。港澳人大代表的選舉,反映了香港、澳門作為國(guó)家的重要組成部分,參與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)組成的憲法地位。但近些年來,也有人基于政治上的不同派系,罔顧現(xiàn)實(shí),對(duì)人大制度在香港的運(yùn)行無端指責(zé)。針對(duì)這一指責(zé),香港立法會(huì)政制事務(wù)委員會(huì)曾于2009年4月20日召開會(huì)議進(jìn)行討論。會(huì)上,香港政制及內(nèi)地事務(wù)局局長(zhǎng)林瑞麟表示,在基本法之下,人大代表及政協(xié)委員除擔(dān)任選舉委員會(huì)委員以選出行政長(zhǎng)官外,在本地事務(wù)方面并無擔(dān)當(dāng)任何特定角色。而曾經(jīng)擔(dān)任或正在擔(dān)任人大代表的議員則紛紛表示,不應(yīng)矮化人大代表在香港事務(wù)中的角色。葉國(guó)謙議員曾擔(dān)任人大代表6年,他表示,基本法第21條規(guī)定,人大代表根據(jù)由人大確定的代表產(chǎn)生辦法選出。當(dāng)選的人大代表須研究如何可更有效為香港人服務(wù),務(wù)求達(dá)到選民的期望。他強(qiáng)調(diào),大家不應(yīng)“矮化”人大代表在本港涉內(nèi)地事務(wù)方面所擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧：捂R泰議員強(qiáng)調(diào),人大代表的角色是充當(dāng)香港人與內(nèi)地當(dāng)局之間的橋梁,并沒有擔(dān)當(dāng)干預(yù)的角色。(三)外交以外的“剩余權(quán)力”我國(guó)奉行的是單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。特別行政區(qū)是單一制國(guó)家的一個(gè)地方單位,特別行政區(qū)的憲法實(shí)施,不能破壞我國(guó)的單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)形式。就國(guó)家結(jié)構(gòu)形式與港澳事務(wù)之間的關(guān)系而言,一個(gè)突出的爭(zhēng)議問題就是所謂的“剩余權(quán)力說”。1986年初,在香港特別行政區(qū)基本法的起草過程中,港方起草委員李柱銘等人提出了“剩余權(quán)力”問題,其主要觀點(diǎn)是:在即將建立的香港特別行政區(qū)制度下,由中央政府行使國(guó)防、外交事務(wù)的權(quán)力,國(guó)防、外交以外的其他權(quán)力作為“剩余權(quán)力”,應(yīng)該概括地由特別行政區(qū)行使(1)。這是所謂“剩余權(quán)力”問題的起源。這一觀點(diǎn)遭到了學(xué)界的普遍反對(duì),其原因在于,我國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家,而所謂的“剩余權(quán)力”問題,完全是聯(lián)邦制國(guó)家的問題。最終,《香港特別行政區(qū)基本法》第2條規(guī)定,“全國(guó)人民代表大會(huì)授權(quán)香港特別行政區(qū)依照本法的規(guī)定實(shí)行高度自治,享有行政管理權(quán)、立法權(quán)、獨(dú)立的司法權(quán)和終審權(quán)。”這就明確指出了特別行政區(qū)的高度自治源于中央政府的授權(quán)。同時(shí),香港特別行政區(qū)基本法第158條、澳門特別行政區(qū)基本法第143條還具體規(guī)定了基本法的解釋權(quán)問題。在基本法解釋問題上的細(xì)致處理,實(shí)際上體現(xiàn)了基本法對(duì)中央與特別行政區(qū)關(guān)系的謹(jǐn)慎態(tài)度:一方面,要維護(hù)全國(guó)解釋法律的憲法權(quán)力,基本法是全國(guó)人大制定的全國(guó)性法律,理應(yīng)由全國(guó)人大進(jìn)行解釋;另一方面,要尊重香港、澳門特別行政區(qū)的特殊司法環(huán)境,特別是香港沿襲英國(guó)的普通法系傳統(tǒng),由法官解釋法律,已成為香港的司法習(xí)慣。可以說,香港基本法最終的立法選擇,已經(jīng)拋棄了“剩余權(quán)力”理論。然而,近些年來,隨著“一國(guó)兩制”實(shí)踐的進(jìn)一步深入,關(guān)于中央與特別行政區(qū)的關(guān)系問題再次得到香港、澳門民眾的普遍關(guān)注。它實(shí)際上已經(jīng)超出了政治學(xué)、憲法學(xué)上的理論思考,而變成了一個(gè)復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)問題。要根本解決這個(gè)問題,避免將來的拉鋸式的反復(fù),我們最終還得從國(guó)家結(jié)構(gòu)形式的基本問題著手,從維護(hù)國(guó)家憲政體制的角度展開分析。三、領(lǐng)導(dǎo)人的政治智慧“一國(guó)兩制”一直被視為一個(gè)政治問題。在這個(gè)問題上充斥著不明確、不明朗的表述,如“井水不犯河水”、“五十年不變”等等。這些不明確的表述,在政治談判的過程中,體現(xiàn)了老一輩領(lǐng)導(dǎo)人的政治智慧。然而,香港、澳門回歸至今,特別行政區(qū)的政治實(shí)踐日趨復(fù)雜,這就迫切要求我們從憲法實(shí)施的角度入手,將這樣復(fù)雜的政治問題變得穩(wěn)定化、法律化。(一)中央對(duì)香港的憲制權(quán)力與香港內(nèi)部事務(wù)中央與港澳到底是什么關(guān)系?這個(gè)關(guān)系是否會(huì)發(fā)生變化?近些年里,港澳居民經(jīng)常會(huì)因?yàn)橐恍┲醒氲囊恍╋L(fēng)吹草動(dòng)而大驚小怪。例如,2008年,中央人民政府駐香港特別行政區(qū)聯(lián)絡(luò)辦公室研究部部長(zhǎng)曹二寶在中央黨校學(xué)習(xí)期間撰寫了《“一國(guó)兩制”條件下香港的管治力量》一文,文章指出,香港在“管治力量上就必然是兩支隊(duì)伍。其中有一支體現(xiàn)“一國(guó)”原則、行使中央管治香港的憲制權(quán)力但不干預(yù)特區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)的管治隊(duì)伍,這就是中央、內(nèi)地從事香港工作的干部隊(duì)伍。”(2)盡管該文在行文上已經(jīng)頗為小心翼翼,但文中提出的“第二支管治隊(duì)伍”的說法最終還是引起了香港方面的關(guān)注,香港立法會(huì)在2009年4月對(duì)此進(jìn)行了討論。實(shí)際上,曹文觀點(diǎn)并不存在違背基本法的問題。在他看來,中央對(duì)香港享有憲制權(quán)力,應(yīng)由一定的機(jī)關(guān)行使,中央應(yīng)當(dāng)建設(shè)好干部隊(duì)伍,依法行使中央管治香港特區(qū)的憲制權(quán)力但不干預(yù)特區(qū)自治范圍內(nèi)事務(wù)。為避免誤會(huì),作者在文中也一再?gòu)?qiáng)調(diào),香港的內(nèi)部事務(wù)是香港特區(qū)政府的管轄范圍,內(nèi)地官員不應(yīng)干預(yù)香港的內(nèi)部事務(wù)。這篇文章之所以引起香港立法會(huì)的關(guān)注,很大程度上是因?yàn)椤皯椫茩?quán)力”概念的不明確:什么是憲制權(quán)力?中央對(duì)香港的憲制權(quán)力到底是什么?憲制權(quán)力和香港內(nèi)部事務(wù)的界限在哪兒?學(xué)界觀點(diǎn)很模糊,政府態(tài)度也不甚清晰。再加上曹二寶先生的中央官員身份,以及該論文發(fā)表在中央黨校主辦的刊物上,更是觸動(dòng)了香港立法會(huì)部分議員的敏感神經(jīng)。此外,中央在這些年采取的一些涉港、涉澳政策,經(jīng)常遭到港澳居民(特別是香港)的抵制。我們認(rèn)為,其原因很可能并不在于中央采取的這些政策到底是好或不好,而在于中央與港澳關(guān)系尚缺乏足夠的穩(wěn)定性,港澳居民也極可能因此會(huì)對(duì)中央的舉措過分敏感,而將一些風(fēng)吹草動(dòng)當(dāng)成中央和港澳關(guān)系變化的前奏。筆者認(rèn)為,要讓中央與港澳關(guān)系變得更加穩(wěn)定,最好的辦法是讓中央與港澳關(guān)系納入憲政體制之內(nèi),并在這一基礎(chǔ)上將中央和港澳的關(guān)系明確化、穩(wěn)定化。(二)關(guān)于基本法是否為港澳法律化服務(wù)“一國(guó)兩制”并不僅僅是一個(gè)政策術(shù)語,它早已在特別行政區(qū)基本法上得到了表述。然而,“一國(guó)兩制”概念的模糊性,造成了實(shí)踐過程中的諸多誤解。比方說:哪些事項(xiàng)是“一國(guó)”的問題,哪些事項(xiàng)是“兩制”的范疇?要消弭誤解,歸根結(jié)底是要實(shí)現(xiàn)“一國(guó)兩制”的法律化,換言之,就是去政治化,不能把所有問題都用政治手段解決。這不僅是促進(jìn)中央與港澳關(guān)系更加穩(wěn)定的重要方式,還是避免紛爭(zhēng)、彌合矛盾的重要手段。目前,中央與特別行政區(qū)在憲制方面的交流仍然不足,一些問題仍然集中于政治層面,而無法最終法律化。這就造成了部分港澳居民的疑惑——